...存在的问题与对策——以西安“一码通”事件为例
第31卷第1期北京电子科技学院学报
2023年3月Vol.31No.1
Journal of Beijing Electronic Science and Technology Institute Mar.2023
健康码 赋能地方政府 数字抗疫 存在的
问题与对策∗
以西安 一码通 事件为例
韩欣瑜㊀李㊀艳
北京电子科技学院，北京市㊀100070
摘㊀要: 数字抗疫 是地方政府在疫情防控常态化阶段引入数字化防治措施㊁优化公众服务效
能的重要手段㊂ 健康码 属于 数字抗疫 的重要应用，在居民生产生活和疫情防控上都发挥着重要作用㊂2022年初的西安 一码通 事件是 数字抗疫 的典型案例㊂本文对该事件进行了回顾，从业务㊁技术㊁管理三个维度分析了地方政府 数字抗疫 存在的问题与原因，并提出相应解决方案㊂
关键词：数字抗疫；健康码；地方政府；西安 一码通 中图分类号:G931㊀㊀㊀文献标识码:A
文章编号:1672-464X (2023)1-94-100
∗㊀基金项目：北京电子科技学院2021年一流学科建设项目 研究型教学模式在‘网络安全治理概论“课程教学改革中的探索与
实践 (项目编号:1101013)
∗∗㊀作者简介：韩欣瑜(2002-)，女，北京电子科技学院管理系学生，研究方向：行政管理㊂
李㊀艳(1980-)，女，北京电子科技学院管理系讲师，研究方向：网络安全治理㊂
引言
㊀㊀ 数字抗疫 指以政务为基础，组建跨平台㊁跨数据库㊁跨领域的疫情防控大数据平台，及时公开动态数据，释放潜在治理效能[1]㊂ 数字抗疫 不仅成为我国抗击疫情的重要技术支撑，更开拓了互联网助力社会治理的新路径，加速了我国社会数字化转型进程㊂
新冠肺炎疫情爆发以来, 健康码 等数字化抗疫手段纷纷投入使用㊂在常态化疫情防控推进期，突发集聚目前到西安需要隔离吗
性疫情㊁全民核酸检测这样的 大考 经常出现㊂一方面, 健康码 充当了个人的健康凭证和出行凭证，为同时实现有效防疫
和有序复工做出了贡献，另一方面，疫情防控的新阶段对 健康码 提出了新的技术要求，其应用过程中暴露的问题与不足也反映出了当前地方政府 数字抗疫 存在的短板和漏洞㊂2022年伊始出现的西安 一码通 事件影响广㊁范围大，涉及当地政府在疫情防控㊁工程外包㊁信息监管㊁舆情处置等多方面的问题，是非常典型的案例㊂本文拟通过研究本次事件中 健康码 系统的崩溃情况，分析当前 健康码 赋能地方政府 数字抗疫 过程中业务㊁技术㊁管理等方面的短板，以期解决现有问题，提升 健康码 的治理效能㊂
第31卷 健康码 赋能地方政府 数字抗疫 存在的问题与对策  以西安 一码通 事件为例㊀
1㊀西安 一码通 事件概况
㊀㊀ 健康码 是 数字抗疫 时代的重要应用，西安 一码通 是新冠肺炎疫情防控期间西安市民的电子健康凭证和出行凭证，只有持绿码者才可 畅行无阻 ㊂2021年6月，西安组建 一码通 平台服务保障专班，三天之内研发出 一码通 系统并投入使用㊂2021年12月底，西安出现新冠肺炎疫情，全市实行封闭式管理, 一码通 关系着全市人民的生活状况与出行情况㊂西安本土爆发新冠肺炎疫情后,2021年12月20日和2022年1月4日，西安 一码通 先后出现了两次系统崩溃事件，系统均在第二天才修复成功，恢复正常㊂两次系统崩溃均表现为页面卡顿㊁平台无法打开，导致市民无法正常进行核酸检测或获取健康绿码㊂在 一码
通 系统第一次崩溃后,2021年12月30日，工业和信息化部总工程师韩夏到陕西省通信管理局开展疫情防控工作调研，强调 要切实加强技术改进和网络扩容，保障平台稳定运行[2] ，为西安 一码通 平台建设提出了重要指导意见㊂2022年1月4日, 一码通 系统再次崩溃，西安召开疫情防控发布会回应社会关切㊂时任西安市大数据资源管理局局长刘军致歉并对 一码通 崩溃事件进行回应，其 非必要不亮码 的言论在网络上引发大量负面舆情㊂2022年1月5日凌晨，西安市委决定：西安市大数据资源管理局党组书记㊁局长刘军同志因履职不力，停职检查㊂同日，西安 一码通 恢复正常使用，此事件告一段落㊂西安 一码通 事件背后，大量的舆论关注与媒体热议也为各级地方政府的 数字抗疫 治理敲响警钟㊂在此事件影响下，西安 一码通 系统进行了多次修复完善，在此后的疫情防控过程中始终平稳运行，未再次出现技术及管理漏洞㊂2㊀ 数字抗疫 背景下地方政府使用 健康码 存在的典型问题
