市县两级政府财权事权划分
的研究与思考
■/ 柳延福陈继勇
摘要：建国以来，市县政府间财权、事权的划分经多次调整和完善，逐步趋向稳定、合理。本文以张掖市为例，通过对建国以来甘肃省市（州、地）与县级政府间财权、事权划分的分析，提出了构建科学、合理的市县两级政府间财权事权的思路。
关键词：财权事权责任配比
一、建国以来市县政府间财权、事权的划分及演变过程
从建国初到1993年，市（地）对县的财政体制，根据国家的统一规定，进行过多次改进和调整，才逐步演变成分税制财政体制，期间市（地）与县级政府间财权、事权的划分，大致经历了以下几个阶段：
（一）“统收统支”的财政管理体制
我省从1953年开始建立自治州和县一级财政，成立县一级总预算。1954年，省对县实行“统收统支”财政管理体制，凡在县内的所有财政收支均由省财政统一安排，结余上解省财政，不足部分由省财政补助。
如何去除装修异味（二）“统一领导，分级管理”的财政体制
1958年，我省建立地区一级财政，地区财政建立以后，从1958年至1979年省对地县的财政体制进行了多次调整，但总体框架没有变化。其特征主要是：在中央统一政策、统一计划和统一制度的前提下，按行政区划来划分预算级次，实行分级管理，原则上一级政府一级预算。财权的划分通过设置地县固定收入、总额分成收入、超收分成收入来确定。政府间事权的划分随着社会事业的发展，逐步增加了省财政专案拨款的范围。1958年，成立地区财政时，明确规定，除基本建设拨款和重大自然灾害救济开支由省财政专案拨款20%外，其余支出责任均由地县分别承担。1963年，随着经济社会的发展，对新增的事权又作了进一步明确。即将基本建设拨款、水库建设、移民建房、特大防汛、抗旱、救灾经费、退赔支出、精简职工办农场支出、职工生活困难补助中的专案拨款部分以及临时确定的支出项目全部由省财政专案拨款，其余支出责任由地县分别承担。
（三）“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制
1980年到1993年期间，财政体制主要是实行划分收支、分级包干的“分灶吃饭”体制。旨在扩大县级政府财权，加强政府责任，调动地方的积极性。主要内容是按照企业事业的隶属关系，明确划分收支范围，将收入划分为四类，包括中央固定收入，地县固定收入，地县调剂收入，固定比例分成收入。支出按隶属关系划分。在划分收支范围的基础上，确定收入、支出基数，收大于支的，向省财政上解，
支大于收的，由省财政补助，实行分级包干。地区对县财政体制的确定，基本上比照省对地县的财政体制确定。这一时期随着经济体制的改革，财政体制特别是事权的划分更加明晰。属于地县政府的支出责任主要有：50%的小型农田水利和水土保持补助费（50%留在省上用于重点工程和项目），供销、农机供销企业的简易建筑费，工、交、商等部门的事业费，农林水事业费，城市维护费，文教科学卫生事业费，抚恤事业费，地、县所属各单位，各部门行政事业费，公费医疗经费以及各项事业费和其他支出等。其他各项地方包干的支出项目均为省级支出。
（四）分税制财政管理体制
1994年，在中央对地方的分税制体制框架内，地区对县（市）实行了分税制财政体制改革。我区分税制财政体制的主要内容是：将收入划分为地区固定收入、县级固定收入、地方共享收入三大类。支出责任的划分，基本维持原体制不变，但较以前更加明确。地区级的财政支出包括：属于地区级管理的自筹基本建设支出，企业挖潜改造资金，科技三项费用，农林水事业费，小型农田水利和水土保持经费，工业、交通商业部门的事业费，文教科学卫生事业费，其他部门事业费，抚恤和社会福利救济费，行政管理费，公检法支出，价格补贴支出，地区级负担的国外借款支出和还本付息支出，其他支出
