北京CBD东扩与通州新城建设
∙ 北京CBD东扩与通州新城建设
∙ 中国社科院城市发展与环境研究中心主任
∙ 牛凤瑞
序言
欢迎来到北京干部在线课堂，我是中国社会科学院的牛凤瑞，今天我讲的课程题目是《北京CBD东扩与通州新城建设》，我是一名北京市的公民，又是专业从事城市发展研究的专业人员，我下面会讲解一些我个人在研究过程当中的一些体会，如果我的讲解对各位学员的实际工作有所启发，我将感到非常高兴，同时我也欢迎各位学员与我进行面对面的交流、辩论。
第一章 城市现代化建设与北京功能的提升
下面我讲的第一个大问题是，城市现代化建设与北京功能的提升，首先，我们要清楚中国城市化的基本概念，为了让大家有一个正确的理解，我现在讲的第一个问题就是中国低成本的现代化与城市（镇）化，我在“城市”后面加了一个括号表示包括城和镇，因为无论是媒体用语，还
是政府用语，都有很多不同，有的是讲城市化，有的是讲城镇化，而在我的专业研究里，镇只是构成城市体系的一个组成部分、基础，镇和城市只是规模上的区别，而没有本质上的区别，所以，城市化和城镇化是讲的同一个概念。
城市的本质是什么？城市的本质是人口和非农产业高度、大规模地聚集，我在前面加了两个前缀——聚集和大规模，说到聚集，比如说我国农村的人口，一个自然村落也属于一种人口的聚集，但是这种聚集在单位面积上来看人口密度不高，同时也不算大规模，城市的人口才属于大规模，所以只有足够的人口规模和非农产业的规模才能算得上城市。
第二个问题是城市化的本质是什么？我个人的理解是，城市化的本质就是大量的农村人口向城市聚集。加快城市化进程就是要加快农村人口向城市聚集的过程，要实现城市化，就要完成农村人口向城市聚集的过程，在概念使用上会有所区别。当然在城市化的过程中不仅仅是农村人口向城市聚集，还包括农村人口的市民化问题，农民的生产、生活方式、思维方式相应转变的问题，这是另一个层次上的问题。所以中国的城市化本身也是中国人口优化布局的过程，也是我国要素配置的空间优化过程。要素需要一个空间的配置，城市化就是中国要素空间配置的优化。
接下来，我们来谈谈城市和城市化的收益和成本问题。中国是一个历史悠久的农业社会，新中国成立60多年，我国进入现代化建设，开始工业化进程，在此过程中，我国人民、各级领导、学术界对城市的本质、城市化的收益和成本问题还存在一些争议，比如，有人认为中国目前的城市化进程是超前的、冒进的，并远远滞后于客观经济、社会的发展，这实际上就是对城市化的收益和成本问题的认识方面的不同。比如，因为城市化的推进和城市的发展，我国面临拥挤、污染、公共安全、占地等问题，我个人认为这是城市化推进过程中必须支付的成本，当然如何减少这些成本是下一个层次的问题。
在城市化过程中，造成这种拥挤、污染、公共安全和占地之类的问题往往不可避免，或者可以说是一些必然会出现的现象。我们再来看城市化的收益，为什么人们要推进城市化？因为城市化会出现城市化的收益，而且这种收益远远大于城市化过程中所必须支付的成本。最近召开的上海世博会，它的主题是什么？城市让生活更美好，其背后的含义是什么？城市能够为人们更美好的生活提供基本的载体和条件。
谈到拥挤，北京、上海都面临着拥挤的问题，但是如果我们从另一个角度来看，会发现正是因为这种拥挤，为北京、上海的公共交通的发展提供了强大动力，这叫“需求决定供给”，规
