中文摘要
公立高等学校的法律地位问题，是一个复杂的、多重性的问题。在我国现行的法律框架下，以不同的角度观之，公立高等学校可以作为行政主体、行政相对方以及民事主体。本文以“作为行政主体的公立高等学校”为研究对象，重点阐述了“公立高等学校能否作为行政诉讼的被告”这一问题。
本文比较了关于公立高等学校与学生的两种对立的观点：一种认为，公立高等学校与学生的关系是平等主体之间的民事关系，二者之间的纠纷应当寻求民事诉讼途径加以解决：另一种观点认为，公立高等学校无论在招生管理行为中，都是执行法律、法规授予的行政职权，因而高校与学生的关系是不平等的管理与被管理的关系，对此类争议，应当提起行政诉讼。
行政诉讼的被告是指由原告指控其具体行政行为侵犯原告的合法权益，并经人民法院通知应诉的行政机关或法律法规授权的组织。根据我国的行政法理论，行政诉讼的被告只能是行政主体。所谓行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此产生的相应法律责任的组织。行政卡体有两类：一类是行政机关：另一类是法律、法规授权的组织。行政主体中法律法规授权的组织是指除行政机关以外的另一类可以自己的名义独立行使行政职能并独立承担由此产生的法律后果的行政主体。这类组织的综合特征是：不属于国家行政机关序列：行使特定行政权力；该行政职权是法律法规授予的。公立高等学校具备上述条件，作为法律、法规授权的组织，具有行政主体的资格。
本文也分析了对“高等学校是法律、法规授权的组织”这一观点所提出的质疑。确实，“法律、法规授权的组织”这一概念在现行的法律语境下并没有充分说明法律、法规授予公立高等学校的职权具有公共性质。
本文探讨了大陆法系国家的公务法人制度对我国明确公立高等学校的法律地位所具有的借鉴意义。我国公立高等学校等事业单位与法国、德国的公务法人具有很多类似之处。但是，公务法人制度建立在公、私法二元化的基础之Ｅ，因而，在我国建立公务法人制度需要跨越制度与理念的障碍，还需要理论界长期的探索。
晟后，本文对于如何完善公立高等学校的行政主体地位提出了自己的见解。在现阶段，将公立高等学校定位于“法律、法规授权的组织”，用立法明确界定高校行政诉讼案件的受案范围。借鉴外国的法律保留原则限制公立高等学校自主制定规章的权力，将所谓的“内部规则”纳入到国家法律体系之中。借鉴外国的正当程序原则以程序的正义来保障实体的正义。
关键词：
公立高等学校行政主体行政诉讼被告
法律、法规授权的组织公务法人正当程序
Ａｂｓｔｔａｃｔ
Ｔｈｅｌｅｇａｌｓｔａｔｕｓｏｆｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇｉｓｍｕｌｔｉｐｌｅ．Ｉｎｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍｏｆｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ，ａｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇｃａｒｌｂｅａｌｌａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｕｂｊｅｃｔ，ｃａｎｂｅａｎａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｃｏｕｎｔｅｒｐａｒｔ，ａｎｄａｌｓｏｃａｎｂｅａｃｉｖｉｌｓｕｂｊｅｃｔｉｎｔｈｅｖａｒｉｏｕｓｓｉｔｕａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｉｓｅｓｓａｙｍａｄｅｔｈｅ“ｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇａｓｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｕｂｊｅｃｔｓ”ａｓｉｔｓｓｔｕｄｙｉｎｇｏｂｊｅｃｔ．ｆｏｃｕｓｉｎｇｏｎｔｈｅｐｒｏｂｌｅｍｔｈａｔｗｈｅｔｈｅｒ
ｏｒｎｏｔａｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇｃａｒｌｂｅｔｈｅｄｅｆｅｎｄａｎｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｃａｓｅｓ”．Ｉｎｔｈｉｓｅｓｓａｙ，ｔｈｅｗｒｉｔｅｒｃｏｍｐａｒｅｓｔｗｏｄｉｆｆｅｒｅｎｔｖｉｅｗｓａｂｏｕｔｔｈｅｌｅｇａｌｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｓｔｕｄｅｎｔｓａｎｄｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇ．０ｎｅｓａｙｓｔｈａｔｔｈｅｌｅｇａｌｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｓｔｕｄｅｎｔｓａｎｄｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇａｒｅｅｑｕｉｖａｌｅｍｔｏ
