民国时期行政区划
民国时期行政区划
一. 民国时期政区设置
（一）历史背景
1911年辛亥革命推翻了清朝统治，结束了两千多年的君主专制制度，中华名国诞生。
民国元年1月1日，孙中山就任临时大总统，成立中华民国临时中央政府。2月12日，清宣统皇帝退位。4月1日，孙中山正式辞职，由袁世凯任临时大总统。5月，临时政府前往北京。
民国四年12月12日，袁世凯窃果称帝，此后进入北洋军阀政府时期。
中华民国承袭了清朝的领土疆域。在南京临时政府时期，由孙中山签署颁布了《中华民国临时约法》。其中第三条规定：中华民国领土为二十二省、内外蒙古、西藏、青海。此外，台湾省人处在日本占领之下。由于时间较短，临时政府来不及对地方行政区划有所建置。
  北京政府初期，沿袭的二十二省为：直隶省（治天津）、奉天省（治沈阳）、吉林省（治吉林）、黑龙江省（治龙江）、山东省（治历城）、河南省（治开封）、山西省（治阳曲）、江
苏省（治江宁）、浙江省（治杭州）、安徽省（治怀宁）、江西省（治南昌）、福建省（治闽侯）、湖北省（治武昌）、湖南省（治长沙）、广东省（治番禹）、广西省（治浥宁）、云南省（治昆明）、贵州省（治贵阳）、四川省（治成都）、陕西省（治长安）、甘肃省（治翶兰）、新疆省（治迪化）。另有顺天府仍沿清旧制；内外蒙古、青海、西藏等地方，均维持原状；台湾省仍有由占。
  地方的行政区划，清末为省、道、府、州、县（厅）五级，拟改为省、县两级未实行。民国二年（1913年）1月，政府公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，废除州、存道县、实行省、道、县三级的行政区划体制。随后于民国三年（1914年）开始，进行一系列行政区划的调整。
（附注：此图扫描于中国历史地图册——民国时期行政图）
（二）不同级别行政区划的调整
1.省级区划调整
民国三年（1914年）5月，顺天府属宁河、大城、新镇、文安四县划归直隶省。其余所属廿县，皆明确归顺天府管辖，原受制于长官者，一切罢去。同年10月，顺天府改制，原辖区域设置京兆地方。
  民国三年（1914年）4月，从四川省析出川边道及金沙江以西原昌都府等地区，设置相当于省一级的川边特别行政区（至康定）。
  民国三年（1914年）7月，清末原拟设省的热河、察哈尔、绥远三地区，设置相当于省一级的热河特别行政区（治承德），察哈尔特别行政区（借治万全）、绥远特别行政区（治归绥）。
民国三年（1914年）8月，阿尔泰办事大臣辖区、改设置阿尔泰（游牧）地方（治承化寺），直隶中央。直至民国八年（1919年）6月，裁撤阿尔泰地方，将其划入新疆省，次年改置阿山道。
民国十三年（1924年），苏联归还原沙俄占中东铁路沿线地方行政权，即沿铁路两侧各30华里范围，设置“东省特别行政区”，主管机关驻滨江（哈尔滨），这是一种特殊的相当于省级的政区形式。
民国十五年（1926年）秋，民国政府在北伐中设置汉口特别市。
2.道级区划调整
民国三年（1914年）6月，《政府公报》发布大总统申令，公布各省所属道区域名单，基本沿袭清末道的区域，但道名有较多更改，全国共设九十三道。同年8月，河南省的河北道尹，由武徙移驻汲县。同年10月，安徽省安庆道的滁县、全椒、来安三县与淮泗道的六安、英山、霍山三县互划。民国九年（1920年），黑龙江省增设绥兰道；新疆增设塔城道、焉耆道；四川省增设川边道；湖南省撤销武陵道。
3.县级区划调整
从民国三年（1914年）起，各省先后进行裁府、州、厅并县的工作。对于盟旗制度仍照旧实行；西北、西南地区保留土司制度；一些新开发或改土归留地区，准备设县而条件不成熟者，则先设置设治局。
（三）不同时期行政区划的调整
1. 北洋时期
