中国人民银行管理体制改革研究
改后稿：1、整体改动部分较多，借鉴了一些参考文献资料，附在文后。作为论文一般也要求将参考文献附上。
2、最后一部分建议感觉还是单薄了一些，但手头没有更好的参考资料，请斟酌，或再充实完善。
3、原稿利率改革部分与题目关系不大，将这一部分删掉了。
中国人民银行管理体制改革研究
引言
金融是现代经济的核心。中央银行作为依法制定和执行国家货币金融政策、实施金融调控与监管的特殊金融机关，在各个国家金融体制中居于核心地位。从各国历史进程看，中央银行体制改革在各国特别是现代新兴发展中国家金融体制改革中占据了首要位置。随着商品经济和货币信用的高度发展，以及国家对经济生活干预的加强，各国都根据实际情况对中央银行体制进行逐步改革和完善，以适应、保障和促进经济的发展。
从我国情况看，作为我国中央银行的中国人民银行，从诞生之日起至今，其管理体制改革走过了一段曲折的历程。特别是1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行职能以来，中国人民银行管理体制在23年内几经变化，对金融体制改革和经济体制改革产生了深远的影响。改革至今，中央银行体制改革已经成为事关整个经济体制改革和宏观调控大局的一项重要改革，为社会各界所广泛关注。已经形成的一条共识是，没有现代的中央银行体制就不可能建立完善的金融机构体系，也不可能建立完善的社会主义市场经济体制。但是，何为适合我国国情的现代中央银行体制？目前形成的体制框架是否是最佳体制？对此，争议颇多。因此，深入开展关于人民银行管理体制改革的研究十分必要，有利于总结经验，出问题，进一步明确改革方向和措施，对促进深化金融改革，逐步建立与社会主义市场经济发展相适应的金融调控和监管体系，防范和化解金融风险，促进国民经济持续、快速、健康发展，都具有十分重要的意义。 　
一、中国人民银行体制改革历程
人民银行的历史,可以追溯到第二次国内革命战争时期。1931年11月7日,在江西瑞金召开的全国苏维埃第一次代表大会上,通过决议成立“中共苏维埃共和国国家银行”,并发行货币。1948
年12月1日,以华北银行为基础,合并北海银行,西北农民银行,在石家庄市组建了中国人民银行,成为中华人民共和国成立后的中央银行。中国人民银行成立至今的五十多年,特别是改革开放以来,在体制、职能、地位、作用等方面,都发生了巨大而深刻的变革。 
（一）中国人民银行的创建与国家银行体系的建立。(1948--1952年)
1948年12月1日,中国人民银行在河北省石家庄市宣布成立。1949年9月,中国人民政治协商会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》,把中国人民银行纳入政务院的直属单位系列,接受财政经济委员会指导,与财政部保持密切联系,赋予其国家银行职能,承担发行国家货币,经理国家金库,管理国家金融,稳定金融市场,支持经济恢复和国家重建的任务。在国民经济恢复时期,中国人民银行在中央人民政府的统一领导下,着手建立统一的国家银行体系。到1952年国民经济恢复时期终结时,中国人民银行作为人民共和国的国家银行,建立了全国垂直领导的组织机构体系，对各类金融机构实行了统一管理。
（二）计划经济体制时期的国家银行(1953--1978年)
在统一的计划体制中,自上而下的人民银行体制,成为国家吸收,动员,集中和分配信贷资金的基
本手段。随着社会主义改造的加快,私营金融业纳入了公私合营银行轨道,形成了集中统一的金融体制,中国人民银行作为国家金融管理和货币发行的机构,既是管理金融的国家机关又是全面经营银行业务的国家银行。
（三）从国家银行过度到中央银行体制(1979--1992年) 1979年1月,为了加强对农村经济的扶植,恢复了中国农业银行。同年3月,适应对外开放和国际金融业务发展的新形势,改革了中国银行的体制,中国银行成为国家指定的外汇专业银行;同时设立了国家外汇管理局。以后,又恢复了国内保险业务,重新建立中国人民保险公司;各地还相继组建了信托投资公司和城市信用合作社,出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面。日益发展的经济和金融机构的增加,迫切需要加强金融业的统一管理和综合协调。由中国人民银行来专门承担中央银行职责,成为完善金融体制,更好发展金融业的紧迫议题。1982年7月,国务院批转中国人民银行的报告,进一步强调“中国人民银行是我国的中央银行,是国务院领导下统一管理全国金融的国家机关”,以此为起点开始了组建专门的中央银行体制的准备工作。