ｔｈｏｓｅｂｅｔｗｅｅｎｔｗｏｅｑｕａｌｐａｒｔｉｅｓ．Ｈｅｎｃｅ，ｔｈｅｄｉｓｐｍｅｓａｒｏｓｅｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｍｓｈｏｕｌｄｂｅｒｅｓｏｌｖｅｄｔｈｒｏｕｇｈｃｉｖｉｌｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ．１１１ｅｏｔｈｅｒａｒｇｕｅｓｔｈａｔｔｈｅｌｅｇａｌｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｓｔｕｄｅｎｔｓａｎｄｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇａｒｅｔｍｅｑｕａｌｅｄ．Ｂｅｃａｕｓｅｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇａｒｅｅｘｅｃｕｔｉｎｇｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｐｏｗｅｒｓａｕｔｈｏｒｉｚｅｄｂｙ
ｒｅｌｅｖａｎｔｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｉｎ
ｔｈｅｉｒａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ．ＡｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｌａｗｏｆＰＲＣ，ｔｈｅｄｅｆｅｎｄａｎｔｏｆａｎａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｌｉｔｉｇａｔｉｏｎｍｕｓｔｂｅａｎａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｕｂｊｅｃｔ．Ｔｏｂｅａｎａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｕｂｊｅｃｔ，ａｕｎｉｔｍｕｓｔｓａｒｉｓｆｙｆｏｌｌｏｗｉｎｇｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ：１．ｈｏｌｄｉｎｇｔｈｅｐａｒｔｉｃｕｌａｒａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｐｏｗｅｒｓ；２ａｂｌｅｔｏｅｘｅｃｕｔｅｔｈｅｐｏｗｅｒｓｂｙｉｔｓＯＰＯ！ｑｎａｍｅ；３．ｂｅａｒｉｎｇｔｈｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｌｉａｂｉｌｉｔｉｅｓｆｏｒｉｔｓｗｒｏｎｇｄｏｉｎｇｓ．ＴｗｏｋｉｎｄｓｏｆｕｎｉｔｓＣａｎｂｅｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓ
ｕｂｊｅｃｔｓ，ｏｎｅｉｓａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｏｒｇａｎｓ，ｔｈｅｏｔｈｅｒｉｓｔｈｅｕｎｉｔｓｗｈｉｃｈｈａｖｅｔｈｅｐａｒｔｉｃｕｌａｒａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｐｏｗｅｒｓａｕｔｈｏｒｉｚｅｄｂｙｒｅｌｅｖａｎｔｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ．１１ｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇｆａｌｌｉｎｔｈｅｌａｔｔｅｒ，
Ｔｈｅｅｓｓａｙａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅｏｐｉｎｉｏｎｓｃｈａｌｌｅｎｇｉｎｇｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｏｆ“ｔｈｅｕｎｉｔｓｈｏｌｄｉｎｇｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｐｏｗｅｒｓａｕｔｈｏｒｉｚｅｄｂｙｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ”，ａｒｇｕｉｎｇｔｈａｔｔｈｉｓｃｏｎｃｅｐｔｄｏｎｏｔｆｕｌｌｙｅｘｐｌａｉｎｗｈｙｔｈｅｐｏｗｅｒｓａｕｔｈｏｒｉｚｅｄｂｙｌａｗｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｉｓｐｕｂｌｉｃｏｔｈｅｒｔｈａｎｐｒｉｖａｔｅ．
Ｔｈｅｃｏｎｃｅｐｔｓａｎｄｐｒａｃｔｉｃｅａｂｏｕｔｔｈｅｌｅｇａｌｓｔａｔｕｓｏｆｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆ
ｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇｏｆｏｔｈｅｒｃｏｕｎｔｒｉｅｓｇｉｖｅ
ＵＳｇｏｏｄｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ．Ｗｅｓｈｏｕｌｄｃｏｎｆｉｎｅｔｈｅｓｃｏｐｅｏｆｔｈｅａｃｃｅｐｔｉｎｇａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｃａｓｅｓ
ａｇａｉｎｓｔｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇ．Ｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆ“ＲｅｓｅｒｖａｔｉｏｎｂｙＬａｗ＇’ｓｈｏｕｌｄｂｅａｄｏｐｔｅｄｔｏａｓｃｅｒｔａｉｎｔｈｅｖａｌｉｄｉｔｙｏｆｔｈｅｒｕｌｅｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｄｒａｗｎｕｐｂｙｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇ．Ｔｈｅｄｏｃｔｒｉｎｅｏｆ“ｄｕｅｐｒｏｃｅｓｓ”ｗｉｌｌａｌｓｏｂｅｕｓｅｄｔｏｒｅｇｕｌａｔｅｔｈｅｃｏｎｄｕｃｔｓｏｆｔｈｅｐｕｂｌｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｏｆｈｉｇｈｅｒｌｅａｒｎｉｎｇ，ａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｔｈｅｌｅｇａｌｉｎｔｅｒｅｓｔｓａｎｄｒｉｇｈｔｓｏｆｔｈｅｓｔｕｄｅｎｔｓ
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ
ＰｕｂｌｉｃＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｏｆＨｉｇｈｅｒＬｅａｒｎｉｎｇ
ＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＳｕｂｊｅｃｔ
ＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＯｒｇａｎｔｈｅＤｅｆｅｎｄａｎｔｏｆＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＬｉｔｉｇａｔｉｏｎＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＬｉｔｉｇａｔｉｏｎｄｕｅｐｒｏｃｅｓｓ３
论公立高等学校的行政主体地位
——学校与学生关系的角度
引言
近年柬，针对高等学校１的诉讼目益突出和普遍，如在社会上引起广泛关注和热烈讨论的罔永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案２、刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案３以及西南某高校怀孕女生被退学案‘，等等。这类案件的陡增是一个值得注意的现象，因为公立高等学校在以前很少受到因为学生起诉而引发的司法介入。笔者认为，推动这一现象出现的主要是下列三个因素：第一，教育制度转型过程中规则之治成为必需。］９８５年，中央对教育功能进行了重新定位，抛弃了浓厚的政治属性和政治功能，使教育在承担为社会主义现代化建设服务之使命的同时具备了应有的探求与传播真知的属性，而且也强调了“纪律”在教育领域的重要性。学校的管理秩序得以重新建构。正常秩序的形成，必须以规则的制定为保障条件。２０世纪８０年代中期以后，国家关于教育的法律、法规、规章及规范性文件急剧增长，当前公立高等学校基本稳定的运作，很大程度上依赖于有关高等教育的规则的形成。这也为日后学生利用规则，在法庭上挑战高校奠定了良好的基础。第二，学生权利意识的增强。虽然，学生对学校存在的“母校情结”、“恩惠意识”对学校构成一种无形的保护，然而，我国ｌＦ在经历的种种变革，使这种所谓的母校情结、恩惠意识受到权利观念的冲击。高等教育规模扩大化、办学方式多样化，已经使得相当一部分学生必须付出昂贵的成本才能进入公立高等学校就学：大学生毕业后不再由国家统一分配，而是耍在人才市场中自己去竞争优良的岗位：知识时代、信息时代对高级知识人才的需求与同
俱增，高等学历与学位足以决定一个人追求更幸福生活的可能性。当权利与一个人的充分发展、自我实现联系在一起的时候，诉讼现象渐趋增多、一反厌诉传统就不足为奇了６。第三、回应型司法的兴起６。传统观念认为，制度调整或变革的基础必须由立法机关予以首先奠定，行政、司法部门只有在立法者确立的规则框架内活动才具有正当性。然而，法院尽管不明显但也在个案纠纷解决的过程中，尤其是在对一些疑难案件的处理之中，静悄悄地作为一种推动制度演进的积极力量而存在。７
然而，长期以来，在我国法学界一直缺少针对高校法律地位的有价值的讨论，加之我因教育法律规范对相关问题也予以回避，所以，当针对学校的诉讼日益突出的时候，学校与学生之间法律关系的不确定性和学校管理权性质的模糊性，导致各地法院法官只能依据个人的主观认识去确定控诉学校的纠纷到底能否立案，是以民事诉讼立案还是以行政诉讼立案。
