社会政策的运⾏机制
政府社会政策及福利性社会事业的运⾏机制对其运⾏的效率和预期的社会效果都会产⽣很⼤的影响，因此⼀直是社会政策领域中研究者和政府所关注的焦点问题之⼀。在国际上对此问题也有不同的理论观点和实践探索。
（⼀）运⾏机制在社会政策过程中的重要性
1．什么是社会政策运⾏机制
所谓社会政策的运⾏机制，是指社会政策⾏动各个环节运⾏的基本⽅式。这⼀概念在⼈们的使⽤中有⼴义和狭义不同层次的含义。从⼴义上看，社会政策的运⾏机制涵盖了社会政策⾏动所有阶段和环节的运⾏机制，包括社会政策主体的组织⽅式、资源调动机制、受益者选择机制、以及社会服务传递机制等各个⽅⾯。从狭义上看，社会政策的运⾏机制⼀般是指社会服务的传递机制。所谓服务传递机制，是指政府的社会政策资⾦如何转化为⼀定的服务⽅式⽽传递到受益者。政府确定了福利预算以后，仅仅表明其有了相应的资⾦，但政府机构本⾝不能直接为服务对象提供服务，⽽是需要专门的社会服务机构来提供服务。政府⾃⼰不能使⽤社会福利资⾦，⽽是需要通过⼀定的服务机构来将社会福利资⾦转化为⼀定的服务，然后传递给服务的受益者。从内容上看，社会政策⾏动中的服务传递机制包括在服务传递过程中的组织安排、资⾦运⾏⽅式、资⾦使⽤和服务活动中的各种规范等⽅⾯。
2．社会政策运⾏机制的重要性
社会政策⾏动运⾏机制的重要性主要在于以下⼏个⽅⾯。
⾸先，通过有效的运⾏机制可以规范社会政策⾏动中各个⾏动者的⾏为。
其次，通过合理的运⾏机制可以兼顾社会政策⾏动公平与效率的⽬标。
再有，通过合理的运⾏机制可以兼顾公共服务⽅式与个⼈⾃由选择。
（⼆）社会政策⾏动中的资⾦供应模式与服务传递模式
从其具体运⾏过程来看，⼤量的社会政策⾏动都可以被看成是⼀个“资⾦供应-服务传递”的过程。因此，分析⼀个社会政策⾏动的运⾏机制也主要从其资⾦供应和服务传递的⽅式展开。在这⼀过程⽅⾯，当代各国的社会政策形成了各种不同的模式。
1．社会政策⾏动的资⾦供应模式
乡间的小路歌词在实际的社会政策过程中，影响资⾦供应量的基本因素主要有社会福利需求和可调动的财政资源。但在不同的社会政策体系中，政府对这两个基本因素的反应是不同的，从⽽形成了社会政策⾏动中资⾦
供应的两种不同模式：⼀是需求导向型，⼆是预算约束型。在需求导向型模式下，社会福利主管部门倾向于按照社会的实际需求来计划社会政策⾏动⽅案及其所需的财政⽀出，然后要求政府财政部门提供相应的经费；⽽在预算约束型的模式下，则是政府财政部门事先在财政总⽀出的计划中给社会政策各个领域划分⼀定的数额，然后社会福利等部门只能在事先的预算总额内计划具体的⾏动及资⾦使⽤⽅案。
2．社会政策⾏动的服务传递模式
美国高中留学机构睿励人生从服务传递过程的⾓度看，社会政策⾏动中涉及到服务受益者、服务机构和政府三个⽅⾯的关系。在这种关系中，这三个⽅⾯的⾓⾊分别是：
---- 服务的受益者（如学⽣、病⼈、⽼⼈、残疾⼈等）是服务的需求⽅；
---- 社会服务机构（如学校、医院、⽼⼈院、残疾⼈康复中⼼等）是服务的提供⽅；
---- 政府或其它民间资助者是服务项⽬的付费⽅。
