公安教育训练中教官的法律地位探析
云南警官学院学报
Jonrnai of Yuunan Police Collegg
2021年第1期NO.C2021总第144期Suml44公安教育训练中教官的法律地位探析
魏光禧
(重庆警察学院，重庆•沙坪坝401331)
内容摘要：教官是公安教育训练事业持续发展的基础和源动力，是决定公安教育训练质量的关键因素。教官的法律地位决定了其权利义务、待遇、保障、救济途径等，是教官制度的核心问题。从教官法律地位的历史渊源和域外经验可知，有必要"教”“官”分离，赋予公安院校、民警培训基地更多的办学自主权，剥离教官身份中“官”的浓厚行政彩，明确教官与公安机关、公安教育训练机构、学员的法律关系，实现公权与私权的合作治理。
关键词：公安教育训练；教官；法律地位；法律身份；法律关系
中图分类号：D631.C5文献标识码：A文章编号：1672—6057(2021)01-62-05
公安教育训练在公安工作中具有基础性、先导性、战略性，是提升公安队伍能力素质、提高执法司法质量和公信力的重要基石。而教官是公安教育训练持续发展的基础和源动力，是决定公安教育训练质量的关键因素。我国《人民警察法》中没有关于教官的规定，《公安机关人民警察训练条令》《关于加强和改进公安教育训练工作的意见》《关于公安院校教师参加公安业务实践和选聘公安机关业务骨干到公安院校任教的暂行办法》等部门规章和政策性文件，对于教官的法律地位均语焉不详，一定程度上制约了教官制的发展。而在实务中，近年来各级公安机关民警培训基地建立了人员数量庞大的教官库，但存在教官资格认证不规范、专职教官缺少岗位设置和人员编制、兼职教官的调度缺乏权威性、教官政治待遇和经济待遇缺乏保障等问题。我国公安院校基本都起源于1457年左右成立的民警培训学校，教官制是其办学特和优势，但至今仍然存在“学院教官不被实战部门认可、实战部门教官招不进来”的问题。这些问题的核心和基础就是教官的法律地位，这决定了其权利义务、待遇、保障、救济等，也决定了教官与公安机、公安练机、学员的法系。在
时代国家治理体系和治理能力现代化背景下，有必要从法律层面对教官的地位及身份进行界定，以探索公安教育训练的公权与私权的合作治理
。
一、教官法律地位的历史考察
教官，亦称学官，是指封建官学中的教育者。最早提到教官名称的文献是《周礼•地官司徒》，“乃立地官司徒，使帅其属而掌邦教，以佐王安扰邦国。教官之属：大司徒、卿一人”。①在西汉的太学中就设置了教官的职位，是官立的专门教育职务。在《史记•儒林列传》，司公学官。，不断繁荣，教官数量不断增多。《魏书》记载,“三年春释菜，诏延公卿学官于显阳殿。”唐宋之后，教官一词的使用已变得非常频繁。《祭卢华州文》记载，“左掖斯密，教官已贵”。②如《宋史》记载，“自是列郡各置教官”。③到了元明清时期，教官主要指官立的教育机构中从事教学工作的人员，而机不事学工作的人
员则另有称谓。比如从事管理工作的祭酒、司业、丞等，类似于现在学校里的行政人员，称之为监官。管理地方教育的行政官员，类似于现在的教育局长、校长、考试院院长等，称之为学官、学政、学道。主持科举考试的官员称之为考官。
为什么在我国封建社会中，从事教学工作的人员也与从事地方教育行政管理工作的官员一样被称为“官”？这是由于在儒家德治思想的影响
收稿日期：2027-10-22
作者简介：魏光禧，男，重庆警察学院讲师，华中科技大学法学院博士研究生，研究方向：公安教育、公安学”
①肖树文，茹英杰•关于《周礼•地官司徒》中土地观念的研究[]•山西师大学报(社会科学版)，1653(02)•
②全唐文：卷四百八十四[M]•
③宋史：卷一百六十七[M]•
