《内河交通事故调查结论书》诉讼辩惑
《内河交通事故调查结论书》诉讼辩惑
屠小宁
【期刊名称】《中国海事》
【年(卷),期】2014(000)005
【总页数】3页(P34-36)
交通事故诉讼【作 者】屠小宁
【作者单位】四川省地方海事局
【正文语种】中 文
最近，有机会读了《中国行政审判指导案例》，对法院审理“某建筑公司诉某市安全生产监督管理局生产责任事故批复案”这一行政诉讼案件感触颇深。
该案说的是一建筑公司在承建某县安置建设工程项目中，将起重机的安装承包给无《资质证》和《上岗证》
的施工队伍安装，致起重机整体倾翻，造成3人死亡、2人受伤的安全生产事故。事故发生后，县安监局等部门组成了事故调查组，并向某市人民政府做出《某县建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》，该市安监局代表政府做出了《关于某县建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》(下称《批复》)。该《批复》同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定。后该县监察局对建筑公司进行问责谈话时送达了《批复》的复印件。该建筑公司不服向省安监局提出行政复议，省安监局做出维持《批复》的决定，同时告知申请人可以向人民法院起诉。建筑公司遂起诉至市中级法院。
法院一审认为，调查组未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定”的规定进行技术鉴定，致使事故调查未能够准确、全面查清原因。判决撤销《批复》中“同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定，并由市安监局重新做出具体行政行为。宣判后，市安监局不服，以本案《批复》属内部行为，不属行政诉讼受案范围、被诉《批复》合法等为由，上诉至省高级法院。
省高院二审认为，市安监局《批复》虽末正式给建筑公司送达，但作为事故调查成员单位之一的县监察局将批复作为谈话内容告知建筑公司，并送达了复件，已将批复的内容外化，而该批复中将建筑公司列为责任单位，并要求给予处罚，为建筑公司设定了一定的义务，该批复与建筑公司有利害关系，所以一审法院受理建筑公司的起诉正确，维持一审判决。
该案例的【评析】认为，如果某一行为还在行政机关内部运作，其对相对人权利义务产生的影响将是不确定的，也将无法肯定行政行为的最终内容及是否会对相对人权利义务产生不利影响，因此无法亦无必要对内部行政行为提起诉讼。不过，现实中有许多行政行为虽从形式上看是内部批复，但其通过某种形式外化后，如果行政管理相对人对此不主张异议，将直接承担不利后果。法律虽未明确规定外化的行政行为是否可诉，但经过理论界和实务界的不断探索已经形成共识，只要是对公民法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行政行为，都应依法纳入行政诉讼受案范围，只有如此，才能更好实现行政诉讼的法律效果。
读案有得。通过这起行政诉讼案例，我们发现，人民法院在受理行政案件中，除审查行政行为的外在形式，更注重行政机关行为的内在作用，即是否对相对人的权利义务产生实际影响。最高院的《中国行政审判指导案例》收集这一案例应当有普遍的指导意义。由此也联想到我们的《内河交通事故调查结论书》诉讼问题。业内有《内河交通事故调查结论书》“不复不诉”一说，即海事管理机构调查处理内河交通事故后送达当事人的《内河交通事故调查结论书》不能复议，也不能提起行政诉讼。虽然方方面面对此颇有微词，但《内河交通事故调查结论书》“不复不诉”仍是业内主流。
一、“不复不诉”于法无据
纵观与内河（海上）交通事故调查处理相关的法律、法规和规章，并没有《内河交通事故调查结论书》不可
复、不可诉的相关规定。因此，持 “不复不诉” 观点是没有法律法规依据的，那么“不复不诉”的这一通常的做法又依何而来呢？通过查证发现，《内河交通事故调查结论书》“不复不诉”的观点应当是来自道路和消防。道路和消防主管部门做出过道路和消防事故的责任认定书不能复议和诉讼的规定。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会(法工办复字〔2005〕1号)关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见中规定，根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。