在这三者之间的基本关系是社会服务机构（学校、医院等）向服务的需求⽅提供服务，以满⾜其需要，⽽这种服务所需的费⽤完全或部分由政府来⽀付。但在具体的运⾏过程中，以上三者之间的关系可以有多种模式。
模式⼀：政府直接经营社会服务机构（付费⽅与服务供应⽅合⼀）。在这种模式中，政府组建公⽴学校、公共医院、国办养⽼院等服务机构，由这些机构直接向应该获得服务的⼈提供相关的服务。在这⼀过程中，政府⼀般根据需求信息来建设各种社会服务机构，并且给社会服务机构提供⼈员及其他运⾏所需的经费，以使它们能够担当起为社会成员提供福利性服务的任务。这也就是⼈们通常所说的“政府养服务机构”的模式。这种模式是“⼆战”以后欧洲福利国家社会服务体系和我国计划经济时期社会服务体系中的主导模式。其的好处在于能够保证有稳定和充分的服务供给，能够按纯福利的⽅式提供服务，并且能限度地提⾼社会服务的公共性，避免政府的公共资⾦流⼊私⼈机构。但这种模式的弊病是可能导致服务机构的⾼开⽀和低效率，进⽽加⼤
藏族的生活习俗政府公共开⽀的膨胀，同时还可能导致降低服务质量。因为⼀⽅⾯在这种模式中服务的接受者⼀般都没有⾃由选择服务机构的⾃由，⽽是由政府按照某种计划来安排服务机构（如按居住区域分⽚），因此服务机构因能够保证获得⾜够的资⾦和⼀定数量的服务对象，因⽽没有市场竞争的压⼒。在这种情况下，它们⼀般缺乏通过改善服务⽔平和质量来争取更多的服务对象，进⽽获得更多的资⾦的动⼒，相反还可能会产⽣排斥服务对象的倾向，因为政府⼀般是按服务机构的⼈数或级别等机构⾃⾝的因素来给其预算和划拨资⾦的，⽽与其提供服务的具体数量⽆直接关系。因此对于社会服务机构来说，就可能出现服务越多、质量要求越⾼，机构就越亏的现象。另⼀⽅⾯，在这种模式中，服务机构扮演着“⽆偿提供者”的⾓⾊，⽽服务对象则是⼀种“不付费的接受者”，因此不仅服务供应⽅会放松对服务质量的重视，⽽服务的接受者也往往会因⾃⼰没有付费⽽在⼼理上降低对服务质量的要求。
模式⼆政府补贴供应⽅。这种模式是政府不负责建设和经营公共服务机构的开⽀，但可以按照合同向现有的服务机构（包括⾮营利机构和商业性服务机构）提供补贴，以使这些机构在不同程度上具有社会福利服务的性质，或承担某些具体的社会福利服务的任务。这种模式在不少国家和地区都已⽐较普遍，在我国也开始出现。这种公共资⾦补贴可以在两个层⾯上进⾏，第⼀种是⼀般性地补贴服务机构，使其能够降低向服务对象的收费，从⽽使更多的⼈能够接受相关的服务。这种补贴⼀般只给⾮营利机构，因为它们不会将政府补贴的公共资⾦转移为私⼈利润。第⼆种是按服务项⽬⽽向服务机构提供专门性补贴，以换取它们承担政府向某些对象提供服务专门服务的任务。这种补贴⼀般既可以提供给⾮营利机构，也可以提供给营利性机构，关键看它们是否按合同承担政府委托的福利服务任务。
卧式吸尘器这种模式中，政府⼀般不是全⾯负责服务机构的费⽤，⽽只是部分补贴服务机构，因此⼀般可以节约公共资⾦的投⼊。另⼀⽅⾯，政府公共资⾦的投⼊可以直接与机构的表现挂钩，通过评估公共服务机构的表现来决定给其经费投⼊的多少，或按合同要求服务机构在福利性服务⽅⾯达到⼀定数量和质量标准。再⼀⽅⾯，在这种模式中，由于政府⾯对着众多的服务机构，因此可以在各个服务机构之间形成竞争，这样就有利于政府对服务机构的服务质量提出要求和实施宏观控制。但这种模式的缺点仍然是需求⽅（福利受益者）仍然很难处于“服务购买者”的⾃主地位，并且在政府与服务机构签订合同的服务项⽬中，服务对象往往也没有⾃主选择服务机构的权利，因此服务机构受到来⾃服务对象的压⼒