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下，教育主要承担政治职能，从事教学工作的人员与行政官员一样，履行以德化民的职责，维护政权的统治。可以说，官师合一，政教不分。战争之后，特别由于洋务运动的兴起，教习的称谓逐渐代替教官。洋务派面对保守派“奉夷人为师”的诘难，认为洋学只向洋人学习技艺，而非传道和以德化民。教习是教习庶吉士的简称，是动词改作名词用，意为教授、练习。教习已经脱离了封建官僚体系，不具有官员的身份，只是一种社会职业。教官多为任命制，而教习是聘任制的。戊戌变法失败后，中国开始全面学习迅速崛起的日本，许多日本词汇没有经过改造直接进入汉语，这就包括教员。教员最早出现在罗振玉创办的《教育世界》杂志上，“五曰培养教员，教员者，婴儿之乳母、植物之种子也。”①《说文解字》解释，“员，物数也。从贝，口声。”员由量词发展而来，表示某种集体中的一分子。教员，也就是指教育者体中的一员。教员是在高度组织化、制度化的教育机构中，按照事先制定的程序和内容，向学生体施加影响，这实质上是一种集成化、批量化、标准化的生产模式。这与我国尊师重教的文化传统相抵触，也违背了注重个性化的现代教育精神。新中国成立后，教员被能够融传统文化与现代精神于一体的教师所取代。②韩愈曰：“师者，所以传道、授业、解惑也。”教师强调教育者在思想政治道德教育方面的责任，与中国传统的师道观一脉相承，又去除了“官”的官僚体系束缚，是对传统文化的扬弃。
最早在公安院校中实行教官制的是上海公安高等专科学校，其在2002年开始了教学改革，从实战部门选拔优秀民警从事民警培训教学工作，后来逐步推广到整个公安系统。2203年2月，公安部在深圳建立第一个警务技能与战术训练基地，来自全国公安机关的44名警察成为首批受训教官。之后，公安部依托地方公安院校，在全国各地建立了一大批警务技能与战术训练基地，并实施“十百千”警务实战教官培训工程、建立教官库，这些教官在警务技能与战术训练上发挥着重要作用。上海警院、浙江警院、江苏警院、重庆警院等还探索建立了“驻校教官”制度，选拔教官到公安院校全脱产1-3年，承担学务。国公安院校公安机关政工部门及训练基地在教官制的实施上做出了许多有益探索，但是教官制在法制化、规范化上还有较多缺失。教官资格认证制度没有普遍实施，尚未形成统一稳定的认证标准，教官的选拔还人系。官的
确，权利义务不明，课酬受到政策限制，专职与兼职不确定，教官与教师相割裂，难以实施有效管理。③
二、教官法律地位的域外考察
美国司法部社区导向警务办公室(Commu­nity OuevteV Policinn Services，简称COPS)面向全美社区警察提供培训项目以及培训经费。④但一般的警察教育培训由各联邦、州、县和市镇警察局自行负责，由警察学院或培训中心具体承担。警察学院或培训中心的主要任务是负责新警培、在职警察培文职人员培。而学
育由普通高校刑事司法学院承担，这类似于我国政法大学设置的公安学院或者侦查学院。美国注重有实战经验的专业教师队伍建设，有严格的教师聘用标准。其中，基础课程选聘普通大学中有丰富教学经验、较高学术造诣的教师兼职。这既能保证教学质量，又能降低教育成本，节约司法资源。而专业教师是选聘警察机关中有较高学历、丰富实战经验的资深警官担任。美国警察学院或培训中心的教师都是聘任制，其中具有警察身份的教师一般只能任教3-5年，期满后需回实工作一聘，可
学实。警察的师警察机
的警察人员具有相同的待遇和权力，可以双向流动。
欧盟各成员国的警察教育培训包括基础警察教育、高级警察教育等，都属于警察职业教育，没有学历教育。在欧盟，有的成员国只有一个独
①9鑫圭，唐良炎.中国近代教育史资料汇编-----学制演变[M].上海：上海教育出版社,1499
②史兴松，程霞.国内教师身份认同研究：回顾与展望[J].现代教育管理.2020,(04).
