我国福利性住房同住人权利及保护
我国福利性住房同住人权利及保护
崔剑平*
内容摘要：同住权是我国家庭成员对居住的福利性住房享有的共同权利，具有交换价值。同住权变动时，居住在福利性住房内外的家庭成员可以通过一定形式的补偿以平衡各自利益。
我国立法机关应当对既存的同住权加以肯定，设计相应的保护制度。同住权与居住权、典权一样，在社会生活中实际存在，其法律地位不可否认。同住权是永租权、居住权在中国公有制条件下延续其生命力的一种进化，使永租权、居住权的社会功能得到了扩展。创设为物权，使其具有更大的技术上的灵活性和适应性，较好地满足人们利用财产的形式上的多样性需求，更好地贯彻权利人的意志。对购买福利性住房产权的纠纷，应以主张共有的方式，将其纳入现行法律体系处理的思路。
关键词：福利住房共同居住人
福利性住房共同居住人（以下简称同住人）的权利（以下简称同住权）是我国社会主义公有制的产物，由于长期缺乏系统的配套法律规范，在社会转型、房价剧烈上涨时期，是家庭矛盾的根源之一。司法机关应该积极实践创新探索，努力避免机械司法，审慎平衡各方利益，妥善处理相关纠纷。
一、问题的提出
1991年，江西妇女黄某嫁到了上海，婚后与自幼残疾后又患精神病的丈夫居住在婆婆陈某承租的公房内。2000年8月，该公房拆迁后，按照家庭居住和人口情况，有关部门补偿安置了三套公房。黄某与丈夫居住地处徐汇区两室一厅的房子，婆婆陈某与另外两个儿子居住地处浦东新区和闵行区各一套两室一厅的房子。黄某的丈夫身患绝症后，婆婆陈某瞒着黄某夫妇，将自己的户口迁入徐汇区的房屋内，随即又伪造黄夫的笔迹，签署由她购买这套公房产权的协议。婆婆陈某取得该房屋产权证后，即以17万元的价格转让给了张某，并把自己的户口迁出。2003年，黄夫去世，张某手持房产证上门要黄某搬出时，黄某才获知实情，即予以拒绝，并提起了诉讼。法院先后判决此前签订的系争房屋买卖合同无效、驳回张某要黄某迁出该房屋的诉讼请求后，该房屋所管辖的某物业管理公司确定该房屋的租赁人为婆婆陈某，向婆婆陈某下发了房屋租赁卡。于是，婆婆陈某每周率人到黄某家拿衣、砸物，还两次
*上海市徐汇区法院法官。
我国福利性住房同住人权利及保护
打伤黄某。“110”多次接到报警，上门平息争端。黄某再与其婆婆陈某进行诉讼，法院又撤销了物业公司发给陈某的租用公房凭证。婆媳3年多打10场官司，系争房屋的权利之争仍在继续中。
婆婆是根据现有公房管理的制度规定，媳妇是根据公序良俗的公平理念，各执一词争斗不休。公房使用权具有交换价值是不争之事实，核心的问题是：现行规定公房使用权可以转让却不能继承，黄夫的公房
相关权益如何在继承人之间分配，平衡各自的利益。
一种观点认为，公房使用权不能继承，公房的承租人死亡后；可由原共同居住人或本市常住户口的近亲属中的一人继续履行租赁合同。黄夫去世后，黄某是外地户籍，应当由本市常住户口的婆婆陈某承租系争房屋；黄夫与其母亲陈某签订的指定产权人协议虽存在瑕疵，黄某却无权主张撤销。另一种观点认为，由于户籍管理政策的原因，致使黄某的户口无法迁入系争房屋内，但不能据此否定黄某是该房屋权利人的事实。婆婆陈某未征得黄某同意，又未对黄某的居住予以妥善解决的情况下，将房屋转让给他人，严重侵害黄某的合法权益，系争房屋买卖合同均无效。
如在实践中，将黄夫的公房包括其他福利性住房的相关权益在继承人之间进行合理分配，上述纠纷也许就不会发生。
二、我国的福利性住房和权利人
长期以来，我国在城乡二元身份和土地制度基础上实行高度集中的公有制度，国家为城市居民家庭提供种种物价补贴、就业和住房等保障和福利，允许农民家庭保留一定的宅基地。1998年以前，福利性住房是我国公民解决基本居住问题的主要形式，目前保有量仍然较大。据上海市徐汇区住房保障和房屋管理局统计，2009年，徐汇区有住宅小区815个，建筑面积约3040万平方米。其中，以商品住房为主的小区404个、1413万平方米；售后公房为主的小区373个、1147万平方米，公有住房为主的小区38个、480
万平方米。
（一）福利性住房的类型
福利性住房是公民根据身份（如与企业存在劳动关系、集体组织成员、动迁区域具有户籍）、居住区域、收入等情况，以家庭居住需要为理由申请，无偿或低于市场价格，向国家机关、国有企业、集体组织等租赁、购买、交换、安置，或获得土地使用权自行建造的住房。〔1〕