仍⽐较⼩。⽽受补贴的服务机构长期与政府打交道以后，会形成应付政府检查评估的对策，从⽽降低其对机构的约束，甚⾄使来⾃政府机构的检查评估流于形式。
模式三：政府补贴需求⽅。这种模式的基本特点是政府既不经营也不直接补贴社会服务机构，⽽是按照实际需要直接补贴给需要⽅（个⼈或家庭），然后由接受了补贴的需要⽅再⾃⼰到服务市场中去购买所需的服务。这种做法⼀般⽤在选择性福利模式中，即政府并不普遍性地为所有或⼤多数⼈提供福利性服务，⽽是只给少数特殊困难者提供特殊帮助，⽽这些受益者⼀般是要通过⼀定的资格审查⽽确认。被确认为符合条件的受益者从政府那⾥得到具有⼀定现⾦价值的服务补贴额度（如“福利券”、“奖学⾦”、“医疗费额度”等），然后⽤这种补贴到服务机构中去“购买”服务。服务机构在提供了服务以后，就可以从政府那⾥获得相应的费⽤⾦额。
这种模式的特点和优点是服务的需求者在获得福利性补贴的同时，也掌握着选择服务机构的权利，因此对他们⾃⼰来说兼顾了⾃由与福利，对服务机构来说则可以促进其提⾼服务⽔平和质量。因为在这种被称为是“⽤脚投票”的模式中，需求⽅是“受补贴的消费者”，如果⼀个机构忽视了服务质量，它将很快被“消费者”抛弃，因⽽也难以从政府的公共福利资⾦中获得补偿。但是，从现实的过程中看，这种模式也存在⼀些薄弱环节。⾸先，在这种模式中，政府虽然在很⼤程度上省去了直接管理服务机构的难题，但却要⾯对更加众多的个体福利申请者。在对他们进⾏资格审查和动态管理的过程中仍然要消耗很多的⼈⼒和才⼒。其次，由于“消费者”所掌握的信息不充分，以及他们在选择服务机构时存在的
⾮理性⾏为，导致他们有时很难对服务机构的真实情况做出客观的评估，进⽽扭曲本来应该有的市场选择机制。
（三）社会政策⾏动的纯福利模式与准市场模式
从社会政策的资⾦运⾏和服务传递的全过程看，可以按其福利性程度的⾼低⽽将社会政策体系⼤致分为“纯福利模式”和“准市场模式”。
1． “纯福利模式”及其优点和弊病
在“⼆战”以后的⼏⼗年⾥，欧洲“福利国家”按照民主社会主义的社会福利理论，在福利性社会事业中形成了⼀种“纯福利”的运⾏机制。其要点包括：福利性社会事业完全由政府直接管理，或者由政府委托的“准政府”部门管理；在社会事业中⼴泛实施再分配和收⼊转移；⼏乎所有的福利性社会服务都由政府的公共资⾦⽀持，受益者可以获得⽆偿的福利性服务⽽⽆须直接付费。当时认为这种纯福利的机制可以在更⼤的程度上体现社会公平，并满⾜各类⼈的福利需求，尤其是弱势⼈的需求。但80年代以来，这种“纯福利”的运⾏机制受到来⾃“新右派”的批评。他们认为，纯福利的运⾏机制⼀⽅⾯降低了福利性社会事业运⾏的效率，导致了⼤量的浪费，另⼀⽅⾯使福利性社会服务的实际收效也降低，再⼀⽅⾯是政府对福利性社会服务事业的垄断损害了⼈们的⾃由选择。同时，纯福利机制还可能导致受益者福利需求的不合理扩⼤，进⽽导致政府公共开⽀的不合理增加，给国家带来严重的财政负担，最
