王怀伍、潍坊市自然资源和规划局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政裁定书
【案由】行政 行政行为种类 行政登记
【审理法院】山东省潍坊市中级人民法院
【审理法院】山东省潍坊市中级人民法院
【审结日期】2020.08.13
【案件字号】(2020)鲁07行终237号
【审理程序】二审
【审理法官】周建明李长明郭明明
【审理法官】周建明李长明郭明明
【文书类型】潍裁定书
【当事人】王怀伍;潍坊市自然资源和规划局;潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处
【当事人】王怀伍潍坊市自然资源和规划局潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处
【当事人-个人】王怀伍
【当事人-公司】潍坊市自然资源和规划局潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处
【代理律师/律所】韩明、赵泰磊山东玉帛律师事务所;张军山东元仓律师事务所
【代理律师/律所】韩明、赵泰磊山东玉帛律师事务所张军山东元仓律师事务所
【代理律师】韩明、赵泰磊张军
【代理律所】山东玉帛律师事务所山东元仓律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】王怀伍
【被告】潍坊市自然资源和规划局;潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处
【本院观点】本案审查重点在于王怀伍与被诉土地登记行为之间是否存在法律上的利害关系。
【权责关键词】合法违法第三人书证证明驳回起诉维持原判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】另查明，2008年6月19日，原潍坊市国土资源局山东潍坊滨海经济开发区分局与央子街办签订《收回土地协议书》一份，约定将案涉土地使用权证项下土地无偿收回，地上附着物按，地上附着物按7的标准予以补偿。2008年8月26日，潍坊市人民政府作出《关于同意收回并储备国有土地使用权的批复》，同意将上述土地收回并由山东潍坊滨海经济开发区土地储备中心储备。2010年8月，潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证被注销登记。 又查明，根据潍坊市人民政府相关部门制定的《关于市区不动产登记职责和机构整合的实施方案》，从2015年12月起，潍坊市区范围内不动产登记的法定职责统一由潍坊市国土资源局承担。根据中共潍坊市委、潍坊市人民政府《关于潍坊市市级机构改革的实施意见》
（潍发〔2018〕44号），潍坊市人民政府整合原潍坊市国土资源局、潍坊市规划局等相关部门的职责组建了潍坊市自然资源和规划局，原潍坊市国土资源局不再保留。 一审法院针对诉争土地的性质、王怀伍使用诉争土地的有关情况等事项向现任固堤场村委会主任于东波进行了调查，其称对王怀伍使用诉争土地的有关情况不了解，但其确认诉争土地并非村集体所有。
【本院认为】本院认为，本案审查重点在于王怀伍与被诉土地登记行为之间是否存在法律上的利害关系。从2001年5月16日王怀伍与张兰臻签订的《虾池补偿合同》以及2001年12月31日张兰臻与固堤场村委会签订的《承包合同》内容来看，实际上涉案土地由固堤场村委会承包给了张兰臻，同时张兰臻对王怀伍在土地上的投资进行了补偿，依据两人在《虾池补偿合同》的约定，合同到期后，土地归固堤场村所有。王怀伍提交的（2019）鲁0792民初141号民事判决书显示2016年王怀伍进入盐田经营，但该判决书不能证明王怀伍与2007年10月20日潍坊市国土资源局颁发潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证的行为之间存在利害关系。而且潍坊市寒亭区人民法院（2016）鲁0703民初310号民事判决书、潍坊市中级人民法院（2017）鲁07民终5481号民事判决书，亦对王怀伍使用土地的行为确认为侵权行为。上诉人上诉主张其多次将使用权转包给张兰臻、解民生使用，并在2016年重新收回使用权，