模化需求决定规模化供给，如果北京没有出现这种拥堵，恐怕北京的公共交通建设、交通网络建设不会有今天的发展速度和规模。同样，污染问题也属于这样一种情况，在城市化进程中，因为人口和非农产业大规模、高度聚集，就会造成温室气体的集中排放，当温室气体的排放超过环境的自然净化速度时，就必然造成污染，而反过来看，这种集中化的污染为我国集中化的治理提供了一个重要的前提。所以，在城市化进程中治理污染应该说是最有效的，治理工程也应该依托于城市来进行兴建，这样的话才有更好的治理效果。
人口聚集、产业聚集必然会引发公共安全问题，我个人认为如果通过科学的城市规划，进一步规范和完善城市管理，我国的公共安全问题也能够降低到最低限度。在城市化推进过程中，大量的农村人口进城，城市人口进一步扩大，这就必然会造成城市建设用地规模的扩大，特别是城市的周边地区，由此出现城市用地紧张的问题，怎样看待这个问题？我认为解决城市化用地问题需要更集约地用地，而合理地满足城市化用地不会对中国的粮食安全、农业安全构成威胁，城市化用地合理化与我国的“18亿亩红线”的基本国策不存在根本矛盾，尽管两者之间有局部的、短期的冲突，但是这种冲突是可以通过我国合理规划、合理政策的推进来缓解和解决的。
同时，我们要看到，在中国的城市化进程中，集约化地利用土地又为我国合理地保护耕地、确保我国的粮食安全提供了一个重要的前提，在下文中我会就这个问题进一步展开。
城市化与工业化的关系是什么？传统的观念认为工业化是城市化的动力，我个人认为工业化是城市化的动力，同时城市化也可以成为工业化的动力，或者说是工业化的载体。如果我国没有城市化支撑，我国的工业化将会为此支付比较高的分散化成本，这一点会限制我国低成本实现工业化，所以说，在当代，中国的城市化与工业化是相互依赖、互为动力的。
同样，我国的第三产业发展也同样可以成为我国城市化的动力，比如说我国出现了一些旅游城市、交通枢纽城市等，这些城市的出现都表明第三产业的发展同样能够成为我国城市化的重要动力源泉。
总体来说一句话，就是中国城市化是我国实现低成本的现代化的必由之路，什么叫低成本的现代化？意思是说我国要在较短的时间内，用较低的成本达到发达国家已经达到或现在已经实现的现代化水平。为什么城市化是实现低成本现代化的必由之路呢？有以下几个依据，第一、城市和城市化是我国提高要素配置整体效率的一个重要前提，我国只有在实现城市化人口和产业的相对集中后，才能有更高的要素配置效率。
第二、我国要节能减排、实现可持续发展，其解决重心在于城市化，因为城市是我国人民生活的中心和产业的中心，也是排放的中心，同样也是我国推进发展循环经济、节能减排的重心，两者之间存在一种逻辑关系。
第三、城市化是我国解决“三农问题”的总钥匙，为什么这么说？因为解决“三农问题”的钥匙不在农村，而在城市。“三农问题”的核心是什么？是农民增收问题，为什么农民增收难呢？原因有很多，但是根本的原因在于农民的数量庞大。所以我一直呼吁，若要农民富裕就必须减少农民数量，减少农民数量的根本途径在那儿？在于城市化。
接下来谈谈建设“社会主义新农村”，建设“社会主义新农村”的重要前提是什么？是城市提供的支持，是城市对建设“社会主义新农村”的支援，即以城带乡，它的基本前提就在于城市的力量足够强大，没有强大的动力，没有强大的经济实力，以城带乡的话恐怕就带不起来了，所以解决“三农问题”的总钥匙在于城市化。
第四、城市化是实现我国社会和谐的重要前提。我国若要实现和谐社会、让人民充分就业、提高人民的生活水平，就要积极推进城市化，因为在城市内有高度专业化的分工，就会产生更多的就业岗位，这样一来，城市人口和农村进城人口才有更多的就业机会，才有更多的发
展空间，才有更多的机会由下一个阶层向上一个阶层流动，这是我国实现社会和谐的一个重要前提。总之，若要享受同等的生活水平，在城市会比在农村更经济。
