“十四五”期间巩固拓展脱贫攻坚成果研究
党的十九届五中全会明确提出，“十四五”期间我国反贫困的主要任务是“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。本文拟从我国反贫困长期战略的角度，分析“十四五”期间的反贫困问题，并提出相应的建议。
一、“十四五”时期反贫困的形势与目标任务
一般认为，绝对贫困向相对贫困转变，是一个必然趋势。我国从2013年启动的旨在解决绝对贫困问题的“精准扶贫”战略，到2020年底完美收官。2020年之后的一段时间，将是我国反贫困战略从解决绝对贫困向缓解相对贫困转变的过渡期。按照中央的部署，过渡期的主要任务是巩固拓展脱贫攻坚成果。
（一）绝对贫困与相对贫困的关系
饰品diy绝对贫困和相对贫困虽然都是针对贫困问题的概念，但二者在内涵上和标准上有着较大区别。
在大部分研究中，对绝对贫困的测度多使用收入与消费等货币尺度。绝对贫困是指一个家庭的收入不能维持其居住和温饱等最低生存需求。2008年，世界银行根据15个最贫穷国家的平均贫困标准，确定每天1.25美元的标准为极端贫困标准，并根据发展中国家的国家贫困标准的中位数，确定每天2美元的标准为高贫困标准。2015年，世界银行又将每天1.25美元的标准提高到每天1.9
美元。
2021年第1期
孙久文    林丽    傅  娟[摘  要] “十四五”期间，我国反贫困的主要任务是“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。
巩固脱贫攻坚成果，重点是巩固“精准扶贫”取得的成果，包括农村贫困人口减少、贫困发生率下降、贫困
县摘帽、解决区域性贫困问题等。因此，在巩固拓展脱贫攻坚成果的过渡期，需要完成的任务包括探索和建
立与实现现代化相适应的反贫困战略，完善基本公共服务，实现产业的可持续发展，建立有利于低收入人
收入增长的制度和政策环境，鼓励社会各界更多的人参与对低收入人口的扶持与帮助等。借鉴国际标准，本
文测算得出，“十四五”时期，我国合理的农村相对贫困线是农村居民人均可支配收入中位数的40%，且由
梦到鱼于城市贫困问题尚不急迫，加上财政压力较大，农村的贫困人口问题仍是我国扶贫政策的重点。巩固拓展脱
贫攻坚成果，需要重点从基本公共服务、产业与就业、绿发展、国家扶持与社会参与等四个方面着手，并
且针对绝对贫困的脱贫攻坚措施可能需要逐步调整为针对相对贫困的常规性帮扶措施。
[关键词] 脱贫攻坚    脱贫成果    相对贫困    相对贫困线
〔中图分类号〕F323 〔文献标识码〕A  〔文章编号〕 1000-7326（2021）01-0083-07
“十四五”期间巩固拓展脱贫攻坚成果研究
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*本文系北京社科基金重点项目“全面建成小康社会后中国减贫战略研究”（20JJA003）的阶段性成果。
作者简介  孙久文，中国人民大学应用经济学院教授；林丽，中国人民大学应用经济学院硕士研究生（北京，100872）；傅娟，国家信息中心大数据发展部助理研究员（北京，100045）。
衡量相对贫困则不使用收入与消费等货币尺度。相对贫困是指某个人在食品、住房等需求满足，以及健康、娱乐和社会活动等方面所拥有的社会资源，都少于社会正常体，与其他个人、家庭、社会组织的平均生活水准有差距的一种生存状态。这些人所拥有的生活和生产的资源少于社会其他的体，被排斥在正常的生活方式和社会活动之外。也就是说，这部分人的收入已经能够达到解决温饱的要求，但如果更多地考虑社会需求和人力资本的教育需要，他们就还是贫困人口。如果加上公共环境卫生和文化设施等社会福利内容，他们的获得感就更差一些。多数欧盟和OECD国家都使用相对贫困线，常用标准是居民收入中位数的50%或60%。
我国解决绝对贫困问题起步于农村减贫。1978年中国就开始实施“以工代赈”的扶贫战略，使20世纪80年代中国农村普遍贫困的状况得以改善，经济发展对脱贫的带动效应十分明显。在农村普遍的贫困问题得到解决之后，1994年国家制定的《八七扶贫攻坚计划》，标志着扶贫进入了重点区域和重点人的攻坚阶段，同年国家划定了592个扶贫工作重点县（简称贫困县）。2000年制定《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出“两不愁、三保障”a扶贫标准；2010年制定《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，把14个集中连片特殊困难地区作为新10年扶贫开发工作的主战场；2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的扶贫思路，“精准扶贫”成为新的扶贫战略；2015年10月16日，习近平在2015年减贫与发展高层论坛上提出，到2020年实现贫困人口的全部脱贫、贫困县全部摘帽b和解决区域性贫困问题。