与已经存在的有效书证及生效法律文书所证明事实相悖，故对其主张不予采信。 综上，因王怀伍不能证明其与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系，一审法院依法裁定驳回起诉，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。
【更新时间】2022-08-21 08:44:01
【一审法院查明】一审法院查明，2007年8月28日，原潍坊市寒亭区央子镇人民政府（以下简称央子镇政府，于2007年年底撤镇改街道，变更名称为潍坊市寒亭区央子街道办事处，于2008年从潍坊市寒亭区划入潍坊滨海经济技术开发区，变更名称为潍坊滨海经济技术开发区央子街道办事处）向原潍坊市国土资源局寒亭分局申请对坐落于弥河以东、潍坊市寒亭区渤海水产综合开发中心以南的一宗土地申请土地登记，潍坊市国土资源局寒亭分局受理后，进行了地籍调查，并组织相邻土地的权利人央子镇人民政府、潍坊市寒亭区泊子乡盐场、潍坊市寒亭区渤海水产综合开发中心进行了指界。2007年8月29日，地籍调查结束，地籍调查结束月17日，潍坊市寒亭区人民政府出具《关于寒亭区第三期土地储备寒亭区供销合作社等五
个单位盐田占地的情况说明》，说明包括上述土地在内的八宗地原为国有未利用滩涂，在1989年土地资源详查时均为盐田用地，在1978年时，根据潍县革委会的安排，各人民公社开发为盐田，后因各公社相隔距离较远，管理不便，效益不佳，放弃使用。1981年，各单位统一管理重新开发为盐田，一直使用至今，现四至清楚，无争议，情况属实。2007年9月28日，潍坊市国土资源局寒亭分局经初步审核认为该宗地界址清楚，四至无纠纷，同意上报潍坊市国土资源局进行审核。2007年10月20日，潍坊市国土资源局经审核同意登记发证。同日，潍坊市人民政府向央子镇政府颁发了潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证，该土地使用权证载明土地面积为512191m2，用途为采矿地，使用权类型为国有划拨，四至为：东至森达美港路，西至弥河，南至潍坊市寒亭区央子镇人民政府、潍坊市寒亭区泊子乡盐场，北至潍坊市寒亭区渤海水产综合开发中心。 王怀伍主张其享有使用权的土地（以下简称诉争土地）的四至为：东至寿光个人盐场，西至原寒亭区防潮大坝，南至原寒亭区政协盐场，北至原寒亭区养殖公司虾池该宗土地包含在案涉土地使用权证项下的土地范围内，面积约计2200公亩（即220000m2）。据王怀伍称，其自1994年起使用诉争土地，当时诉争土地因周边土地建设盐田而被陆续取土，形成一片洼地，适宜养虾，原寒亭区北部开发指挥部有关负责人到其让其养虾，其遂投资建设了虾池。2001年5月16日，王怀伍与案外人张兰
臻签订《虾池补偿合同》一份，约定：王怀伍同意张兰臻将修建的虾池300市亩（地亩）改建为（地亩张兰臻支付王怀伍虾池投资及各种补偿费共计315000元；张兰臻使用期限为15年，到期后，盐田归固堤场村所有，王怀伍无权过问，并自愿放弃。2001年12月31日，张兰臻与原潍坊市寒亭区央子镇固堤场村村民委员会（以下简称固堤场村委会）签订《承包合同》一份，约定固堤场村委会将其所有的一块600公亩滩涂（养虾池）发包给张兰臻用于建设盐田，承包期限自2002年1月1日起至2021年12月31日止，张兰臻向固堤场村委会支付承包费总计14万元，分四次付清，张兰臻与养虾池承包人协商养虾池占用补偿费，并在固堤场村委会的见证下签订合同等。后张兰臻经固堤场村委会时任支部书记兼村主任于洪兵介绍将上述盐田转让给解民生，解民生自2001年10月13日至2002年1月10日分三次共向于洪兵支付购盐场款90万元，之后上述盐田由解民生实际经营。2004年1月5日，固堤场村委会与解民生签订协议书一份，约定解民生将其所有的奥迪A6(2.4)新车一部转让给固堤场村委会，固堤场村委会以解民生每年承包盐田所交的资源税抵顶解民生车款。2005年3月20日，于洪兵为张兰臻出具了盐田情况说明一份，载明：2002年元月份张兰臻以80万元的价格转让，已付张兰臻55万元左右。2016年1月，解民生退出了案涉盐田，王怀伍进入案涉盐田经营。 2016年1月26日，解民生以王怀伍占用其盐田侵害其合法权益为由，向潍坊市寒亭区人民法院提
