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以“苏州市农村一二三产业融合发展资金”为例
涉农整合类项目绩效重点评价的难点及解决思路荫钱蕴文季中远尹志伟
揖摘要铱本文梳理了整合类项目的特点袁总结了针对此类项目开展绩
效重点评价时面临的共性问题袁并
以苏州市财政局组织实施的野2020
年度苏州市农村一二三产业融合发
展资金冶重点绩效评价为例袁对解决
以上共性问题的可行方案进行了探
讨袁并对未来此类项目绩效评价的
发展方向进行了展望遥
揖关键词铱预算绩效整合类项目项目绩效评价案例分析长期以来袁为发展乡村特产业尧完善联农带农机制尧促进乡村产业兴旺和农民致富增收袁各级党委尧政府对野三农冶投入力度不断加大袁出台一系列支农政策袁实施多样化惠农举措遥但在实践中发现袁伴随着资金投入不断增长袁涉农资金管理中存在的条块分割尧交叉重复尧权责不匹配等问题逐步显现袁分散的政策和项目缺乏合力袁未能进行有效的统筹和管理袁导致目标导向性不够尧实施效果不达预期等情
况遥2017年袁国务院出台叶关于探索建
立涉农资金统筹整合长效机制的意
见曳渊国发也2017页54号冤袁提出要探索
建立涉农资金统筹整合长效机制袁提
高国家支农政策效果和支农资金使用
效益遥
为了响应中央野涉农资金整合冶要
求袁2019年江苏省苏州市农业农村局
将农村产业融合发展相关的项目资金
进行归并袁设立了野苏州市农村一二三
产业融合发展资金冶曰并将该资金的总
目标设定为野贯彻实施乡村振兴战略袁
加快推进农村一二三产业融合发展袁
不断激发农业经营主体发展的动力袁
支持培育农村产业融合发展的新产业
新业态新模式袁着力构建农业与二尧三
产业交叉融合的现代产业体系袁促进
农业增效尧农民增收尧农村繁荣冶遥为管理好涉农资金袁保障涉农资金使用效益袁助力乡村振兴战略的深入实施袁2021年苏州市财政局对野2020年度苏州市农村一二三产业融合发展资金冶开展了绩效重点评价工作遥对整合类项目进行评价袁是预算绩效评价工作中的一大难点袁本文以该项目绩效评价为例袁探索涉农整合类项目绩效评价的方法和思路袁对其他整合类项目开展绩效评价工作具有借
鉴和启示意义遥一尧项目概况本次评价的对象为野2020年度苏州市农村一二三产业融合发展资金冶渊以下简称野本项目冶冤袁项目财政预算5535万元袁实际支出5492.12万元袁包含高标准田园小综合体示范基地尧高标准蔬菜生产示范基地等13个子项目遥本项目管理部门为苏州市农业农村局袁涉及该局内设五个业务处室袁具体组织实施由苏州下辖各县级市渊区冤农业农村部门及第三方实施单位等完成遥本项目具有以下特点院一是项目内涵丰富尧外延宽广袁围绕野农村一二三产业融合发展冶目标袁内设的子项目
既包含农业示范基地等农业基础设施建设袁又包含农业休闲观光尧培育新型农业经营主体等遥二是子项目管理要
求差异较大袁如对农业示范基地按照项目类管理袁采用野先建后补冶形式曰对新型农业经营主体的扶持采用贷款尧贴息尧担保等形式曰对农业展会尧创业创新大赛等按照活动类管理遥三是项目实施覆盖区域和间接受益体广袁覆盖苏州市范围内四市六区袁间接受益对象覆盖市内外居民和游客等遥二尧评价思路整合类项目渊项目集冤指经过协调管理袁以便获取单独管理这些项目时无法取得的收益和控制的一组相关联的项目遥本项目为预算部门一二三产业相关涉农项目合并而来袁旨在通过打破农村一二三产业的边界袁不断拓展农业生产尧生活尧生态功能袁实现野1+1+1>3冶的产业融合效果袁实现经济效益尧社会效益尧生态效益的最大化和统一遥结合本项目特点和整合类项目定义袁可以认为本项目属于整合类项目遥对整合类项目实施绩效评价袁既要考虑子项目的具体实施质量和效果袁又要反映整合类项目整体的实施情况遥在对本项目实施绩效评价的过程中袁存在以下难点院整体绩效目标不够明确袁项目管理部门在将众多子项目整合成一个项目时袁并未出台统一的政策进行指导袁使得项目缺乏明确的整体目标曰且各子项目之间关联性不强袁实施对象尧实施内容尧关注点等均存在较大差异袁如果单独为每个子项目制定指标体系尧开展问卷调研袁不仅增大工作量袁还使得评价难以聚焦袁无法体现项目整体的绩效曰此外袁涉农类项目投入周期长尧见效慢袁奖补资金对当地农业尧农村的经济和社会效益的带动作用难以用量化指标来加以衡量袁也是绩效评价的难点遥为了既能够考核子项目的实施效果袁又能够反映子项目对项目整体的影响袁根据本项目的特点和绩效评价的难点袁确立了野先分类后梳理再归集冶的评价思路遥