被人们称为我国第一例确定学校在行政诉讼中被告地位的案件，是河南省平顶山市湛河区人民法院于１９９５年７月１６同受理的刘国聚、王云、张芳、马超诉河南省平顶山市煤矿技工学校责令退学、注销学籍案８，经过一审、二审的公儿审理，法院认为，被告系法律、法规授权的组织，符合行政诉讼的被告主体资格，由于被告对四原告作出的决定违反法律程序，最后判决撤销学校的处分决定，并责令恢复四原告学籍。１９９８年１０月１９日，北京科技大学学生田永以学校拒绝为其颁发大学学历、学位证书的法定职责为由将其母校北京科技大学告上法庭，北京市海淀区人民法院以行政诉讼受理了此案。此案经过一审、二审，最终判决北京科技大学履行法定职责。在刘燕文案中，法官也将该案作为行政诉讼
案件加以受理。
然而，１９９６年，昆明理工大学学生吴韶宇因不服学校勒令退学处分，向昆明市血华区人民法院提起行政诉讼，该院认为被告既然非国家行政机关，又不是法律法规授权的组织，“其无行政资格及法律法规授权或委托”，不属于法院受案范围，驳回了吴韶字的起诉。：臣２００３年西南某高校女生怀孕被退学案中，重庆市南岸区人民法院做了一审的行政裁定，也以此事不属于法院受理范围为由，驳回了当事人的起诉。一段时期内，全国各地法院都曾接触到这类案件，但结果千差万别。
由此可见，在司法实践中，法官会因为法律规定的原则性和粗阔性而出现“无法可依”的窘境，也很容易行使“自由裁量权”对整个案件的寻法过程进行“自由心证”。这种情况往往造成同一类案件产生不同的处理结果，可以说对成文法构成了极大的挑战。令人关注的是，１９９９年第四期《公报》（以Ｆ简称《公报》登载了“田永”案。这一案例登载的重大意义并不在于案件本身，而在于它向理论界和司法实践部门传递了这样一种信息，即学校可以纳入司法审奁的范围。正如某学者所说：“尽管我国司法制度尚未确定遵循先例的原则，但鉴于《公报》所拥有的相当权威性和对全国审判实践的指导作用，鉴于地方人民法院与之间的监督关系，预计该案将实际形成类似于先例的普遍影响力和约束力”。”该案诉讼过程及法院判决，特别是在《公报》上登载，犹如一石击水，迅速引起了学术界和实践部门的广泛关注。然而，凸现出来的问豚却又毫不留情地摆在了人们面前：个案仍然只是个案，在理论上，许多问题并没有得到阐释及澄清，法官的说明理由并不充分。学校能否成为行政诉
讼的被告？公立高等学校是否是行政主体？公立高等学校行使的是否是法律、法规授予的行政职权或公共管理职权？对于高等学校的行为，法院如果可以审查，那么审查的范围是什么？外围的相关制度与原则对于规范公立高等学校的行为有何借鉴意义？本文将围绕上述问题展开论述。
在本文即将展丌论述之前，首先要明确一点的是高等学校所具有的多重身份问题。高等学校在社会生活中扮演的角具有多重性，相应的，高等学校的法律地位也具有多重性。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第３１条第ｌ款规定：“学校及其他教育机构具备法人条件，自批准设立或登记注册之同起取得法人资格。”《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第３０条规定：“高等学校自批准设立之Ｒ起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”因此，高等学校具有法人资格，是独立的法律主体，这～点并无争议。而我们所要讨论问题的焦点在于：社会生活中角的多重性决定了高等学校在不同方面具有不同的法律身份，因而各自具有相应的权利（权力）和义务，对其不同性质的行为主体所作出的行为亦要承担相应的法律责任。高等学校的不同法律地位主要是：作为行政主体的高等学校、作为行政相对方的高等学校以及作为民事主体的高等学校。对于这三个方面，本文不可能面面俱到，因而本文将着墨于“作为行政主体的高等学校”，而且将核心问题归为“公立高等学校能否成为行政诉讼的被告”。之所以限定这幅对狭窄的研究范围，是希望作一次深入研究的尝试。
第一部分关于高校法律地位之争
什么是公办学校‘、争论之原因
对于公立高等学校与学生之间究竟为何种性质的法律关系，学生针对高校侵犯其权益应当提起行政诉讼还是民事诉讼，这一直以来是个颇具争议的闯题，现实中也存在两派截然不同的观点。之所以对此问题众说纷纭，笔者认为究其原因主要有以下几个方面：
（一）高校的定位造成其法律地位的模糊
在我因，高等学校一直以来被定位为事业单位。
单位是城市社会中不同于家庭的另一个基本单元，我国传统上根据其功能的不同被划分为机关单位（社会管理功能）、企业单位（生产经营功能）和事业单位（社会服务功能）。其中，事业单位在法律上的定性是“国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”“将学校定位于事业单位的依据是《民法通则》。该法将法人分为企业法人、机关、事业法人和社团法人，划分企业法人与机关、事业法人的一个重要标准就是是否营利，儿是以营利为目的设立的均为企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关、事业、社团法人。１９９５年公布的《中华人民共和国教育法》第２５条明确规定：“国家举办学校及其他教育机构，国家
６
版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。
发表评论