起诉讼，请求判令王怀伍停止对其盐田承包经营权的侵害。该院经审理于2017年6月2日作出（2016）鲁0703民初310号民事判决书，认为王怀伍无证据证明解民生承包案涉盐田的期限至2015年12月30日，其占有使用案涉盐田属于侵权行为，应将案涉盐田返还给解民生，判决：王怀伍应于判决生效后二十日内将案涉盐田（南至原寒亭区政协盐场，北至原寒亭区养殖公司虾池，东至寿光个人盐场，西至原寒亭区防潮大坝，面积约计2200公亩）返还解民生。王怀伍对该判决不服，向潍坊市中级人民法院提起上诉，主张张兰臻与固堤场村委会签订承包合同约定承包期限为20年未经其同意，应属无效，解民生的承包期限应至2015年12月31日止，到期后应退出盐田，地上附着物归，地上附着物归其所有错误等。该院经审理于2018年1月2日作出（2017）鲁07民终5481号民事判决书，认为解民生的权利来源于张兰臻与固堤场村委会所签订的承包合同，依据该承包合同，解民生的承包经营权期限至2021年12月31日止，王怀伍并非案涉盐田的所有权人和发包人，其与张兰臻签订的仅仅是补偿合同，费用的名称也约定为“虾池投资及各种补偿费"，而非承包费，故该合同并非实质意义上的承包合同，王怀伍无权对于承包期限作出约定，其上诉请求不能成立。判决：驳回上诉，维持原判。
【一审法院认为】一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，
行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，除行政行为的相对人以外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织亦为适格原告。对于有无利害关系的判断，应从原告是否存在权利、该权利是否可能受到被诉行政行为的侵害等方面进行考量。本案中，根据查明的事实，诉争土地原为国有未利用滩涂，1978年由政府统一组织进行了开发，之后在一段时期内闲置，原告于1994年在其上修建了虾池用于养殖。依据《中华人民共和国土地管理法》（1988修正）第十七条“开发国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。"原国家土地管理局于1989年12月12日作出的《关于对滩涂管理问题的复函》中“二、关于使用滩涂是否要报批问题。根据《土地管理法》规定，开发或者使用滩涂必须经县级以上人民政府批准。开发滩涂用于农、林、牧、渔业生产的审批程序和权限，按《土地管理法》第十七条规定办理"之规定，王怀伍使用诉争土地进行渔业生产须经过县级以上人民政府批准，但王怀伍对此未提供相应证据加以证明，应认定其使用诉争土地并未依法取得土地使用权。退一步讲，即便王怀伍对诉争土地曾享有某种合法权利，根据其与张兰臻签订的《虾池补偿合同》、张兰臻与固堤场村委会签订的《承包合同》、潍坊市寒亭区人民法院（2016）鲁0703民初310号民事判决书、潍坊市中级人民法院（2017）鲁07民终5481号民
事判决书等证据，其已于2001年5月将相关权利转让给他人，其于2016年1月之后再次使用诉争土地的行为亦已被人民法院生效判决认定为侵权行为，故其相关权利业已丧失。因此，潍坊市人民政府颁发潍国用（2007）第C202号国有土地使用权证的行为，并未对王怀伍的合法权益产生实际影响，王怀伍与案涉土地登记行为并无法律上的利害关系，对其起诉依法应予驳回。依照《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回王怀伍的起诉。
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