③陈永辉・基层警务实战教官培养现状与改进研究—
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④George Fachnee,Steven Cartae,Assessment Team.Office of Community OrievteV Policing Services[J].UniteV States,depp of Jut-tice.office of the Inspector Geverai,20131
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立的国家警察教育培训机构，而有的成员国则设置了多个独立的警察教育培训机构。欧盟大多数警察教育培训机构不受政府直接控制，与警察机关也没有直接的从属关系，一般由内政部、内务部、司法部或教育部等提供财政支持。在管理人员中，绝大多数隶属于行政机关，少数是文职人员。绝大多数教师有警察职业经历，少部分是文职人员。多数警察教育培训机构对教师有最低资格要求，对于文职教师要求有硕士或大学学历，对于警察教师则要求是5年以上警察从业经历的高级警官。①
日本《警察法》规定，国家公安委员会和警察厅统一管理各级警察教育，包括教官资格标准等。日本《警察教养规则》规定，警察教育以警察学校的教育培训为主，承担新入警培训、晋升培训和专业培训等。日本有高、中、初级各类警察学校56所，包括警察厅下属的警察大学校、皇宫警察本部下设的皇宫警察学校、都道府县设立的警视厅警察学校、管区警察局设立的管区警察学校等。警察学校的人员包括校长、副校长、校长助理、教官，助教等，还邀请著名的学者、实业家、法官等专家进行讲座。②
香港警察教育训练工作由人事及训练处主管，主要训练任务由香港警察学院承担，下设基础训练学校、专业发展学校、专项研修学校等。香港警察学院与香港警队有完善的教官双向交流机制，通常从实战部
门选调实战经验丰富、教学能力较强的业务骨干到学校担任教官。除少数特殊专业或高科技人才教官可以长期任职外，一般教官任职不能超过3年，期满后必须再交流到实战部门任职。选调教官的程序非常严格，包括个人申请、警区推荐、人事部考察等，参加考核委员会的严格考试并成绩合格后才能取得教官资格。③
三、公安教育训练中教官的法律身份
身份从本质主义与建构主义上理解包括个体特征和体特征，一方面反映个体的角，体现了个体与他人的区别；另一方面反映了个体在体中的社会关系。④教官的法律身份指的是从法律层面对教官的身份界定，它反映了教官职业的法律属性，以及教官的权利义务关系。我国传统教育管理体制的特点是“官师一体”，教师具有官员的身份，这一特点在计划经济中也被延续下来。《高等学校任用教、职、工人的暂行规定》（1956年颁布）规定，教师是国家工作人员。教师被纳入国家干部体制，教师任用采取的是任命制。教师的任命是一种单方的行政行为，学校是国家行政机关的附属物，教师与行政机关之间是典型的行政隶属关系，教师的身份是国家公务员。随着市场经济的发展，行政机关对教师的统一调配和管理已经无法适应现实需求，开始实施教师聘任制。《教育法》规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。《教育法》确立学校的法人资，师聘法人自主权的范围。《教师法》规定，教师是履行教育教学职责的专业人员。公安院校与普通高校一样，都是具有独立法人资格的公益二类事业单位，因此在公安院校从事教育教学工作的教官，与普通教师身份一样，都应是聘任制的专业人员。而在民警培训
基地从事教育教学工作的教官是属于公务员还是聘任制的专业人员，还需进一步分析。
根据《公安机关人民警察训练条令》第二十八条规定，民警培训基地属于公安机关内设机构或直属单位，政工部门与训练基地实行“一体化”领导管理体制，这就明确了基地属于行政机关。根据全国各地实际情况看，民警培训基地基本上按照行政机关编制设置。而《条令》第三十三条规定，教官实行聘任制。同时第三十定，官在聘期内成年练学任务，享受相应课酬、学习资料费、课程研发费等待遇，并在晋职晋级、评优评先时予以优先考虑。这造成了一定的混乱，一方面，行政机关与人民警察之间是任命制关系；而另一方面，行政机人民警察民事聘合，并在工资之外支付报酬。实际上，我国《干部教育培训工作条例》已经开始实施官办分离的改革，干部教育培训管理部门只负责管理，培训任
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④Haralambos,M.&Hol0ow,M.Sociolony.Themes ann pewpecnves[M].Collins EducatGnai,2000.