根据福利性住房所有权归属不同，可以分为福利性租金的住房（公有福利性住房）和福利性产权的住房（非公有福利性住房）。两者的共同点是：住房所有权人权利都受到住房同住人权利的限制；区别是前者的所有权人是被称为国家、集体等不确定的集合体，〔2〕后者的所有权人是明确具体的公民个体。
根据福利性住房来源不同，可以分为公有住房、代经租房、售后房、动迁安置房、混合产权房、农民住宅等。
1.福利性租金的住房。
（1）公有住房（简称公房）。公有居住房屋是指，政府和单位分配给职工和解放时收归国有，并且租金按照政府规定的租金标准执行的居住房屋。公有非居住房屋包括以行政调配方式出租的非居住房屋和政府投资建造的公益性非居住房屋。〔3〕
〔1〕《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地应当向常住户口所在地村民委员会提出书面申请。村委会在征求村民小组意见后，经集体讨论并在《农村个人建房申请表》上签署意见，再报乡（镇）人民政府审核。农村个人建房按常住户口计算，对非常住户口人员可计入用地人数规定了列举和兜底条件。对农村个人建房户的用地标准，按不同人数户的宅基地总面积或建筑占地面积规定了上限。
〔2〕集合为具有某种属性的事物的全体，或是一些确定个体的汇合。构成集合的事物或个体称作元素或成员。
〔3〕参见上海市房地资源局2001年6月27日关于贯彻实施《上海市房屋租赁条例》的意见。
东方法学2010年第1期
建国初期，国家没收或赎买私人房屋为公有房屋，以后也划拨土地建造房屋，无偿或低于市场价格进行分配。公房一部分由各级房管部门直接管理，称为“直管公房”；一部分由机关、团体、企事业单位自行管理，称为“自管公房”。1994年以后，一些国家机关、国有企业、集体组织购买行政划拨土地上建造的住房使用权，作为拆迁补偿的调换产权房，或者作为福利分配给所属员工。这些房屋属于出售单位的自管公房。1999年12月后，根据《关于本市有限产权房屋与完全产权房屋接轨的规定》，凡付清购房款，独用成套的有限产权房屋，均以非交易形式与完全产权房屋接轨。接轨后，购房单位拥有该房屋完全产
权，原出售单位不再拥有房屋产权。购房人取得新的房地产权证书后，即享受完全产权房屋同等待遇；但往往限于服务能力限制，委托专业单位管理，称为“托管公房”。
公房租金标准由国家根据房屋新旧程度、楼层、设备、坐落地址、周边环境等因素决定。目前，上海市公有住房租金每平方米每月3元左右，低于30元以上的市场价；每年有8万余户特困居民被减免公房租金。
（2）代为经租管理房产。1956年1月，国家对城市私房进行社会主义改造，“由国家经营租赁”，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护”。1978年后，国家对城市私房社会主义改造中的错误做法进行纠正时，因一时难以安置居住在内的居民，采取发还房屋产权，暂由房管部门代为经租管理房产的措施。各房地公司依法受托管理的房屋租赁参照公有房屋租赁执行。〔4〕（3）动迁安置使用权房。被拆迁户根据拆除房屋面积和房屋所有（使用）人数，是否用于营业等不同情况，按实际居住状况和规定标准获得使用权的住房。
2.福利性产权的住房
（1）农村宅基地住房。农村个人常住户口所在地村民委员会根据申请，按不同人数户的宅基地总面积或建筑占地面积上限控制，提出初步方案征求村民小组意见，报乡（镇）人民政府审核批准，由申请人自行建造的住房。
（2）动迁安置产权房。被拆迁户根据拆除房屋面积和房屋所有（使用）人数，是否用于营业等不同情况，按实际居住状况和规定标准以成本价、市场价向拆迁人购得的住房或获得的相应补偿款购置的房屋。
（3）售后公房。市民按照规定购买原来居住的公有住房产权的房屋。
3.福利性住房与保障性住房的区别
福利性房屋包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等。〔5〕经济适用住房、集资合建住房、享受贷款贴息的商品房、货币补贴与实物配租房、政策性租赁住房以及廉租房等是保障性住房。
福利性住房似乎来源于政府、集体组织、开发企业的恩惠，实质是国家在计划经济时代对劳动低报酬的补偿或动迁安置的补充，也有一定的住房保障成分；分配时基本对家庭收入条件和以后的租售没有限制。
