中国行政区划管理的现状、问题和对策
中国行政区划管理的现状、问题和对策
一、我国行政区划管理概况
中国有几个省级行政区简单地说，行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地说，就是根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分，将国家的国土划分为若干层次、大小不同的行政区域系统，
并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位。行政区划是一个国家权力再分配的一种主要形式，也是国家统治集团意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映。
广义的行政区划还包括对已有行政区域的调整（变更）。行政区划变更的内容按具体情况可以分为以下6类：①建制变更，包括增设、裁撤、改设（如县改为市）。②行政区域界线变更，即行政区域扩大或缩小。③行政机关驻地迁移，包括新增设行政区确定新的行政中心。
④隶属关系变更，即A行政区由甲管辖改为由乙管辖，对A来讲就是隶属关系变更，而对甲、乙而言，实际上是行政区域界线变更。⑤行政等级变更，包括升级和降级。⑥更名和命名。更名指行政区专名改变，中华人民共和国行政区域的划分，遵循《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及有关法律、法规的规定，由民政部门具体负责，以行政机关的名义逐级上报，经有关权力机关、行政机关审核批准，以法律、法令或批复的形式公布实施。
《中华人民共和国宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第三十一条又规定：“国家在必要的时候得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况报全国人民代表大会以法律规定”。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十二条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机构。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机构。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机构。”
截至1997年底，中国（不包括港、澳、台）的行政区域划分为：31个省级行政区——22个省、5个自治区、4个直辖市；332个自治州级行政区——72个地区、8个盟、30个自治州、222个地级市；2862个县级行政区——1520个县、117个自治县、442个县级市、727个市辖区、49个旗、3个自治旗、3个特区、1个林区。截至1996年底，县辖区554个，乡级行政区50792个——25673个乡、1383个民族乡、18171个镇、街道（办事处）5565个。
二、我国现行行政区划的主要弊端
建国以来，我国行政区划根据各个时期党和国家的方针、政策，进行了一系列的调整，对社会主义革命和经济建设起了积极的推动作用。但是，由于长期以来，行政区划的改革没有引起足够的重视，缺乏系统性、科学性的综合研究，现行的行政区划已不完全适应经济、社会、文化发展的需要，特别是在经济体制深入改革、社会主义市场经济体制初步建立的今天，同正在不断完善的社会主义市场经济体制越来越不相协调，有的甚至背道而驰。
1.管理幅度小，管理层次多而乱，加剧了行政机构的臃肿状况
根据1996年底统计资料分析，我国1个省级单位平均管辖11.17个地级单位，1个地级单位平均管辖8.53个县级单位，1个县级单位平均管辖17.77个乡级单位，部分地方县、乡之间还设有县辖区。省、地两级政权管辖幅度明显过小，形成尖型三角形结构的行政管理体制，在客观上造成权力的过分集中。
管理幅度小，必然造成层次繁多。我国现行行政区划体制一般为省、地、县、乡4级，加上部分地方县、乡之间的县辖区和乡、村之间的管理区则达5～6级，若再加上实际上存在的副省级、副地级、副县级，则多达8～9个行政管理层次，是秦代以来行政区划层次最多的时期之一。与国外相比，世界上绝大多数国家目前实行二级制或三级制，我国是少数实行四级制的国家之一。
管理幅度小、层次多，不仅给国家统一的行政管理带来很多困难和不便，而且层次多必然造成机构重叠，致使整个国家行政机构膨胀、臃肿，而机构臃肿必然人浮于事，效率低下，促使官僚主义盛行。其结果，一方面，各个行政管理层次揽权过多，事无巨细，“管了很多不该管，管不好，管不了的事”（《文选》第288页）；另一方面，应该由政府办的事，因管理幅度小、层次多，越级指挥，多头领导，职责不清，助长了官僚主义作风，造成互相推诿，办事拖拉，程序冗繁，无人负责，相互扯皮，敷衍塞责等状况而办不了，办不好。
2.省级政区特别是自治区范围偏大，不利于国家的长治久安
我国现有31个省、自治区、直辖市（不包括香港和澳门），平均每个省级行政区31万平方公里，3700万人，相当于一个中等国家的规模。我国省级行政区平均面积相当于美国州平均面积的1.69倍、日本都道府县平均面积的38.5倍、法国省平均面积的55.6倍，是世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍；省级行政区平均人口相当于美国州平均人口的7.8倍、日本都道府县平均人口的14.5倍、法国省平均人口的68.5倍，是230多个国家和地区平均规模的2.13倍。内蒙古、西藏、新疆3个自治区的面积都超过100万平方公里，其中新疆维吾尔自治区达160万平方公里，相当于一个大国的面积，其面积仅次于俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度等国家。
省区规模过大不利于国家的长治久安，不利于加强中央政府的宏观调控和集中领导。美国前国务卿基辛格博士在日本金泽市举行的“北陆地区论坛”演讲时指出，中国几乎每个省的面积和人口都比欧洲一个国家要大，中央政府的统一控制无论如何也会放宽。省区过大对省区而言，不利于上情下达和下情上报，容易助长官僚主义，不利于建立一个灵活高效的行政体系，也不利于根据各地的自然经济特点与优势，建立各具特、协调发展的省区经济结构。而且省区幅员过大，导致省区与县之间增加一个中间层次，这也是造成层次繁多的重要原因之一。
3.同级行政区规模悬殊，导致行政管理体制混乱
由于历史、地理的原因，我国各级政区在人口、面积、经济发展水平等方面都存在着同级行政区规模悬
殊的现象。以县级政区为例，现有2000多个县、市、旗等，无论在人口，还是区域面积，尤其是经济发展水平方面，差距都很大。同样是县级政区，人口多的超过200万人，少的不足5000人；面积大的超过20万平方公里，小的不足100平方公里，经济发展水平方面的差距更大。
有的市县其经济实力超过小的省区，而不发达地区有的市县，无论人口、市政规模，还是经济基础，远不如发达地区大的一个乡镇。同样是县级政区，待遇相同，级别相同，但由于规模不同，承担的责任和对国家的贡献都不同，因而不利于同级政区之间的平等竞争和发展，由此出现了计划单列市、副省级市、副地级市、副县级镇等不规范的区域级别。
行政区设置没有具体的标准，同级政区尤其是省级政区规模大小过于悬殊，不仅造成行政管理体制的混乱，致使行政区划层次不一，从三级到六级，参差不齐，不少省区甚至自治州、市、县内管理层次都不统一，形成“一条腿长、一条腿短”的管理体制，不利于国家对同级政区的统一管理，而且给因神设庙、扩大机构、提高等级、增加编制、安排干部等种种不正之风提供了可乘之机，在客观上为种种不利于改革的行为提供了方便。

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