㊀㊀ 数字抗疫 的治理机制是镶嵌在传统的治理架构中的，地方政府在 数字抗疫 过程中承担着项目采购㊁技术保障㊁安全监管㊁统筹管理等职责，只有确保每个环节都准确无误才能推动 数字抗疫 工作顺利进行㊂ 健康码 作为 数字抗疫 的重要组成部分，对疫情防控起到了较大的促进作用㊂然而，分析西安 一码通 事件，我们不难发现地方政府在 健康码 项目采购㊁技术水平㊁监管治理等方面存在的不足与短板㊂2.1㊀采购统筹能力不足
目前国内各地的 健康码 采购项目，多采用政府投资㊁政府和企业联合建设㊁政府向社会购买服务等方式，目的是支撑政务部门履行管理和服务职能[3]㊂在政务信息化项目采购的过程中，提高 健康码 的质
量和效率是多方的共同目标，而要实现上述目标，提高公共服务的质量，需要有明确的责任落实机制和强有力的监督体系，确保政府管理介入项目采购㊁分包㊁试用㊁监管的全过程㊂
在西安 一码通 事件的数字化治理方面，事件持续发酵后，热度最高的舆论是关于西安市电子政务统一平台网络安全服务项目外包管理的质疑㊂数字政府项目层层分包在项目层面属于正常现象，而在西安 一码通 项目中，西安电信作为项目总包，西安市大数据管理局作为主管项目的行政机关，负有验收和把控项目的最终责任㊂做好分包商产品与服务质量管理，是总包以及项目主体不可推卸的责任，特别是 一码通 等涉及民生的关键基础设施项目，更需要加强管理，严格落实主体责任㊂反观西安 一码通 的研发使用过程,2021年6月，中国电信登载了一篇来源于人民邮电报的宣传文章，文中着力渲染了中国电信西安分公司如何 攻克重重难关 研发西安 一码通 守护1000多万人民众
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健康的过程, 全体成员三天三夜不眠不休，研发出西安市个人电子识别码(即 一码通 ) [4]㊂如此短的时间里研发出来的产品是
否成熟，它是否通过了性能测试和压力测试，都是令公众疑惑的问题㊂据悉，成熟的产品需要在测试阶
段仿真还原现实场景，同时用超过实际使用用户数量的线程进行压力测试，且通过多次性能测试和压力测试才可以上线运行㊂三天研发的 一码通 是否具有运行资格?它能否运行，又为何已运行?总包和项目主体是否严格进行了监督管理?归根到底，还是数字化系统的监督与管理出了问题㊂
2.2㊀网络安全保障能力不足
数字政府建设语境下的 数字抗疫 时代，健康码的出现是非常时期的非常之举，它带来的是数字时代社会治理的一场全局性大考，直接影响国家和社会治理的现代化进程[5]㊂而数字化防疫的推进，不仅意味着城市要具备相应的数字技术设施，更意味着城市要有充分的技术能力，对访问峰值等关键挑战要有科学合理的预测和准备，在危机管理时期保护好 一码通 等政务云平台，实时保障政务网络安全㊂
从技术层面分析西安 一码通 事件，根据西安大数据局在西安市新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会上的回应, 一码通 使用频率加大，对网络与平台造成较大压力，是造成危机的主要原因㊂然而，在人口众多的西安市，面对全民核酸检测这样的 大考 , 访问量大 不应该成为理由㊂我们应当看到 一码通 软件在技术上有所不足㊂根据国家标准化委员会2019年公布的‘网络安全等级保护设计技术要求“相关规定，网络安全等级保护三级要求对容灾性能有着明确规定，本地系统恢复时间要小于15分钟[6]㊂2021年12月20日，西安 一码通 系统恢复的时间官方并没有公布，部分市民反映是第二天修复成功㊂至于2022年1月4日的第二次崩溃，恢复时间更是长达数小时，这已经超过了国家标准和行业通用要求㊂按照目前的表现，
西安市大数据局所说 一码通 是按照网络安全等级保护三级要求设计的，可信度并不高[7]㊂经不起 大
考 的检验，存在明显漏洞的 一码通 技术，是 数字抗疫 不容忽视的短板㊂
2.3㊀数字化治理能力不足
在技术问题背后，治理短板更不容忽视㊂ 数字抗疫 需要业务和技术的深度融合，要求深化改革和制度创新多措并举㊂基于政企协同与社会共治的 健康码 系统，其外包㊁研发㊁使用过程中面临着顶层设计㊁赋码规则㊁信息安全等诸多问题，需要地方政府加强全过程监督与管理，提升数字化治理能力㊂
