广州市公办养老机构轮候制度解析与借鉴
工作研究
广州市公办养老机构轮候制度解析与借鉴
◎李明锋
公办养老机构由于在场地建设和运营等方面享受更多的政府支持而比民办机构更具成本优势，因此能够为老年人提供更加“价廉质优”的服务，也因此不少公办养老机构“一床难求”。那么应该如何决定谁能入住公办养老机构？公办养老机构在养老服务体系建设中应该承担哪些职责呢？
针对这一问题，民政部早在2013年就印发了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，强调公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用。如何落实这一要求，解决部分公办养老机构兜底保障功能发挥不足的问题，成为决定公办养老机构改革的成败。广州市于2014年1月印发实施了《广州市公办养老机构入住评估轮候试行办法》，并在2017年、2020年对办法进行了修订。经过几年的实践，取得了良好的成效。在广州经验的基础上，艮政部将深化公办养老机构改革，推进公建民营和入住轮候作为2020年养老服务工作的重要任务。
轮候制度实施6年来，广州市公办养老机构优先保障了哪些体的养老需求？有何借鉴意义？
一、广州轮候制度的创设背景
截至2013年底，广州市60岁及以上户籍老年人已达133.04万，占户籍人口的16.03%，其中，80岁以上户籍老年人口21.23万人，占老年人口总量的15.96%o随着高龄化进程的加速，失能老人数量不断增加，按学术界基本认同的重度失能率（4%）推算，2013年广州市重度
失能老年人约为5.6万，远远超出广州市公办养老
机构床位数量。对于重度失能老年人，国际上通
常采用入住养老机构的方式来解决家庭的照护难
题。当前，民办养老机构的费用普遍超出低收入
体的支付能力，公办养老机构“价廉质优”却
"一床难求”。在公办养老床位紧缺的情况下，
如何优先保障困难体的入住需求成为广州市养老服务工作的重点。在此背景下，广州市民政部门加强部门联动，实施公办养老机构入住评估轮候制度。
二、广州轮候制度的实践过程
（一）确定优先保障顺序
为了将有限的公共养老服务资源以公平、合理的方式分配给最弱势、最需要的老年人，轮候制度按保障的优先次序设置三个通道：将失能的城市“三无”老年人纳入特殊保障通道（失能的农村“五保”老年人优先安排在户籍所在地街镇农村五保供养服务机构；确实无法安排的，可以纳入特殊保障通道范围）；将失能的低保、低收入困难家庭老年人，失能的烈士遗属、享受抚恤补助待遇的优抚对象，计划生育特扶老年人，经济困难的孤寡、高龄、失能老年人等纳入优先轮候通道；其他社会老年人纳入普通轮候通道。在有空床位时，按照首先是特殊保障通道、其次是优先轮候通道、最后是普通通道的顺序依次排队入住。各通道内按申请时间先后顺序进行轮候，其中经全市统一的老年人照顾需求评估为失能的老年人，先于本通道内其他老年人轮候入住。关于老年人的入住费用，纳入特殊保障通道的老年人由政府负担，老年人不承担费用。纳入优先轮候通道的低保、低收入困难家庭老年人自付部分入住费用（仅按照当地当时低保标准付费）。优先轮候通道的其他老年人以及普通通道的老年人按公办养老机构的政府定价收费。申请流程主要分为前置评估—
—在线申请一一资格审核——轮候——入院资格核实和入院评估等5个阶段（见图1）。
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图1：轮候申请流程示意图
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（二）优先保障人的识别与评估
轮候制度的关键环节在于申请人的资格审核，主要针对特殊保障和优先轮候通道的老年人。广州市在2012年左右建设了“广州市居民家庭经济状况核对信息系统”，与民政、住房公积金中心、残联、住房保障以及银行等共计60余家单位实现信息共享，可以实时查核社会救助申请人的基本信息。对失能状况的
评估，广州市参照国家老年人能力评估行业标准制作了《老年人照顾需求等级评定规范》及其评估量表，安排了前置评估和入院评估。从程序上和操作上保证评估结果的公平和准确。
（三）保障公平的措施
为了确保轮候制度公开透明，减少人为因素的影响，广州市建立覆盖网上申请、网上轮候、网上监督全流程的轮候平台。轮候平台具有基础性、决定性作用，公办养老机构不得擅自接收未经轮候平台转介的老年人入住，行政管理部门不得要求公办养老机构接收未经轮候平台转介的老年人或不符合轮候办法规定的老年人入住。市民可查询轮候情况，并接受审计监督。
三、广州轮候制度的实施效果
轮候制度实施6年来，共计4557名老年人已通过轮候的方式入住公办养老机构。通过特殊保障、优先轮候和普通轮候通道入住的人数分别为328人、375人和3854A，分别占7.19%,&22%和84.57%，福利资格人员比例合计15.42%（见图2）。福利资格人员仅占已入住老年人的很小部分，这是广州市社会经济发展水平不断提高、特殊保障和优先轮候通道符合条件人员持续下降的结果。通过轮候中的数据可知（含在建机构轮候数据，部分老年人意向为等候入住在建机构），2019年12月，特殊保障、优先轮候和普通轮候通道的申请人数分别为1人，19人和7817人，分别占0.01%,
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图2：已入住老年人的福利资格类型0.24%和99.74%，福利资格人员的申请比例已不足1%，这说明广州市已较好解决了福利人的兜底问题。
从入住老年人的身体状况评估看，入住老年人平均年龄为82岁，能力完好、轻度失能、中度失能、重度失能、老年痴呆的比例分别为12.15%、27.51%、25.56%、26.21%和&57%，失能失智老年人合计占87.85%，这说明广州公办养老机构较好地贯彻了民政部提出的评估入住标准。
随着公办养老机构入住评估轮候制度的建立，加之"三无”“五保”、低保等困难人数量的下降，广州公办养老机构已较好实现了兜底线、保基本的功能。当前及未来的轮候申请者将以普通老年人为主，特别是以经济状况优于政府兜底的福利资格人员但多数负担不起民办养老机构的最低收费标准的老年人为主。以广州城区为例，当前老年人的退休金水平为平均每月城镇职工3513元，城乡居艮养老保险大部分为1500元以下，而社会上针对全失能老年人的收费标准在4000元以上（含床位费、餐费和护理费）。针对上述情况，广州市在对特困老年人免费，低保低收入的高龄、失能老年人按照低保标准收费的基础上，积极推动完善公办养老机构分类收费机制，拟对高于低保低收入标准但负担不起养老机构的最低收费标准的老年人制定单独优惠收费标准，其他老年人和基本服务收费以外的其他养老服务收费实行自主定价，从而有效保障夹心层的老年人的基本养老服务需求，也为艮办养老机构发展提供更广阔空间。
四、广州轮候制度的借鉴意义
广州轮候制度在保障顺序上确定了孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的优先权，体现了公办养老机构的托底作用；在轮候评估过程中，以老年人的经济状况和身体状况评估为重点，建立了较为完善的人识别与失能评估机制，增加了入住公办养老机构的公开透明性；“网上申请、网上轮候、网上监督”的全流程轮候平台进一步确保了公办养老机构职能落实到位。简而言之，广州轮候制度的实施强化了公办养老机构对特殊困难老年人的服务和保障，体现了政府在养老服务业发展中保基本、兜底线的职能，满足了人民众公平、公正地获取公共养老资源的诉求，具有"众呼声大、实施难度小、成本效益高、社会反响好”的特点，值得在全国各地推广。■
作者系民政部政策研究中心博士后（本研究系民政部政策研究中心博士后工作站广州民政实践基地成果）
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