最后一点是中国的城市化战略问题，这也涉及我国有关未来推进城市化过程中的若干政策问题的设计。
首先，我认为从中国的基本国情和特殊发展阶段出发，中国的城市化必然是一个集中型的城市化，所谓集中型的城市化包括四个层次：最高的层次就是中国要有一个较高的城市化率，什么是较高的城市化率？有人认为中国的城市化率达到60%以上就算成功，我认为不是，中国城市化率要达到80%或者大于80%才能算实现了城市化，为什么这么说？大家想一想，中国的人口大概有15亿，80%城市化率就意味着我国的农村人口还有三亿，三亿农村人口相当于现在美国的全部人口。同样，三亿人口要居住在农村，同样对我国的整体要素配置的效率会产生很多负面影响，所以，中国应该有一个较高的城市化率，这个较高的城市化率要达到80%或者大于80%，这是第一个集中性的内涵。
第二个内涵是什么呢？就是大城市率先发展，大城市的人口占城市总人口的比例很大。大城市率先发展属于战略，也属于一种规律。当代世界城市发展的历史进程也呈现这样一种大趋
势，在五十年代，我国大城市的人口占城市总人口的20%以上，现在已经上升到40%以上，我们可以看到城市越大，其发展的速度越快，人口膨胀的速度也越快。比如，北京每年人口机械增长达到40万左右，这个数量是非常大的，相当于一个中等城市的人口数量。10年就达到几百万，这不以人的意志为转移，我国有些超大城市会进行适度的人口控制，这从我国社会、政治安全方面考虑是可以理解的，但是这些超大城市要准备支付极高的社会成本。
第三个内涵是什么呢？就是我国若干不同层次、不同等级的都市密集区的形成与发展。我在前几天做了一个关于三大都市区的研究，三大都市区是指京津唐、长三角和珠三角地区，这三大都市密集区的国土面积占全国土地面积的2.2%，人口占全国人口的11%， GDP占全国GDP的38%，这还是前几年的数据，近几年，其人口和GDP所占比重还在增加。在全国范围内，还出现了“九大都市密集区”、“十大都市密集区”，这些区域有的正在成长中，有的已现雏形。比如“十大都市密集区”，它以县域面积为单位进行汇总的结果是面积占全国总面积的6.8%，人口占全国人口的29%，GDP占到60%，这种上升的趋势还将继续，为什么呢？因为我国的都市密集区的发展就是扩大了的城市，它能够提高区域和全国的要素配置的整体效率。
第四个内涵就是在城市建设和规划过程中，要紧凑布局，要用较少的土地来容纳更多的人口和更多的产业。
接下来我们来谈谈多样化的城市化，所谓多样化的城市化，包括动力的多样化、形式的多样化、过程的多样化。比如，我国有一些城市在像“摊大饼式”的扩张，有一些城市正在组成若干新城或者若干个新区，中间架上隔离带的这样一种扩张，或者形成一种卫星城市式的扩张，这些扩张方式各有各的特点，不能一概而论，所以我用“摊大饼”来形容，这个词只是一个中性的概念，而不是一个贬义的概念。同样，我国的城市化战略应该积极推进异地城市化，什么叫异地城市化？就是和“平行推进城市化”有差别的城市化，比如，我国在80年代初期，有这样一种说法——离土不离乡，农村城市化，这个概念是错误的，农村既然变成城市了，它就不能再称为“农村”，农村和城市本来就是一个相互对应的概念。在这种情况下，如果农村受本地条件限制，不能实现城市化的话，农村人口会向发达地区迁移、就业、长期安顿下来。这种跨省地域，跨区域的进程是中国大国经济的基本特征，我国的城市化政策应该顺应这种趋势，而不是去限制它。

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