1983年9月17日,国务院作出决定,由中国人民银行专门行使中央银行的职能,并具体规定了人民银行的10项职责。从1984年1月1日起,中国人民银行开始专门行使中央银行的职能。同时
新设中国工商银行,人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务由中国工商银行专业经营;人民银行分支行的业务实行垂直领导。
（四）逐步强化和完善现代中央银行制度(1993年至今)
1993年,按照国务院《关于金融体制改革的决定》,中国人民银行进一步强化金融调控、金融监管和金融服务职责,划转政策性业务和商业银行业务。1995年3月18日,全国人民代表大会通过《中华人民共和国中国人民银行法》,首次以国家立法形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位,标志着中央银行体制走向了法制化,规范化的轨道,是中央银行制度建设的重要里程碑。1998年,按照中央金融工作会议的部署,改革人民银行管理体制,撤销省级分行,设立跨省区分行,同时,成立人民银行系统党委,对党的关系实行垂直领导,干部垂直管理。
2003什么是金融业年,按照十届人大一次会议批准的国务院机构改革方案,将中国人民银行对银行,金融资产管理公司,信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来,并和中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会。同年9月,中央机构编制委员会正式批准人民银行的“三定“调整意见。12月27日,十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《中华人民共和国中国人民银行法(修正案)》。
有关金融监管职责调整后,人民银行新的职能正式表述为“制定和执行货币政策,维护金融稳定,提供金融服务。”同时,明确界定:“中国人民银行为国务院组成部门,是中华人民共和国的中央银行,是在国务院领导下制定和执行货币政策,维护金融稳定,提供金融服务的宏观调控部门。”
从机构设置来看，1998年以前，我国中央银行体系是按照行政区划设置的。1983年工商信贷业务转由专业银行承担前，人民银行体系为：省、自治区、直辖市设立分行，地区一级设中心支行，市、县设支行。工商信贷业务转由专业银行承担后，县一级的中央银行业务一度由当地专业银行代管，随着“市管县”行政体制的推行，1986年又恢复了人民银行县级支行，原来的人民银行地区中心支行也基本取消，改为在中心城市设二级分行。1993年党的十一届三中全会明确提出，“按照货币在全国范围流通和需要集中统一调节的要求，中国人民银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置。”1997年亚洲金融危机的爆发，进一步凸现了金融监管和货币政策保持高度独立性和权威性的必要，于是1998年中央银行做出了撤销省行、成立大区行的决定，从而迈出了探索中央银行体系非行政区划设置的第一步。 1998年底，中国人民银行参照美国联邦储备体系的大区行模式，撤销了31个省级分行，并根据地域经济相关性和金融监管的需要，成立了九大区行和北京、重庆两个营业管理部，在不设分行的各省省会设立金融监管办事处，作为分行的派出机构，负责该省的金融监
管，在分行所在地以外的省会城市及计划单列市设立中心支行，原来的地级市中心支行和县支行予以保留，地级市中心支行直属分行管理，与新成立的省中心支行不再有隶属关系。
改革后的人民银行机构的体制设置形成了四个基层：总行—大区分行—中心支行—县支行，在整个中央银行体系内部，也对各基层的主要职责也进行了明确划分：在货币政策上，决策权集中在总行，分行主要负责执行；在金融服务上，工作重点在分行，通过成立专门的金融监管办事处，强化了金融监管的独立性。
  2003年银监会成立后，各地分支机构均按省设立，监管职能按省管理正式公开化。2004年4月下旬，央行下文给各大区行：自5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理，改为由省会中心支行负责，从此，9大区行只负责所在省的货币信贷业务工作；各省中心支行直接向总行负责，省会中心支行与省内各地市支行的上下级隶属关系也重新确立，至此，除了各中心支行的人事任免权仍归大区行外，大区行的其他职能下面的省中心支行基本上已具备。