渊一冤将子项目归类
以项目内容为基础袁参考管理处室尧实施流程和资金使用方式等袁将13个子项目分为四种项目类别遥第一类是野建设三高一美示范基地冶袁用于打造一批有示范作用的高标准示范基地曰第二类是野培育新型农业经营主体冶袁用于推动新型农业经营主体做大做强做精袁示
范引领现代农业提质增效袁带动农民增收致富曰第三类是野发展休闲观光农业冶袁用于稳步推动休闲农业发展袁树立典型样板袁引领带动延长产业链尧拓展农业多种功能尧充分发挥财政奖补资金的激励作用和导向作用尧示范引领一二三产业融合发展曰第四类是野组织农业展会冶袁用于支持举办农业展会袁加快推进全市开放型农业发展尧推进农产品产销对接和农业技术合作遥具体子项目分类情况见表1遥渊二冤按类别设计指标
根据四种项目类别的主要内容和工作目标袁在项目产出尧效果尧满意度等方面袁分别设置个性化绩效指标遥如在野三高一美示范基地冶类袁设置野三高一美示范基地奖励数量完成率冶指标袁以考核高标准田
园小综合体示范基地尧高标准蔬菜生产示范基地等建设数量是否达标曰在野培育新型农业经营主体冶类袁设置野培育新型农业
表1项目类别及子项目构成
渊四冤构建完整评价指标体系
一方面袁按照苏州市市级绩效重点评价项目指标设置的相关要求袁统一设置野项目决策冶野项目管理冶和野影响力冶等共性指标曰另一方面袁结合农村一二三产业的整体规划特点袁增加效果类的综合指标袁如院设置野农业劳动生产率增长率冶袁考核平均每个农业劳动者在单位
袁以体现
曰设置野农
尧
冶指标袁体
遥
尧财政部门
袁农业致富项目
遥第三方机构
尧问卷调
袁形成绩效评价
报告遥财政部门
对绩效评价报
告进行审核袁并
组织专家评审
会对绩效评价
报告进行讨论袁
第三方机构对
报告进行修改袁
得出最后的评
价结论遥
渊一冤项目
成效
1.激发相关
经营主体活力遥本项目通过项目补助尧奖补奖励尧贷款贴息尧组织活动尧给予荣誉等方式袁做实做强一批农业项目袁促进夯实农业发展基础袁激发新型农业经营主体发展活力袁发挥其在农业生产尧农产品加工尧农文旅融合等领域的示范引领和联农带农作用袁促进当地农业一二三产业融合发展领域优质主体数量增加和整体质量不断提升遥
2.推动农业绿生产和环境提升遥通过对示范主体尤其是三高一美示范基地主体建设袁本市野三高一美冶指标增长明显袁农村环境更加优美袁为发展休闲农业打造了良好的示范基础和建设标准曰通过提升尾水排放合格率尧资源综合利用率等袁环境友好度得到提升遥全市规模养殖场粪污设施配套率和治理率均达100%遥受益体满意度较高袁其中旅游消费者的整体满意度为84%袁推荐意愿强遥
3.促进农村一二三产业融合遥项目实施后袁本市整体农村一二三产业融合度不断提升遥通过培育新型农业经营主体袁提高了农业第一尧二产业产值袁2020年农业劳动生产率增长率9.92%袁为发展休闲农业打造了良好的示范基础和建设标准遥2020年休闲农业收入增长率为39.02%袁接待人次增长率为43.33%遥同时休闲农业的发展和农展会等农业第三产业项目的推进袁对提升本市农产品口碑发挥了有效作用袁促使农村一二三产业融合发展尧协同提升遥
渊二冤存在问题
1.整体性政策研究尚不充足遥针对苏州市农村一二三产业融合发展的整体性尧本地化政策研究尚不足袁缺乏对本市农村一二三产业融合发展实现路径尧资金投入规划的整体性研究遥子项目管理上仍存在部门内各科室各自为政袁实际上处于野物理整合冶的初级阶段袁未能实现真正的野化学融合冶袁限制了资金集聚和成果放大效应遥个别奖补类子项目在政策目的尧政策对象范围尧政策标准等方面仍有交叉袁如院高标准田园小综合体示范基地奖补项目虽然一定程度上为多元化创新和休闲农业等奠定了基础袁但与共享农庄项目对象存在重叠遥
2.缺少项目实施效果跟踪和复评机制遥项目实施结束后缺乏效果跟踪管理和复评机制袁不利于掌握项目发展动态袁不利于持续激发主体示范效应的发挥袁不能很好地发挥政策的延续效应和长效影响遥项目跟踪复评工作还受到原项目调整等因素影响袁因近年来当地发展规划及重大政策调整袁该项目中个别子项目实际已取消或变更遥