等。县级的财政支出包括：县级负担的自筹基本建设支出，企业挖潜改造资金，科技三项费用，支援农村生产支出，农林水事业费，工业、交通、商业部门的事业费、城市维护费、文教科学卫生事业费，公检法支出，价格补贴支出，专项支出，县级负担的国外借款支出、还本付息支出和其他支出等。
2002年撤地设市以后，为加强市级政府宏观调控能力，根据经济社会发展形势和市级政府的职能，市政府进一步调整完善了市对县区的分税制财政体制。主要内容是：财权方面，市级政府将增值税地方部分、营业税、城市维护建设税作为市与县区的共享税，对企业所得税不再按隶属关系划分，全部下放县区，并进一步明确了市级固定收入和县区固定收入。事权方面：按照建立公共财政框架的基本要求，坚持事权与财权相统一的原则，合理界定市、县区政府的事权范围，进一步明确市与县区政府的财政支出责任。市级财政主要承担市级政权运转、经济发展、社会保障以及市上直接管理的事业发展，调控全市经济，协调市县经济运行等所需支出。县区财政主要承担县区政权运转、经济发展、基础设施建设，以及社会保障、救灾、扶贫、农业、教育、科技、卫生、公检法等区域内各项事业发展等所需支出。
二、市县政府间财权、事权划分的特点
分析建国以来市、县政府间财权、事权的划分情况及演变过程，主要有以下特点：
（一）“统收统支”财政管理体制下，财权、事权的划分与我国社会主义制度刚刚建立，急需恢复经济、发展生产的要求相一致
建国之初，百废待兴，中央财政的统一管理，计划调控，对实现国民经济的复苏，地方的社会稳定起到了积极的作用。当时虽然没有设立地区级财政，但在张掖分区内设立了财政科（称为二科），统一协调、管理各县及张掖分区的财政收支，地区与县的事权基本一致，主要维护党政机关的正常运转。
给你我所有的爱（二）1958年至1979年期间，地区级财政建立以后，地、县政府间事权的划分，带有明显的计划经济的彩，与当时的经济体制和经济发展状况相协调
为控制固定资产过快增长，实现财政、信贷、物资、外汇的综合平衡，中央财政规定，地县财政不得安排基本建设项目。基本建设、水库建设、移民建房、特大防汛、抗旱、救灾经费等均由上级财政统一安排，地县财政一方面无权安排，另一方面，由于实行以支定收，一年一定的办法，地县财政也没有财力安排。这一时期的财政管理体制虽然经过多次改革，但基本上没有摆脱统收统支的框架。地、县财政名义上是一级财政，实际上没有起到一级财政的作用。一是地、县每年的收入，按照“以支定收”的办法确定，即根据核定的支出指标，从地方组织的收入总额中划给一定的比例，用以解决支出的需要，没有多少资金分配权。二是地县财政收支指标，大多由上级财政逐项安排，下级财政没有实际的资金调剂权，三是由于财政收支指标一年一定，分成比例一年一变，地县财政无权限根据自身的财
力情况对本地区经济和事业发展作出规划。四是地区行署属省政府派出机构，不是完整意义上的一级政府，同时，地区级财政收入来源单一，主要是地级企业利润，以及下级上解收入和上级补助收入，这就决定了其事权的不完整。因此，1980年以前财政管理体制的主要弊病是该分散的没有分散，该集中的没有集中，事权与财权、责任与利益脱节，地、县支出责任不明确，特别是地区级支出责任相对单一。总体来讲，是一种统收统支的吃“大锅饭”的财政管理体制。
（三）1980年至1993年“分灶吃饭”财政体制下，地、县财
报税政的支出责任逐步明晰
地、县支出责任的划分主要有两类：第一类属于正常支出的部分，按行政事业单位和企业的隶属管理关系划分，由地区直接管理的，列地区级预算支出。如地区级财政统筹安排的企业挖潜改造资金，粮食、供销、农机公司等企业的简易建筑费，以及地区级工交商部门的事业费，农林水牧各部门的事业费，文教卫生各部门的事业费，行政管理费等；属县级政府管理的，列县级预算支出。如：县办“五小”技术改造补助费，城市建设维护费，城镇知识青年和居民下乡安置补助费，简易建筑费等；第二类由于支出性质、使用方面和数量在年度之间、地县之间不稳定，不宜纳入包干范围，如自然灾害救济费、地区财政安排以及追加的各项拨款和一次性开支等，由地区财政掌握，执行中采取专项拨款的办法。这些专项拨款，视同追加预算，列入县级预决算。