中华民国建国初期，承袭清朝旧制。不同之处在于废除府，将所有不管县的州、厅全改为县，1914年时在省县之间设置93个道。当时的省份依当时顺序排列，有直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州等22省。北洋政府在22个省之外设了京兆地方、热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域，西藏、外蒙古、青海3个地方，另保留阿尔泰、塔尔巴哈台、伊犛3地区（后均并入新疆省）。
2. 训政时期
北伐后，国民政府废除了道，另外设立了专署（即行政督察区），作为省的派出机构，一个专署管理十几个县。国民政府北伐后，改直隶、奉天2省为河北、辽宁，并京兆特别区入河北，将热河、察哈尔、绥远、川边、宁夏、青海改建为6个省（川边特别区改建西康省），总计28个省，另外加上西藏、蒙古2个地方，以及分自俄、英收回的东省特别区、威海卫行政区。国民政府并设立特别市（即直辖市），先后设置南京、上海、北平、天津、青岛、武汉（后改名为汉口）、广州(后降为省辖市，抗战胜利后再升格)、西京（后降为省辖市，抗战胜利后改称西安并再升格）、重庆（抗战时期设置）等9个特别市。此外，东北政务委员
会自设兴安屯垦区，西南政务委员会曾一度设立琼崖特别区，马仲英则一度自设河西省，惟除了琼崖特别区系获国民政府报准外，均为地方私设省级政区。
类别
数目
1931年以前的中华民国行政区
省
27
安徽 | 云南 | 河南 | 河北 | 甘肃 | 广西 | 广东 | 贵州 | 吉林 | 江西 | 江苏 | 黑龙江 | 湖南 | 湖北 | 山西 | 山东 | 四川 | 新疆 | 绥远 | 青海 | 浙江 | 陕西 | 察哈尔 | 宁夏 | 热河 | 福建 | 辽宁
院辖市
6
南京 | 上海 | 青岛 | 汉口 | 天津 | 北平
行政区
3
威海卫行政区 | 东省特别行政区 | 川边特别行政区
地方
2
西藏地方 | 蒙古地方
二. 民国时期行政管理体制
清末民初，地方各省的管理秩序比较混乱，大多是各自为政。1913年1月北洋政府颁布了《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》、《划一现行各县地方行政官厅组织令》、《划一现行中央特别地方行政官厅组织令》，试图将各
类机构和称谓统一起来，实现逐步的规范化。但是，整个民国时期的地方行政机构和职权的局部，一直处在不断调整变化的过程之中。
(一).省级行政机构与职权   
根据地方实行军民分治的规定，各省设立划一的“行政公署”，设民政长一人，为全省最高行政长官，由大总统任命，职掌全省行政政务。省行政公署下设内务、财政、教育、实业四个司和一个总务处，各司置司长一人，由民政长提名，报经国务总理呈总统简任，掌管本司事务。1914年颁布《省官制》后，省民政长改称为省巡按使，省行政公署改称为巡按使公署。公署设置也改为政务厅和财政厅，政务厅下设总务、内务、教育、实业四科，财政厅所掌事务“则合以前各省国税厅筹备处之职掌”，[1]管理全省财政。
1916年袁世凯死后，北洋政府下令改行政长官名称为省长，省行政机关为省长公署。并又先后颁布了《教育厅暂行条例》、《实业厅暂行条例》、《各省区警务处组织章程》，在省长公署设立教育厅、实业厅和警务处，主持全省的教育、实业和警察行政，同时调整内政厅职能，撤销其原来下设的教育科和实业科。
1921年6月，北洋政府颁行《省参事会条例》，于是，各省相继建立起“省参事会”。作为省行政的辅助性机构，由会长和省参事员12人组成，省行政长官担任会长，由会长任命秘书若干，负责办理有关会务事宜。参事员分为委任、聘任、和选任三种，待遇分为专任和兼任两种。依照规定，参事会会议形成的决议，交由省行政长官执行，但是，省行政长官如有异议，条例并未规定是否可以行使享有否决权。