首先，关键设施缺乏顶层设计, 健康码 未能达到应急处置与长效治理的双重效果㊂西安 一码通 为独立的城域码，在疫情爆发初期能起到本地防疫排查的效果㊂然而在疫情防控常态化阶段，由于各地区的赋码规则与疫情防控政策不尽相同, 一码通 不互通的情况会严重影响市民的正常通行与地区经济贸易往来，对人员流调排查㊁密切接触者追踪管理也有不利影响㊂此时西安 健康码 应积极改进，主动融入 全国互认  异地互信 的一盘棋布局中，既便利全省及国家进行统一数字化治理，统筹协调好本地区疫情防控与经济发展和人民生活的关系㊂其次，数据监管链条不完整㊂在这次特殊的政企合作中，政府首先是让渡了部分公共管理的权力，其次是允许平台获取了国民的健康数据等信息[8]㊂而 健康码 应用过程中关于数据存储使用的过程及规则并不透明，西安 一码通 持续发生的宕机事件对用户数据安全的影响及后续处理情况也未公开，地方政府较为被动的监管状态有待改进㊂
3㊀问题成因分析
㊀㊀除分析地方政府使用 健康码 存在的问题外，问题背后的深层次原因同样值得探寻与思
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第31卷 健康码 赋能地方政府 数字抗疫 存在的问题与对策  以西安 一码通 事件为例㊀
考㊂认清地方政府在数字化治理理念数字化基础设施管理体制机制等根源上存在的发展障碍，方能破除阻力，推动 数字抗疫 行稳致远㊂3.1㊀地方政府数字治理意识不足
在疫情防控过程中，数字抗疫展现了近年来数字政府改革的丰硕成果，同时也为政府的数字化治理提供了机遇和挑战㊂数字治理强调在保障数据安全的前提下，促进数据在政府部门之间的共享，推进公共数据对社会的有序开放，从而更大发挥数据的价值[9]㊂这些治理目标要求地方政府做好总体布局统筹规划自主纠错等工作，从数字赋能的角度统筹兼顾，明确职权责，思考管理的走向㊂
回顾此次西安 一码通 事件，地区健康码未配合国家接口，并频发宕机㊂从数字治理意识的角度，首先，地方政府的统筹规划意识不足㊂在全民 健康码 的信息化背景下，缺乏兼顾应急处置和长效治理的顶层设计，在数据交换㊁业务协同㊁互联互通㊁整合资源方面缺乏前瞻性的统筹规划㊂其次，地方政府的自主纠错意识不足㊂西安大数据局在2021年12月20日 一码通 首次崩溃时，并没有及时有效回应社会
关切，也没有从根本上加强技术防范，修改技术漏洞㊂在2022年1月4日引发覆盖范围更广㊁结果更严重的事件后，才在舆论声中确认了系统故障，但仍未及时修复或提出切实可行的替代方案㊂同时，经历过多次宕机事件后，西安 一码通 仍为市级政府主导，坚持本地抗风险能力不成熟的一码通系统，未融入陕西省乃至全国统一健康码体系㊂缺乏共享意识与数据思维，未能将数字技术全面融入政府管理与服务，是地方政府 数字抗疫 发展思想上的障碍㊂
3.2㊀地方政府数字化建设与保障工作不到位
常态化疫情防控背景下，健康码的正常运转关乎居民生活与疫情防控的方方面面，它具有和传统物理基础设施同等的价值，是后疫情时代的数字化基础设施[10]，其正常有序运转的重要性不亚于水电㊁交通等传统基础设施㊂在健康码正常运行和疫情防控有效管理深度捆绑的今天，怎么才能保证这些本来为居民服务的系统在关键时刻承受得起 重担 ，是破解 数字抗疫 难题的关键㊂
保障 健康码 的正常运转，对地方政府主要有两方面要求，一是要完善数字基础设施，减少技术短板，建立安全基础；二是要明确数据安全责任，加强数据安全管理，提高安全保障能力㊂在西安 一码通 事件的数字设施建设中，西安一码通平台本意立足创新，实现了公交乘车码和西安一码通的数据互通，如此设计的本意是实现两码融合，市民在乘车时可以省去在健康码和乘车码之间来回切换的不便，能够大幅提高乘车扫码通过效率㊂然而也正是因为两码融合，技术却未能实现同步扩容，访问量突增时造成拥
塞宕机，导致了 一码通 平台的崩溃㊂除平台建设不完善外, 一码通 使用过程中地方政府未能增强安全风险监测能力，对安全事件预警不足，平台崩溃后的数据备份和数据防泄漏机制不健全，数字管理能力有所欠缺㊂
3.3㊀地方政府权责划分不明晰