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务则由党校、行政学院、干部学院和社会主义学院等事业单位承担。干部教育培训管理部门采取直接委托、招标投标等方式确定承担教育培训任务的事业单位，这形成公开平等、竞争有序的市场机制。而人民警察属于公务员，《干部教育培训工作条例》是《公安机关人民警察训练条令》的上位法。因此，有必要“教”“官”分离，将民警培训基地设置为具有独立法人资格的事业单位，这不仅可以剥离公安机关的非行政职能，建立民警培训市场机制，节约行政资源，还可以发挥公安院校的规模经济效应，对于解决全国各地方公安院校普通存在的学生少、规模小的问题具。
《公安机关人民警察训练条令》第三十一条规定，教官是指从事公安机关人民警察训练教学及研究工作的人民警察。从字面上理解，教官是类似于交警、刑警等人民警察中的一个警种。而《干部教育培训工作条例》则将从事干部教育培训工作的称之为教师。我国《教师法》把各类学学校培机事学工作的专业人员都统称之为教师，这也必然包括民警培训基地的教官。另外，公安部也认可教官就是教师的说法。特别是，经济社会形态的变迁是公安教育训练发展的重要推动力，随着人工智能、区块链、大数据等警务技术的发展，民警培训的内容发生了深刻变革，其基本特征是以人工智能代替和减轻警察的脑力劳动和体力劳动。知识产品和智力产品在公安工作中占据重要地位。培养创新型警察成了信息化经济时期公
安教育训练的基本使命。教官不再是传递经验的重复性职业者，而是能够“转识成慧”的创造性专业人员。教官来源的多元化成为时代的必然，因此有必要剥离教官身份中“官”的浓厚行政彩，将从事公安练的人员师，
公安专科学校聘用制的专业人员，不再把来自公安机关的教官与来自一般行政机关、党校、普通高等学校、公安院校的教师相区分，这也解决了警察同时兼有公务员身份和专业人员身份的体制障碍和纪律。
四、公安教育训练中教官的相关法律关系
《公安机关人民警察训练条令》第五条规定，公安机人民警察接练的
务，这说明教育权既是公权也是私权。公安教育训练管理中的突出问题，就是私权主体的参与不足，公安教育训练机构、教官、学员的利益诉求缺乏充分表达与有效整合。公安教育训练的治理，就是从单一主体的公安机关管理走向多元主体的合作治理，这必然意味着向公安教育训练机、官、学员的、、。，
官作公主体私主体的及
法律关系，决定着教育训练行政权力配置和治理体系结构。教官在整个公安教育训练体制中是教育训练活动的从事者，也是国家公安教育训练法规和政策的执行者。作为公安教育训练活动的从事，官是练法的
而作为执行者，教官本身又是该行政体系延伸的一。公安练的理是多主体参的合作治理，明确相互法律关系是前提条件。因此，必须从法律上厘清这种相互冲突对立角的系。
（一）教官与公安机关的法律关系
任命制下，国家对教官直接进行支配和管理，作国家公力行的公安机官间属于内部行政法律关系。聘任制则改变了公安机关与教官之间的单一隶属关系，教官的身份逐步发生了“从身份到契约”的转变。教育行政权力是国家在教育训练领域享有的公权力，是国家权力的一种表现形式。而在公安系统，目前代国家行练行力的主体是公安机关。《公安机关人民警察训练条令》第五条规定，公安机人民警察接练的
务，官学员也都于的主体。法精神和现代教育学理念来看，公安机关应该主要在教育训练设施设备、教官人事与条件保障、教育训练预算、教学环境、教育训练制度等外部事项上发挥公权力的作用，而对于教学内容与方法、教学计划、教材选定、成绩评定等内部事项，则应采取指导、建议等非权力行政方式。非权力行政方式相对于以命令、强制为特征的权力行政方式，是一种公权与私权合作的治理，实际上是在给付行政、服务行政条件下发展形成的一种型行行方。