因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。2000年公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复中指出，火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而做出的结论，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。虽然，道路、消防事故认定书“不复不诉”的规定有悖行政救济制度之虑，人大法工委和公安部也不是道路安全法和消防法的法定解释部门，但毕竟有法规层级的规定，基层执行也无可指摘。而作为执行《海上安全法》和《内河条例》的海事管理机构，去参照道路和消防的规定执法，从法理上讲是行不通的。因此，海事管理机构明确提出《内河交通事故调查结论书》“不复不诉”是不妥当的、也是缺乏法律规范的行为。
二、“不复不诉”何谈救济
行政关系决定了行政机关与行政行为相对人不平等的地位，这种不平等的关系需要加以平衡，从而形成了系列的行政救济制度。救济制度是国家法律体系中不可缺失的组成部分，是现代法治国家的重要标志，是国家民主法治的体现。在行政法律制度中行政救济占据十分重要的地位，我国已建立起以《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》为基础的救济基本法律制度，为其他专项的部门行政法律法规所遵循。为此，公安道路和消防在做出对道路消防事故认定书“不复不诉”的规定后，也做了相应的补救措施，即：公安部《交通事故处理程序规定》规定，当事人对道路交通事故认定有异议的，可以向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。公安部《火灾事故调查规定》现定，当事人对火灾事故责任认定不服的，可以申请重新认定。然而，内河交通事故调查处理的相关规定中，当事人对《内河交通事故调查结论书》存在异议或不服的，并没有类似公安道路、消防“申请重新认定”的规定。在此情形下，说“不复不诉”，实际上就是说《内河交通事故调查结论书》是最后的决定，也不能向上级机构提出复核或重新认定。由此可以得出这样的结论，我们做出的认定，送达给你了，正确你要接受，不正确也要接受，还不准复议、诉讼，确实属于霸道作法，这种结论如果成立，就谈不上有何救济了。
虽然国家没有对《内河交通事故调查结论书》可否复议、诉讼做出相应规定，但地方法规也有补充规定。浙
江省人民政府颁布的《浙江省水上交通事故处理办法》规定，当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到《水上交通事故责任认定书》之日起15日内，向上一级港监机构申请重新认定。但这里面又涉及一个问题，中华人民共和国海事局制定了《水上交通事故调查处理结案管理规定》（海安全字〔2001〕310号），规定水上交通事故调查处理必须经上级审批结案。即须将《内河交通事故调查报告》报上级批准同意后，方能结案，做出《内河交通事故调查结论书》。那么，当事人对《内河交通事故调查结论书》有异议，欲向事故处理的上级提出申请重新认定时，上级机构已经在之前批准同意了该处理结论，是该事故处理的批准单位。这种情况下，申请上级去做出重新认定的决定，显然非常困难，也缺乏逻辑。
谈到救济，法理上还有另外一层含义在里边，就是对行政机关的不当行政行为的监督。法律规定，行政复议、行政诉讼中发现行政机关的行为不当或过错的，上级机关、人民法院将做出撤销或者部分撤销、判决重新做出具体行政行为的处理，这是对行政机关法律层面的监督。如果坚持《内河交通事故调查结论书》（包括道路、消防的责任认定书）“不复不诉”，说这个东西是“证据”，逃避法律监督，便会出现另外一种情形，民事法院认定行政机关的行政处理结论不当，不予采信，但却不能撤销，法院否定的结论依然还存在于行政机关之中，丧失了纠错的机制，而且形成了法院与行政机关处理结论的对立，这种对立必将损害到司法的尊严，同时也损害到行政的尊严。
三、内河交通事故处理行为辩
也有持《内河交通事故调查结论书》“不复不诉”观点的人提出，《内河交通事故调查结论书》是抽象行政行为。我们知道，抽象行政行为是以不针对特定对象为标准。显然《内河交通事故调查结论书》针对的是特定的对象，即不同事故中具体的当事人。因此，《内河交通事故调查结论书》不属于抽象行政行为。要认定《内河交通事故调查结论书》属何种行为，有必要从内河交通事故调查处理工作说起。内河交通事故调查处理工作分为两个阶段，即调查和处理阶段，对事故调查属具体行政行为，可能大家没有疑义，因为如果不属行政行为船员就可以不接受你的调查，但船员不接受调查是要受到行政处罚的，也就说船员有接受调查的义务。事故处理属不属于具体行政行为，要看其性质。首先，事故处理是海事管理机构依法单方面做出的行为，仅有海事机构做出方为有效；二是处理对象特定，三是事故当事人因此负担了法律上的不利或侵害的结果，事故处理与当事人有利害关系。据此我们认为海事管理机构事故处理行为的性质属具体行政行为。

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