（四）1994年分税制财政体制实施后，特别是撤地设市后市县政府间事权的划分更加突出了一级政府、一级财政的要求，更有利于市县经济的协调发展
1994年实行的分税制财政体制改革，其实质是将全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，以此确定中央政府和地方政府的收入范围，并根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分确定中央财政收入和地方财政收入的来源，从而充分调动各级政府理财的积极性，逐步提高中央财政收入占全国财政收入的比重，不断增强中
央财政的宏观调控能力。我区分税制财政体制改革的内容是：在中央和省上分税制财政体制框架内，将城市维护建设税和教育费附加作为地区财政与县级的共享税，同时将“增值税、消费税”中央增量返还的一部分留地区级，其目的是通过共享税和两税增量的留用，增加地区财政的调控能力，逐步加大地区财政对城市建设、教育的投入。事权的划分，基本维持了原体制框架下的内容，只是对支出责任的划分体现在了具体的预算科目上。2002年撤地设市后财政体制的调整、完善，结合省对市财政体制的改革，设置增值税、营业税、城市维护建设税为市县共享税，同时，将教育费附加收入、企业所得税全部下划县区，充分体现了市级政府加强宏观调控、发展社会经济和不过分集中财力，支持县区发展的要求。市、县区政府间事权和支出责任的划分，真正体现了分税制财政体制“分级、分税、分权”的要求。支出责任的划分不再是按预算科目划分，而是按市、县区政府的职能进行了原则性划分，体现了市县区科学发展、协调发展的要求。
三、市县政府间财权、事权划分存在的主要问题
分析市县区财权、事权的划分，仅仅分析地市、县区之间的关系显然有失偏颇，不论是建国初还是1994年的分税制财政体制，市县区财政体制的变革，财权、事权的划分都是在中央财政和省财政的统一指导下进行的，因此，要分析市县财权、事权划分存在的问题，首先要分析中央和地方财政在事权划分方面存在的问题。
（一）财权向上集中而事权向下转移，财权与事权不对称
在实行分税制财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体模式要依职责划分结构而定。我国实行分税制的主要目的之一是改变过去中央财政收入占全国财政收入比重过低的局面，增强中央的宏观调控能力，这符合分税制财政体制正常运行的基本要求。但由于中央没有确定省以下政府之间事权划分和财力分配的原则和框架，缺乏对应的制度约束，致使中央集中财力的政策被盲目推广和延伸，在省一级也形成了应向下级集中财力的做法，如将增值税、营业税、所得税等主体税种设置为省财政与市县财政的共享税。根据有关统
计资料显示，1994-2000年我国省级集中的财力从16.8%提高到了28.8%，年均提高2%，省级集中程度在不断加大。同时由于支出责任的分配缺乏法律约束，下级的支出责任均由上级来决定。省级在集中财力后，并未相应修改与下级之间支出责任的划分，造成下级收入与支出责任之间的不匹配，履行
忘记时间事权所需财力与可用财力之间的不对称，总体呈现出一种财权向上集中，事权和支出责任向下转移的状况。
（二）共有事权划分不清晰，市县政府承担着共有事权的主要支出责任