保障性住房是国家在市场经济时代，向城市和县政府所在地的镇范围内家庭收入较低、住房状况较差的家庭，租售限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设的住房。购房人拥有有限产权，上市交易在时
间和收益分配上有一定的限制。对承租人已不符合规定条件的，如将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途，无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住或者未交纳廉租住房租金等，可以停止发放租赁住房补贴，收回配租的房屋等。
（二）福利性住房权利人
福利性住房权利人可分为产权人、同住人和关系人。
〔4〕前引〔3〕。
〔5〕参见上海市高级人民法院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》。
我国福利性住房同住人权利及保护
1.福利性住房的产权人。福利性住房产权人可分为公有福利住房产权人和非公有福利住房产权人。
现阶段的全民所有制，实质上就是国家所有制，在法律上就表现为国家所有权，因为公民在全国范围内对生产资料的共同占有，其主体人数之众、范围之广，在客观上无法直接行使对这部分生产资料的所有权。集体所有权是一定集体组织，一般是一个社区单位内的全体劳动农民共同占有生产资料的公有制形式，其主体数量和范围虽然比全民所有制的大大缩小，但缺乏完善的主体身份确认和利益表达制度。因
此，公有福利住房产权人作为集合概念更符合实际，具体通过国有资产管理部门和国有企业、部队、学校等相对独立的实体行使所有权人的权利义务。所有权人为国有资产管理部门的，一般通过授权公房出租人即从各级房地产行政管理部门剥离出来的房产公司，如上海市是各区县房地集团公司具体管理；所有权人为国有企业、部队、学校等单位的，一般自行管理。
非公有福利住房产权人是按照规定购买原来居住的公有房屋，或在无偿划拨土地上建造住房，或购买远低于市场价格住房，或参加集资建造住房等的公民。如按1994年上海市人民政府发布的《关于出售公有住房的暂行办法》（以下简称“94方案”），购买公房后的非公有福利住房产权人是同住人的代表，其他原公房的同住人包括在房屋调配单中记载的调配对象，在购买公房时未成年的人、使用工龄人、职级人、出资人是不确定的产权人。
2.福利性住房的原始同住人。申请人以家庭居住需要为理由申请，形成了申请人和家庭成员共同对福利性住房享有居住使用的状态。租赁凭证、土地使用证、产权证上记载的产权人或承租人，往往是同住人对外的代表，不能作为内部排斥其他同住人的依据。
福利性住房同住人一般是通过售后公房、拆迁安置房屋产权证、〔6〕公房租赁凭证、宅基地使用证上记载权利人所代表的家庭成员，可分为原始同住人与继受同住人。
原始同住人是因个人因素增加了公房承租人、宅基地使用人、拆迁安置房屋产权人获得分配福利性房屋
份额的人员，其中，有公有住房调配单中记载的承租人及其家庭成员，有在无偿划拨土地上建造住房的家庭成员，有购买远低于市场价格住房的家庭成员，有参加集资建造住房的家庭成员，有在房屋拆迁中计入安置对象的人员；或与住房所有人存在租赁合同，避免该私房纳入社会主义改造范围，当时和以后实行代为经租房屋的承租人及其家庭成员等。原始同住人的确定一般要综合分析房屋调配单、公房租赁资料、拆迁安置协议等，考察被认定人对福利性房屋调配、安置、买卖关系的影响程度。
3.福利性住房的继受同住人。继受同住人是在福利性住房内出生，结婚；或照顾父母子女、根据有关政策回沪等，分享原始同住人对房屋的居住使用权利的家庭成员、近亲属。
《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》中在承租户名变更时涉及同住人有14处，《上海市房屋租赁条例》中在承租权转让、户名变更时涉及同住人有13处，上海市高级人民法院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》中涉及同住人有35处，包括原始和继受的同住人。为避免过多影响原始同住人的权利或拆迁安置的代价，往往对同住人的居住期限进行硬性规定。〔7〕因此，在承租权转让、户名变更时因出生、婚姻的可以除外，确定继受同住人的，除了要考察户籍登记资料变