（二）教官与公安院校、民警培训基地的法
系
公安院校、民警培基的力系包括层，一方面是教育训练机构的办学自主权与公安机的力、人的外
系；另一方是练机的行力官的学力的系。公安练是
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公安机关提高队伍战斗力的需要，也是人民警察自我发展的权利。公安教育训练归根到底是一项公共事业，因此公安院校、民警培训基地作为独立的法人，应当具有一定的办学自主权。公安院校、民警培训基地的权力主要包括聘任教官、评价教官、处分教官、管理教学的权力等。而教官则享有教学权、学术权、民主管理权、参加培训权、获取报酬待遇权等。
（三）教官与学员的法律关系
教官与学员的法律关系绝不是雇员与顾客的民事法律关系，这是对师生关系的庸俗化、片面化理解。公安教育训练是一项公共事业，这是由教育的公益性决定的。教官的职业具有公共性，承担立德树人的责任，其所有教育教学活动必须符合国家公安教育训练法规和政策的要求，不得违背国家利益和社会公共利益。教官与学员之间的权利与义务关系不是完全由当事人双方意思自治决定的，有些是法律法规事先预设好的，教官与学员的义务不得随意抛弃。教官与学员之间应该是平等的合作关系，而不是附庸关系。①教官应该改变照本宣科、灌输知识的传统模式，更好地扮演好引路人的角，引导学员学习，提高学员的学，培学员发、解
题的能力。教官和学员都是教育训练活动的实践，官学由，而学生学由，两者相互制衡。学员不能“想学就学、想不学就不学”，必须尊重教官，遵守公安教育训练相法法。官也
的品德情操、丰富的专业知识、过硬的实战能力来培养学生，实现教学相长、相得益彰。
结语
克拉克•克尔认为，“从实际意义讲，教师是学校的生产要素，是它全部荣誉的来源和承受者，可以说教师就是学校本身，而学校就是教师的合伙”。可以说，在公安教育训练系统中，教官是非常有特又非常关键的主体，而教师的法
是官制的，
务、待遇、保障、救济途径等。本文从公私法融合治理的视角，对教官的法律地位进行了探讨。教育权的公权属性和私权属性决定了公安教育训练事业的公益性和私权性，也决定了教官的公权主体和私权主体地位。关于教官法律地位的有关，公法的角探讨，也私法的角度进行分析。法律地位的问题实际上是提供一种方法，此公主体私主体共“生”一种治理体系，并吸纳所有规制资源进行共同理。
公安练的理是公主体私主体共同推动教育公共事业的过程，直接目标是“善治”，即“好的治理”。公安教育训练的治理是管理方学方的，是的现代形态。治理体系主要回答两个问题：公安教育训练的治理主体是
谁，公安教育训练的治理主体之间的关系是怎样的？厘清教官的法律地位和相关法律关系，是推动公安教育训练治理的关键，其核心就是通过分权和限权两种方式调整优公主体私主体的务系，解公安练私人主体参不、学主不够、宏观管理能力不足、治理结构不完善的。
公安教育训练的合作治理是否意味着公安机关作用的削弱？答案是否定的。在公安教育训练的合作治理中，公安机关充当的是“元治理”角，通过私主体的 制，发着主作。在公安练合作理，公安机关被视为“同辈中的长者”，承担着确定公安教育训练方向目标和标准、确定教官资格、进行教学监督等任务，为多方主体发挥作用提供统一的行动目标和行动框架。公安机关的“元治理”也可保公共益，保理合法律上的程序正义。总之，教官法律地位的研究，对于完善公安教育训练的善治具有一定的探。
（责任编辑高翔）
①Kevin Me Guinness.The Concept of Academic FreeSom[M].The Edwin Mellev Pres s,LtP2002:1581—66—

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