二、中国人民银行体制改革的经验教训与几个关键问题
从1984年以来的22年间，中国的中央银行在调整中改革，在改革中不断探索，中央银行的地
位在不断调整之中，中央银行的体制也在不断改革之中，始终谨慎从事。这与我国经济金融发展的现实情况有关，同时也与各方面对中央银行作用的认识和要求不断发生变化有关。公正评价，中国人民银行的改革基本适应了我国经济金融发展的现实需求，既有超前，又基本符合现实，虽然改革的争论时有起伏，但大多数专家都承认，中国人民银行在完善社会主义市场经济体制，促进我国经济快速健康发展方面发挥了有效的调控作用。
但回顾1984年以来中国人民银行的体制改革过程，也不难发现，中国人民银行自从专司央行职能以来，始终处于体制改革的不稳定状态。前期围绕是否设立县支行几经争论，以后围绕要不要撤销又几多争论。在人民银行上中层，与证监会的权限划分及其人员分配，保监会的设立及其权限划分等，对中央银行权威性造成了较大影响。即使在中国人民银行分支机构的设置、内设机构的调整，与外汇管理局关系的梳理等方面也始终没有停止过左右摇摆，中国人民银行总行、分行、中心支行的权限划分也在不断调整之中。因为以上原因，使中国人民银行作为我国中央银行的始终处于一种不成熟、不稳定、不规范的状态，在金融调控方面力度方面受到一定限制，在金融监管方面的权威性也受到负面影响。
梳理中国人民银行体制改革的过程，也不难发现，在改革过程中，有三个问题在体制改革过
程中始终贯穿其中、不容回避，也是各方争议的焦点。体制改革的不稳定，也与人们对这三个问题的认识不一致有关。
  （一）中央银行与政府的关系问题（央行独立性问题）
一般意义上讲，央行独立性是针对央行与政府的关系而言的，它意味着中央银行独立于政府而实现经济目标的权力。具体包括政治、经济和目标的独立性。由于世界各国央行和其政府的关系都是既分权又合作，独立和不独立只是程度的不同，其界限并非泾渭分明。一般来说，中央银行的独立性主要表现在独立的货币发行制度、独立地制定和执行货币金融政策、独立地管理和控制整个金融体系和金融市场。目前中国人民银行是国务院的一个组成机构，级别性质与部委相同，在规格设置上与一般部委并没有什么很大的不同。首先是货币发行权不独立，央行无法控制货币政策传导的源头。主要表现在货币发行受财政制约，宏观调控受到政府某些部委的干扰。其次是在制定和执行货币政策上不独立，使货币政策传导受到梗阻。表现在央行根据客观经济形势制定的货币政策很难得到独立的体现，货币政策中往往掺杂着各经济部门的意志；同时货币政策工具的决定权受到有关部委的牵制。这样既延长了货币政策的时滞，也降低了货币政策的效果。另外，货币政策的制定实施还受到国有商业银行
的制约。当央行的货币政策与国有银行的利益相冲突时，国有商业银行就会以种种理由和措施抵消货币政策的效果，或向央行讨价还价，阻碍货币政策的制定和实施。还有各级地方政府的制约。在财政分灶吃饭的体制下，各级政府均有自己独立的利益，当央行货币政策与其利益冲突时，各级政府总会想方设法对付央行的货币政策。设立9个分行的最初目的就是改变一省一行的状态，排除地方政府对货币政策的干扰。但是，各级政府对人民银行大区分行的干预仍然存在。由于我国货币政策传导中信贷渠道的作用占据了突出位置，大区分行信贷控制权力对货币政策执行有很大影响力。尽管国家部委和地方政府不能直接影响大区分行，但是他们可以“建议” 大区分行对信贷规模和投贷方向进行调整。在地方主导型、投资冲动型的发展模式下，大区分行往往不得不服从于地方政府的投资冲动。当前，随着中国金融体制改革的开放，金融结构的重组和市场退出成为一个新的问题，大区分行作为地区金融稳定者和区域金融体系的最后贷款人，必须承担流动性支持和救助，这是其面临的来自地方的新的压力。从行政级别来看，行长比地方官员的级别要低，地方长官的意见和建议对分支行还是有很大的影响力的。尤其，现在部分局级中心支行分别负责所在省市的货币信贷投放业务，并直接向总行负责，实际上又给了地方政府直接干预的机会。

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