〔6〕拆迁私房的同住人应该由私房产权人另行安置，实际往往由拆迁人一并安置，故拆私还私的房屋中也有福利性质。
〔7〕《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第44条规定：“拆迁居住房屋应安置人口，以拆迁公告公布
之日拆迁范围内常住户口为计算标准……”《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》第6条规定：“截至房屋拆迁许可证核发之日，在被拆迁房屋处有本市常住户口连续满一年，在本市无其他住房（或虽在本市有其他住房，但居住困难），且居住在被拆迁房屋的人员，可以认定为被拆迁居住房屋的应安置人口。”第8条规定：“房屋拆迁许可证核发之日，不具有拆迁范围内的本市常住户口，在本市无其他住房（或者虽在本市有其他住房，但居住困难），且符合下列特殊情形之一的人员，可以认定为被拆迁居住房屋的应安置人口。”
东方法学2010年第1期
更情况，还要综合探察当事人永久共同居住房屋生活的目的，在本地是否有其他适当的福利性住房等。
（1）有永久共同居住房屋目的。当事人之间存在长期共同居住或类似行为，同意常住户籍登记的契约之主要内容已经全部履行完毕且无法律上瑕疵的，都可认为存在有永久共同居住房屋目的。
虽未长期在该房屋内居住生活，但有合理原因的，也可认定为有永久共同居住房屋目的，如外出经商、务工人员；外出上学、服兵役、服刑的；夫妇一方支内、支边的；在本地有工作单位的海员、船员、野外勘测人员；未在当地结婚的知识青年；夫妇一方住在工作单位集体宿舍的；出国留学在签证期内的。
以其他目的将户口迁入，如为入托、入学等报入常住户口而父母在本地他处有住房的；拆迁货币化安置
对象不用安置款另购新房而将户口迁入其他家庭成员处的，不能认定为同住人。对离婚后放弃原福利住房而将户口迁入的，应当根据放弃原福利住房的情况进行判断，从严掌握。
（2）无其他适当福利性住房。一般来说，居住人他处有福利性住房，再对本地房屋享有同住权，有违福利性的目的。当然居住人名义上有其他福利性住房，但实际居住困难的，可认定他处无可供居住的福利性住房。居住困难的认定，应包括每对夫妻有独立的居住空间，而家庭其他成员并不因此造成居住面积低于局级以上机关文件所规定的居住面积。目前，国家对城市低收入住房困难家庭的收入标准、住房困难标准以及住房保障面积标准等实行动态管理，由市、县人民政府每年向社会公布一次，〔8〕可作为认定居住困难的依据。
居住人的他处住房应当限制在本埠考察，如回乡退养人员根据政策回本市进行常住户籍登记，如果因为在外埠有福利性住房，而简单剥夺其对本地福利性住房的同住权，必然妨碍当事人正常的工作与生活。
因婚姻进入家庭的妻（夫）在他处虽有适当的福利性居住房屋，承认其对本处房屋享有同住权，有利于家庭成员之间关系和睦相处。
4.福利性住房的关系人。福利性住房关系人是指，与产权人、同住人存在诸如继承、委托管理、转让、租赁、合伙、担保、公用等法律关系，对福利性住房享有一定权利的人。农村宅基地房屋向城市居民转让的，土地和房屋不可分离的现实决定了受让人不可能进行系争住房物权登记，取得住房所有权。受让
人是关系人，可以取得具有债权性质的住房使用、收益权；可以合同目的无法实现为由申请撤销合同；住房被拆迁后，受让方有权获得住房建造、装潢、设备和与安置人口有关的搬迁奖励、照顾购买等补偿款。
私房拆迁中的同住人不属于福利性住房的同住人，但在实践中往往相互混淆；在与产权人一并安置以后，属于福利性住房的同住人。
三、同住权的法律地位
《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）确立了较为严格的物权法定原则，《物权法》起草过程中，专家们曾提出过“物权法定”缓和的方案，但从第七稿后被否决了；曾经出现在《物权法》草案中的典权、居住权、优先权和让与担保，亦被排除出了物权行列。《物权法》包括草案中，从来就没有出现过同住权，仅在《合同法》第234条规定了“共同居住的人”。
（一）同住权的含义