我国对属于各级政府的共有事权，在每一级政府间应当怎样承担以及承担多大比例支出责任没有明确规定，导致执行中发生错位，实际上由市县长期承担了共有事权的主要支出责任。比如义务教育工作，它直接关系着未来全民素质的高低和整个国家竞争力的强弱，但是我国95.2%以上的小学及87.6%以上的初中集中在县区，全国人口的59.47%为乡村人口，乡村入学适龄儿童主要也集中在县区，也就是说该支出责任其实大部分由县区承担。据有关资料显示，目前全国义务教育投入中，县乡负担87%左右，省市负担约11%，而中央只负担2%左右。又如计划生育经费，作为国家的一项基本国策，市县一级不仅是此项政策实施的重点和难点所在，某种意义上也决定着国家人口政策的落实程度，中央和省级应承担一部分责任，实际上主要承担者仍然在市县。这些支出大都刚性强、欠账多，所需支出规模大、增长快，无法压缩，不但加大了市县财政的支出责任，使市县财政陷入了困境，而且市县在财政无力承担的情况下，产生了利用政府职能获取收入或向外转嫁支出的行为，成为近年来教育收费高、集资、摊派等现象发生的原因之一。
（三）没有将政府间权责利关系法定化，单行法律、上级政策扩大了县乡的支出责任
政府间责权利关系缺乏法律依据，市县的支出责任经常受到单行法律或上级政府的改变而不断扩大。1.法定支出越来越多。据统计，目前法定支出涉及到农业、教育、科技、卫生、计划生育、救灾、社会保障、人民防空等十几个方面，2008 年已占到我市县乡当年可用财力的50%以上，其增长幅度超出了市县财力的增长，市县为确保法定支出，必然会陷入负债、支出挂账或财政赤字等问题之中。 2.上级出政策，下级出钱。如调整工资，中央按统一口径算账，名义上给予75%或100%的补助，但由于补助标准与实际调整额之间存在差距，转移支付补助不足，为兑现政策，地方政府就需另外拿钱。另一方面，由于西部地区工资和补贴偏低，省级政府出台了一些地方性补助，市县财政也可参照执行。但受财力限制，市县财政特别是乡镇财政无法兑现，造成了市县之间、县乡之间行政事业单位工作人员收入分配的不平衡。 3.项目配套资金超过财力的承受范围。近年来，中央和省上要求市县财政配套的项目、资金越来越多，直接加重了市县财政负担。据统计，目前需市县安排配套资金的项目25项，资金4000多万元，
占当年新增财力的25%。为了实施项目，只好通过借债来配套，有些配套实际上无法落实。
（四）事权划分缺乏弹性，市县承担了没有事前界定清楚的支出责任
分税制财政体制改革后，没有及时根据经济社会发展的变化，对一些新出现或原来划分不清晰的事权在政府间进行重新划分，增加了市县政府支出责任。比如社会保障，1994年实行分税制时，就没有对该项事权和支出责任明确界定，但是以后的实践中却把该事权和支出责任压到了市县政府。
（五）事权划分标准单一，市县承担了超出其受益范围的支出责任
现行事权划分只过分强调了按行政区域实行分级管理，而忽视了按受益范围来界定上下级政府间纵向和地区与地区间横向的支出责任。目前国家进行的退耕还林、天然林保护、江河流域、风沙治理等工程建设，受益范围基本都涉及全国，中央虽然也承担了一部分直接支出责任，如退耕还林中的种苗费、农户现金补助等，但进行这些工程建设的间接支出，如执行退耕还林政策地方减少的收入、江河流域治理中地方配套的支出，仍然由实施地来承担，加重了当地财政负担。如我市承担了祁连山水源涵养林保护的大部分工作，该涵养林总面积60.67万公顷，分布在甘肃张掖、武威、金昌、酒泉、嘉峪关五市，对维护河西走廊乃至内蒙生态系统平衡起着决定性作用。同时，由于从80年代末期我市就对祁连山水源涵养林停止了砍伐，未能进入国家天保工程补助范围，而管护祁连山水源林涵养每年所需的2000多万元基本费用长期以来主要由我市承担，直接加重了我市市、县两级财政负担。
（六）实行“省直管县”后，市县两级政府间事权划分不够明确，导致区域性公共服务成本补偿出现困难
实行“省直管县”后，市级政府及其党政机关履行全市性事权的责任并未改变，对试点县还需进行工作检查、业务指导，在项目申报、资金争取方面还需给予大力支持，而由于对财权管理的弱化，在一定程度上加大了行政管理的难度，引发成本增加。特别是在应对一些跨区域事务的处理及突发公共安全