1928年国民政府在全国确立统治地位后，以省政府作为地方行政最高机关，负责综理全省行政事务。根据《修正省政府组织法》的规定，省政府采用“合议制”，又国民政府任命委员若干人组成省政府委员会（人数屡变），设省政府主席一人。省政府主席的主要职权，有负责召集省政府委员会，代表省政府执行委员会形成的有关决议，负责监督全省行政机关的职责履行，处理日常或紧急事务。省政府委员会的主要职权是，通过会议讨论处理全省政务，制订和发布省单行法规，决议全省预算、决算，决议执行国民政府委托事项，监督地方自治事项，以及社会治安和全省所属官员任免等。
省政府委员会下设：民政厅、财政厅、教育厅、建设厅等，以及秘书处和各直属处局机构。厅设厅长一人，由国民政府任命省政府委员兼任，并规定各厅长之人选的学识与经验，应与
所任职务相当，否则不能任命。省政府所设厅的数量和名称，存在着数次变更，前后并不一致，而且各省之间也有差异。省政府委员会主要设置机构的职权如下：民政厅负责提请任免县市行政官吏，县市所属地方自治及其经费事宜，警察保卫，卫生行政，赈灾救济，劳资争议，宗教礼俗，土地丈量，以及选举和禁烟等。财政厅负责省税和公债，省政府预算和决算编制，省库收支，公产管理，以及有关财政事宜。教育厅负责省级学校，社会教育，学术团体，图书馆、博物馆、公共体育场管理，以及有关其它教育事宜。建设厅负责公路和铁路建设，河工和航道工程，不属于土地行政的其它测量，以及有关其它建设行政事宜。实业厅负责农林、蚕桑、渔牧、矿业的计划管理以及监督、保护、奖励等，耕地整理，开垦荒地，农田水利，改良农业，动植物病虫防治，工商业的保护、监督、奖励，工厂商埠，商品展示及检查，度量衡推行与检查，农会、工会、商会、渔会及其各类企业团体的管理，以及其它实业行政事宜。除上述各厅之外，省政府还有一些直属机关，主要有保安处、警务处、统计处、会计处、卫生处、人事处，以及禁烟委员会等。
中国有几个省级行政区
(二).道级行政机构与职权
北洋政府将此前的道延续下来，并将它划一为省与县之间的一级地方行政机构，一般各省所
设道的数量在3至4个不等，也有6至7个的，全国共设90余个道。道所管辖的县，少则3至5个，多者甚至达到40余个。道的行政长官称为观察使，“由该管省民政长官呈由国务总理呈请大总统简任”，道政府称为观察使署。根据1914年公布的《道官制》规定，观察使改为道尹，观察使署便被改为道尹公署。道尹的职权是：管理道内行政事务，考核道内行政管理，颁布辖区单行规章，节制调遣辖区巡防警备队，监督道内财政司法等。
道尹公署下设内务、财政、教育、实业四科，各科置科长一人，掌管本科事务。此外，设秘书一人，掌管机要事项；设技正、技士若干，掌理技术事宜。
当时，各省为了使道尹有效实施职权，制定了出巡制度。有的是定期出巡，有的是临时出巡，按照章程规定，各道道尹无论一次巡完或分次巡完，每年必须在道内亲自巡历一遍。
1924年6月，北京政府内务部根据《中华民国宪法》第124条“地方划分为省县两级”的规定，宣布各省废除道。虽然，裁撤通令于7月1日起实行，各省实行的不多，加之曹锟政府很快垮台，迟迟未能废置。国民政府确立在全国统治之后，于1930年做出正式裁撤决议，道作为一级行政的地位才被完全取消。
鉴于省县两级行政间存在的实际空档问题，国民政府行政院出于军事围剿目的先后出台了《各省行政督察专员暂行条例》、《行政督察专员公署组织暂行条例》，在省县之间划定行政监察区，设置行政督察专员公署。公署由行政督察专员主事，专员承省政府之命，推行法令，负责监督指导辖区内各县市行政。公署类似于此前的道官署，但其职权更多则是带有监督性质。虽然，行政督察专员制度由临时性设置逐步转为一种定制，却并未能成为一级地方行政机构，其职能应该属于省政府的辅助机构，1941年10月公布《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》后，与区保安司令部合并，专员兼司令，公署也改称为“行政督查专员兼区保安司令部公署”。

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