房屋产权〔8〕参见国家建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和统计局于2007年12月1日施行的《廉租住房保障办法》。
我国福利性住房同住人权利及保护
同住权是指，我国家庭对居住的福利性住房享有永久使用，出租、设定抵押或其他权利负担，对住房进行修缮（也是义务）等，排斥所有权人在内的其他人非法干涉、以及可以选择行使转换所有权的各项权利。〔9〕
对权利的界定，除为学说体系的完整外，更重要是为了对权利准确定性，以提供良好的司法保护。鉴于英美法系的“财产权”，既包括狭义上的物权，也包括债权和其他一切有交换价值的权利。同住权纳入英美法系“财产权”的范畴，似比纳入大陆法系的“物权”体系更为合适。
同住权的主体是自然人。同住权的客体是福利性住房。公有福利性住房原始同住人是依据有关福利性政策的实施，与住房所有人、管理人、拆迁人签订调配、安置等合同设定同住权。福利性住房继受同住人是通过非公有福利性住房产权人、原始同住人权利的让渡获得权利，包括同意亲友落入户口并居住的协议、或依法律规定、法院判决，或遗嘱等法律行为，或继承、经过取得时效等事实行为设定同住权。
同住权人与所有权人身份竞合、滥用其同住权被法律规定或法院判决剥夺等法律行为，权利人死亡、住房拆迁灭失等事实行为，将导致同住权的消灭。
同住权是具备我国法律制度中关于财产利益的权利所应具备的基本逻辑结构的四个条件的，即是为保护一种特定的利益而设的，而此种利益本身具有确定的和稳定的客观存在形式，其形式可以是物质形式或者理念形式，是若干可能的权利的集合、可能包含与其所保护的利益相关的一切形式和内容的法律权利。
〔10〕
（二）现行相关的规定
我国法律规定，成年人应当抚养未成年人、赡养老年人，配偶间相互扶助、共同居住生活的义务，隐含了同住权的内容。城市被拆迁的居住房屋安置人口、农村个人建房人口的计算原则，也体现了同住权的内容。我国一些地方法规承认同住人和居住权。
1.有关同住人的地方规定。上海市房产管理局关于《〈上海市城镇公有房屋管理条例实施细则〉有关问题掌握口径》（1991年5月29日印发，沪房（1991）公字发第226号文）规定：“七、关于‘同住人’问题本细则中的‘同住人’是指本处有常住户口且实际居住三年以上（除特殊情况外）、他处无住房或他处虽有住房而居住困难的。”
上海市房地资源局《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》（2001年6月27日印发，沪房地资市［2000］85号文）规定“十二、公有居住房屋承租户名的变更《上海市房屋租赁条例》中所称公有居住房屋的‘共同居住人’是指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。”
上海市高级人民法院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》规定：“同住人是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。”
2.有关居住权的地方规定。江苏省人大常委会批准的《无锡市房屋居住权处理办法》规定，承租公房而产生的家庭共同居住权及其调整方式，以及机关、团体、企业、事业单位与个人共同投资、建造房屋的居住权处理。
《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第13条第1款第（3）项规定：“夫妻居住
〔9〕我国于1956年开始通过社会主义改造，1978年以后，对错误改造的私房纠正发还时，要求住户与房主建立租赁关系，赋予城镇居民经由国家经租取得的私有房屋居住权利，可以对抗房主的所有权权能。1992年，《关于房地产案件受理问题的通知》中规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留问题的落实政策性质的房地产纠纷……均不属于人民法院主管工作的范围……应依法不予受理或驳回起诉。”
〔10〕王涌：《所有权概念分析》，《中外法学》2000年第5期。

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。