事件的处理过程中，市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本补偿出现困难。如对涉及多个县的风沙治理、抗旱防汛、公共安全（“非典”、禽流感等卫生防疫和食品、药品、粮食安全、治安等）、科技推广、水利建设、涵养林保护、环境保护等，市级财政承担着主要的引导和管理责任，尤其是应对突发公共安全事件，市级政府的责任更是责无旁贷，但是应对突发事件财力、物力的承担者自然也就落到了市财政和有关部门，而市级财政与县级财政的关系又变成了平等的关系，市财政对县财政缺乏相应的管理手段和引导手段，因此市县两级政府的事权急需重新界定。
综上所述，正是由于中央和地方政府间的支出责任划分不清，才导致了省与市县、市与县区之间的支出责任划分不明。要理顺市、县政府间事权划分存在的问题，首先要明晰中央和地方、省与市县的政府职能。
四、新形势下，市县政府间财权、事权划分的几点建议
（一）赋予市县政府与其事权相适应的财权
由于市、县政府承担着大量的事权，建议按照权责对等的原则，进一步扩大市县政府的财权。一是建议将全国统一开征，但对国家宏观经济影响较小，对本地区经济影响较大的地方税，如房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法和实施办法。税目、税率调整及其征收等权限则赋予地方。对税源零星分散、纳税环节不易掌握，征收成本大，且
对宏观经济不发生直接影响的契税等税种，其立法权、政策解释权、征收管理权全部下放给地方。二是允许地方结合当地经济资源和社会发展状况，在不挤占中央税源，不影响宏观调控和全国市场统一的前提下，经国务院或全国人大授权，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法。三是改变城市维护建设税附加税地位，将其作为一个独立的地方税种，计税依据由依附三税计征改为以各类企业的销售收入、营业税收入和其他经营收入为计税依据，实行等级差别税率，扩大征税范围，凡是区域内的企业不论性质、行业、隶属关系如何，一律按率征收，使之成为市、县政府基础设施建设的重要收入来源；四是适当扩大资源税征收范围，对一切国有或虽非国有但具有重大生态环境价值的资源，如水资源、森林资源等征税，对矿产品、稀有金属等非再生资源适当提高税率，使其更好地发挥保护资源的作用。五是尽快开征社会保障税、遗产赠与税，以调节社会财富分配，缓解贫富悬殊矛盾，增加地方财政收入，完善地方税收体系。六是进一步加大对市县政府的转移支付补助力度。
（二）按照公共财政的基本要求，重新界定各级政府支出责任和范围，明确各级政府主要职责和事权
养老保险能退钱吗各级政府的主要职能，决定了其支出责任和范围。笔者认为支出责任的划分首先要根据各项财政支出的受益对象和受益覆盖范围，来确定该责任的政府级次。凡是以国家为整体，使全国公民共同受益的职责，就是中央政府的职责，如国防、外交等。凡是受益对象具有可分割性、受益范围仅限于
地方政府的责任，就划为地方政府职责。如：地方政府维持运转的必需支出。其次，支出职责的划分，还应考虑支出效率，即规模较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政。据此，市县政府的主要支出责任是提供使本辖区受益的项目，主要有行政管理、社会治安、卫生保健、公共工程、公用事业、就业培训、社会福利救济等公共服务。对于像九年义务教育、计划生育、社会保障支出，由于市县财政收入来源有限，加之取消农牧业税后，对西部不发达地区而言，乡镇财政几乎没有收入来源，且按照国际通行做法，此类支出一般都是由各级政府共同负责，合理负担。因此，建议中小学教师工资全部由中央财政负担，市县级教师工资由市县财政分别负担，省财政则主要负担中小学危房改造和县乡两级的教育事业费支出。