数字 是治理的手段，人是治理的基础㊂在大数据㊁云计算等技术手段赋能疫情防控和政府管理的当下，如何运用数字化手段细化疫情防控及城市管理㊁保障城市正常有序运转是一种智慧也是一种能力，更是城市管理者的应尽职责㊂在西安 一码通 事件中，首先，外包项目验收和把控的管理权限与职责分配尚不明晰，监督管理未从制度上得到确认㊂其次, 一码通 频繁宕机，客观辩证分析，技术上的不足难辞其咎㊂不过，从其他地区的抗疫经历来看，技术上的问题是完全可以克服的㊂同时，两次问题的出现时间相差不到半个月，只能说明西安大数据局并没有认真对待上一次的系统故障，事故没有分析，技术没有改进，人员没有问责㊂综合分析，地方政府在事前的责任落实㊁事中的监督管理㊁事后
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的追究问责方面有所欠缺，权责划分不充分㊁不明晰㊂
4㊀地方政府 数字抗疫 过程中有效使用 健康码 的建议
㊀㊀疫情防控常态化背景下, 数字抗疫 的重要性在社会治理中逐步提升，提高 数字抗疫 能力对地方政府来说尤为关键㊂常态化疫情防控背景下，通过提升数字化统筹能力㊁加强信息技术水平㊁进行体制机制适配改革等方式促进 数字抗疫 健康发展，是当务之急，也是必经之路㊂
4.1㊀完善制度规范
根据‘ 十四五 推进国家政务信息化规划“，各级地方政府在 十四五 时期需要加快推进数字政府建设，通过强化数字化治理理念创新数字化治理模式，形成与经济社会发展相适应的数字化治理能力和便捷化服务能力[11]㊂在 数字抗疫 的语境下，首先，地方政府要做好数字化治理基础性制度的制定工作，确立疫情防控复工复产居民生活等方面的制度规范，统筹协调数字化时代常态化疫情防控与城市常规管理间的关系，确保 数字抗疫 的各方面有规可循㊁有法可依㊂其次，地方政府要加强数字治理的主体建设和基础设施建设，明确政府各个职能部门的职权与责任，尤其需要在 健康码 等公共项目的承包验收使用情况中落实主体责任，勿让数字治理打乱了政府职能的正常行使㊂同时，地方政府要自觉主动服从全国抗疫大局，实现各地数字政府从建起来用起来到连起来统起来的发展过程，推动形成 数字抗疫 业务协同联动和高效服务的治理格局㊂
4.2㊀提高技术水平
技术手段的进步是此类问题最基本也是最根本的解决办法㊂通过 健康码 等公共政务平台建设事前事中事后的设计安排，采取有效措施是可以杜绝类似 一码通 问题发生的㊂在事前，可以加强架构设计，进行有效的方案预审和评价，避免抗疫数字技术系统存在缺陷，从源头上解决技术漏洞㊂另外，应当做好仿真测试和压力测试，防止极端负荷情况的出现㊂在事中，应通过技术算法和主动运营维护手段去实时监控关键指标，做到自主监控主动预警㊂一旦流量超过阈值或前兆预警指标出现，应主动触发排障机制，通过启动备用线路增加处理能力甚至系统降速等手段确保防疫系统不宕机，社会不混乱㊂在事后，要第一时间分析事故原因与技术漏洞，并提前准备好应急预案，避免更严重的后果㊂通过事前事中事后多个环节，进行多维度分析处理，从技术层面解决问题，做好技术改进和网络扩容，方能避免 一码通崩溃 等问题再现㊂4.3㊀加快适配改革
加快 数字抗疫 步伐，推动信息技术在地方政府疫情防控及管理中的应用，需要双管齐下，不能只重技术设施建设，不重制度建设㊂运用管理手段，通过制度固化业务和管理的改革与提升，方能高效长久提升疫情防控效果与数字化治理水平㊂
加快体制机制的适配改革，重点在制度规范的建立与落实㊂首先要建立积极的管理责任制度，数字政府建设的核心是利用数字手段优化政府管理与服务，权责明晰的管理责任必须得到落实㊂其次要建立扎实的防疫技术升级与容错机制，定期对数字系统进行压力测试和性能测试，在系统升级㊁技术更新之前，做好容错保障㊂确保如果此系统技术不过关，有相应的补救以及容错措施，不会造成严重后果，让技术
升级无后顾之忧，防止 一码通 类似事件的发生㊂最后，要建立灵活的危机应急处理与应对机制㊂提前建立应急专班，系统崩溃等事件一旦发生，地方政府要能够及时㊁精准的从技术层面做出改进，优化统筹协调的管理能力㊂业务水平的持续精进与技术手段的充分利用需要建立在与之相适应的制度建立的基础上[12]㊂加快进行体制机制的
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