3.跨部门沟通协作存在薄弱环节遥在跨部门沟通和协作上袁本项目内容涉及市级及各县级市渊区冤袁跨部门尧处/科室较多袁沟通存在一定的薄弱区域袁如市要县级市渊区冤双向沟通互动机制尧县级市渊区冤不同子项目相关科室间的沟通协调机制尧县级市渊区冤跨部门常规沟通协调尧决策机制存在一定的盲区遥渊三冤提出建议
1.加强整体政策研究袁适时调整政策内容和标准遥从产业融合宏观角度袁结合本市农业发展定位尧特点和中长期发展目标袁进行整体性政策研究袁从而为各子项目提供统一的方向和标准曰不断动态吸收实践经验袁强化研究的整体性尧系统性尧本地化曰注重研究的横向渊不同相关资金尧不同政策间关系曰不同产业尧类型间关系等冤和纵向渊单一资金或政策目的作用尧单一产业或主体类型等冤深度袁为本项目中长期实施和政策调整提供高质量的方向参考和指引遥
2.增加跟踪和复评机制袁发挥政策持续激励作用遥结合整体政策研究成果袁对项目的实施情况进行长期跟踪和定期复评袁重点关注中长期目标完成情况尧受益对象满意度以及对周边的整体影响力遥增加2要3
年为周期的示范基地尧示范项目复评袁设置复评标准袁预留复评奖励资金遥完善政策闭环袁保持政策连续性袁更大程度激活优秀主体发展动力袁发挥政策持续激励作用遥对有必要持续示范的类型袁可考虑设置野分级示范冶的政策激励机制遥
3.通过制度化和机制创新袁提升跨部门沟通和协调效果遥建立联席机制袁确立牵头部门袁明确各部门的预算绩效管理责任遥通过制度化和机制创新袁畅通纵向渊市尧县级市区农业局冤和横向沟通渊跨部门尧跨处/科室冤袁使得意见尧信息传递更畅通袁决策更协同袁制度制定尧调整尧执行尧反馈等更灵敏尧高效遥
协助预
算部门建立自主预算绩效管理机制袁鼓励预算部门以绩效为手段袁不断提高资金使用效益袁提升项目成效遥
四尧启示和展望
预算绩效评价是提高公共服务质量尧提升公共支出有效性尧优化资金配置效益的有效手段遥对本项目开展绩效评价管理的相关创新举措袁对解决整合类项目绩效评价难点具有启示意义遥
渊一冤明确整合类项目的绩效目标
预算部门在进行项目整合时袁应坚持政策先行遥只有明确尧统一尧规范的政策袁才能给整合类项目确立明确的总体绩效目标袁在此基础上袁再深入分析每个项目的受益对象尧补助标准尧补助方式袁使归并后的项目受益对象不重复尧补助标准有差异尧补助方式多样化袁能够覆盖不同范围尧不同层级的受益人袁充分发挥项目整合的优势袁体现整合类项目政策制定的科学性尧合理性尧全面性遥第三方机构在评价此类项目时要加强分析袁充分了解子项目的背景和现状袁对子项目的实施效果与整合后项目的预期目标进行对比袁科学设置绩效指标袁并加强绩效指标之间的关联性袁提高绩效评价的质量遥
渊二冤科学梳理和归纳子项目的类型
第三方机构在对此类项目进行绩效评价时袁应充分了解整合项目和子项目之间的内在联系和政策内容袁如子项目较多袁可从资金类型尧项目内容尧受益对象等方面对子项目进行分类袁并以分类后的项目作为评价对象袁梳理每组项目的共性指标和重要指标袁在此基础上进一步归纳袁形成对整合类项目的绩效评价体系袁提高绩效评价的精准性和适应性遥渊三冤形成评价工作的合力
整合类项目涉及政策和业务处室较多袁预算部门应提高对绩效评价工作的认识袁明确项目总联系人和子项目各自联系人袁积极配合第三方机构开展工作遥第三方机构应加强与预算部门的沟通袁科学设置评价方案袁高效履行评价职责袁提高评价工作的规范性尧科学性和全面性遥财政部门应及时跟踪掌握第三方机构工作进展袁加强付费管理和质量控制袁把好绩效报告质量关袁形成绩效评价工作的合力遥
渊四冤探索政策体系绩效评价
农业强国是社会主义现代化强国的根基袁实现高质量发展袁离不开农业发展遥为支持农业农村建设袁相关部门均出台惠农政策尧安排涉农资金遥可考虑不再局限于单一预算部门尧政策或项目袁而是针对农业领域的所有相关政策进行综合绩效分析袁通过掌握政策体系全貌袁梳理各政策在政策体系中的定位尧目标和作用袁进而明确导向尧集中资源尧避免重复袁进一步提高财政资金的使用效益遥姻
渊作者单位院江苏省苏州市财政局冤
要要要要要要要要要要要要要要要
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