对于计划生育支出，市县政府主要负责计划生育管理机构的人员和一般公用支出，其他计生保健事业支出则由中央财政负担。对于社会保障支出，市县财政主要负责下岗再就业培训和社会福利救济支出，中央和省级财政主要负责特大自然灾害救济和城乡居民最低生活保障、养老及医疗保障支出。对于西部不发达地区特有的退耕还林、草原保护、风沙治理、水源涵养等基础设施和环境保护项目，其受益范围不仅仅局限于当地，涉及我国的整个生态环境的改变，所以此类项目费用应以中央财政负担为主，地方财政主要负责项目的管理。此外，对一些事权的具体划分问题还应该建立各级政府间的磋商制度。
（三）对实行“省直管县”的市州，重新划分省、市、县政府之间的财权与事权，实现财权与事权相配比
实行“省直管县”财政体制以后，市级财力呈下降趋势，但市级的事权并未因财权的减少而减少；县级财力在省级取消市财政分成收入的同时，还可以继续享受“三奖一补”、税收增量返还优惠等一系列省对县区的特殊性照顾，但随着财权的增加事权却没有增加。因此“省直管县”以后，当务之急是重新确定市与县、省与市、省与县之间的事权。总的原则是：凡属于市级事务的，应划归市级，凡属于省级事务的，应划归省级；凡属省市县共有事务的，应区别情况，划分为省级和县级共有事务或市县级共有事务。通过这一原则理顺省与市、省与县，市与县的三对关系，围绕促进县域经济发展的目标，相互理解、相互支持、相互配合。省上在财权划分时，可考虑将涉及全市卫生防疫、公共安全、风沙治理等事务设定为省、市、县共有事务，并根据受益县的范围，从省级集中的增量中拿出一部分资金建立省对市的专项转移支付补助制度。对涉及全省、全市的公共卫生、公共安全等突发性事件，省财政可采取对市财政单项补助的办法，由市政府牵头，应对突发事件。以避免形成市县两级有利益的事项相互争夺，涉及到要承担责任需要投资的事项两级政府相互推诿现象的发生。
（四）转变政府职能，减少县乡政府的管理事务
在市场经济条件下，政府的主要职能是：按照市场规律，通过创建一系列制度安排来规范市场、稳定市场和引导市场发展，并通过提供必要公共产品的形式来弥补市场供应的不足，政府不一定要自己来生产某种产品。可见，政府在市场经济中的职能不是要去做大事，而是做自己应该做的事情。这就要求作为基层的市县政府要从原来的控制者，变为兴利者和服务者。市县政府要从什么都想管的广域性
管理转向有限的公共领域，在对经济和社会进行必要管理的同时，充分发挥市场和社会各种中介组织的作用，形成政府与社会的共同治理结构。改变政府包揽一切的状况，减少审批事项，减少管制，使政府能够加强公共管理、完善公共服务职能，把市县政府工作重点转移到政策引导、社会管理、法规监督、改善环境上来，实现从政府主导型经济向市场主导型经济转变，从审批型经济向服务型经济转变，从行政控制型体制向依法行政型体制转变，从而实现由“管理型政府”向“服务型政府”转变。
（五）适时修订有关法律，以法律形式确定各级政府的责权利关系
从有关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律基础上，责权利关系的调整也按法定程序进行，从而对各级政府有效地行使职责，对政府间财政关系的协调运转产生了良好的影响。因此，要理顺我国政府间的责权利关系，首先要充分发挥宪法的法律作用，适时对《预算法》、《税收征管法》等法律进行修订，以法律形式合理确定各级政府的职责和支出责任，弱化行政干预，为规范的政府间事权划分、运行奠定可靠的法律基础。
参考文献：
〔1〕分税制财政体制文件汇编.甘肃省财政厅，1996年编印.
◇作者信息：甘肃省张掖市财政局局长
甘肃省张掖市财政局
有关狼的谚语◇责任编辑：杨嵘
◇责任校对：杨嵘
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