终将损害经济发展。基于这些认识，从80年代起，⼀些国家在社会政策⽅⾯做出了⼀些调整，逐步改变了原有的纯福利机制，在福利性社会事业的运⾏中引⼊了市场机制，建⽴了“准市场”的福利运⾏机制。
2． “准市场”模式的基本含义
所谓“准市场机制”，主要是指在社会政策⾏动中引⼊⼀定的市场机制。过去长期以来⽆论是左翼还是右翼的社会福利理论都在不同程度上将社会政策的福利性⽬标与市场机制对⽴起来，认为⼆者是⽆法兼容的。市场原则只能⽤到经济领域，⽽不能⽤到福利性的社会服务领域。其结果要么任由社会政策⾏动中效率低下的情况长期存在，要么主张⼤量削减社会政策⾏动，以减少
其对整个社会经济效率的损害。但在20世纪80年代的市场社会主义理论率先打破了这种僵化的认识，提出了可以在社会主义的⽬标和原则下引⼊市场机制，从⽽使社会福利体系具有更⾼的效率和活⼒。进⼊90年代以后，这种观点经“第三条道路”理论的进⼀步发挥，⽬前已成为社会福利理论中占主导地位的理论观点。概括起来看，“准市场机制”的基本要点有：
上海的二本大学（1）在公共部门和福利性项⽬中引⼊市场竞争机制：打破在福利性服务中的垄断，通过服务机构之间的横向竞争⽽提⾼机构和项⽬的运⾏效率和服务质量。
（2）改变政府拨款⽅式：将⾯向机构的“按⼈头拨款”⽅式改为按服务项⽬的数量和质量来拨款，并进⼀步转向⾯向服务对象的“政府购买服务”⽅式。
（3）增⼤受益者的选择：扩⼤服务对象对服务机构的⾃由选择，通过服务对象“⽤脚投票”的效果来促进服务机构重视效率和质量。
（4）增加福利使⽤者的付费，通过使⽤者的付费⼀⽅⾯体现受益者的个⼈责任，并约束其福利需求，另⼀⽅⾯也增加服务机构的资⾦来源，并降低政府的财政负担。
林夕经典歌词（5）加强对服务机构的业绩考核和评估，并在业绩考核和评估中强化效率和质量指标。
3．在社会政策实践中引⼊市场机制的优点及问题
对于政府来说，在社会福利服务中引⼊市场机制的好处⼀是可以降低对福利服务机构的财政负担，⼆是能够限制服务对象不合理的接受服务⾏为，并约束其过度的服务需求。这两个⽅⾯都会进⽽降低社会福利服务中的浪费和减少政府的社会⽀出。对社会服务的接受者来说，在社会福利服务中引⼊市场机制⼀⽅⾯可以使他们获得服务⽅⾯享有更加⾃由的选择，并获得更加优质的服务，但另⼀⽅⾯也不得不为之⽽承担更多的个⼈付费。对于普通居民来说，他们在个⼈付费⽅⾯的损失在较⼤程度上可以由其获得的优质服务⽽加以补偿。但对于贫弱体的成员⽽⾔，则意味着越来越难以获得相应的社会
服务。换⾔之，如果没有相应的补救措施，市场机制的引⼊将可能导致福利的社会服务对贫弱体的可及性降低。
从总体上看，在福利性社会服务中引⼊市场机制是⼀把“双刃剑”，它既可以促进服务效率和质量的提⾼，也可能损害对贫弱⼈的社会保护。因此，对于引⼊市场机制需要因时、因地、因⼈和因条件⽽确定采⽤何种⽅式。并采取有效的措施完成其配套政策，降低其可能的负⾯影响。
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