（二）当前反贫困的形势与面临的挑战
从演化过程来看，“十四五”时期的重点是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。2025年之后，反贫困的重点将转到缓解相对贫困上面来。
1.“精准扶贫”的成就。巩固脱贫攻坚成果，重点是巩固“精准扶贫”取得的成果。近年来，我国实施“精准扶贫”战略取得了巨大成效。第一，农村贫困人口减少，贫困发生率下降。党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少超过9000万人。2019年末，全国农村贫困人口只剩下551万人，贫困发生率为0.6%，2020年底实现整体脱贫。第二，贫困县摘帽。经过5年时间，通过分期分批的考核与评估，832个贫困县于2020年底全部摘帽，这是一个划时代的成就。第三，解决区域性贫困问题。减贫任务完成之后，14个集中连片特困地区将不存在，反贫困的区域重点将转到“三区三州”。c
2.当前面临的挑战。巩固拓展脱贫攻坚成果主要是应对贫困人口收入的不稳定和基本公共服务的短板的挑战。第一，脱贫人口返贫的挑战。虽然我国目前在总体上实现了“两不愁、三保障”，但总体上的收入水平仍然比较低，有相当一部分人的收入依靠国家的政策支持。这种脱贫人口的脆弱性，主要表现为增加收入的能力低，抵抗自然灾害的能力差，一旦出现减产减收的情况，十分容易返贫。第二，老年人口贫困的挑战。老年人口全部或者部分丧失了劳动能力，在健康和精神层面也存在不同程度的失能，更加依赖政策帮扶。减少农村老年人贫困发生率和防止返贫高度相关，2020年后进一步完善基
础养老金改革对缓解农村老年人口贫困至关重要。第三，农村人口教育水平偏低的挑战。越是低收入的劳动力，其受教育的年限与全国平均差距越大。教育水平偏低影响了农村人口对就业的适应能力、对生产中新工艺和新方法的接受程度。第四，因病返贫的挑战。防止因病致贫和返贫是“十四五”期间巩固脱贫攻坚成果最艰巨的任务。据估计，2020年后在贫困人口中仍有60%以上的大病患者需要长期维持或康复，如果政策支持减弱，其中的低收入家庭很有可能出现因病致贫和返贫的现象。此外，农村中流行的慢性病、突发的重大公共卫生事件等都会导致返贫，医疗卫生扶贫政策需要延续。
a“两不愁、三保障”指不愁吃不愁穿，住房、医疗和教育有保障。
b 2020年11月25日，伴随贵州省最后一批贫困县摘帽，全国832个贫困县全部脱贫。
c“三区”指四地州、西藏以及青海、甘肃、四川、云南四省的藏区；“三州”指云南怒江州、四川凉山州和甘肃临夏州。
3.“两线合一”的困难。多年来，我国的扶贫和“低保”政策，实际上是为了完成同一个任务。因此，有人主张2020年之后用低保来代替扶贫完成后的反贫困任务，主张“两线合一”，即低保线和贫困线合一。从2019年的情况看，全国2800个县的低保加权平均标准是5335元，农民人均可支配收入是16021元，低保标准刚好相当于农民人均可支配收入的33.3%，而国家统计局公布的贫困标准是3218元，占当年
农民人均可支配收入的20.1%。也就是说，当前的低保标准要大于绝对贫困的标准。低保标准最大的特点是以省份为基本单位来确定，与绝对贫困线的全国标准在基本功能、制定方法、衡量与检测等方面都存在较大差异。联系到当前低保和扶贫的部门管理模式，可以说今后一段时间，尚不具备“两线合一”的基础，即用低保来代替扶贫目前不具有可行性。木门漆
（三）“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果的主要任务
在“精准扶贫”任务完成之后，我国需要一个相对较长的巩固和拓展脱贫攻坚成果的过渡期。在这期间，需要完成一系列任务。
1.探索和建立与实现现代化相适应的反贫困战略。第一，要延续保证脱贫人口收入持续提高的政策。2020年后的过渡阶段，我国刚刚实现绝对贫困人口的全部脱贫，减贫工作进入循序渐进的巩固提升阶段。“十四五”期间贫困治理工作的主要目标是巩固拓展脱贫攻坚成果。一是农村低收入户中处于贫困边缘的主要目标人的收入要有明显增加；二是农村脱贫人口中的相对困难人要尽快摆脱困难现状；三是老年人和全部或者部分丧失劳动能力的人通过低保和社会救助等途径能够获得体面的生活。实现这些目标，需要更长期的政策设计。在实现现代化的过程中，把社会公平和地区公平建立在对低收入人口的帮扶基础上，是政策制定的一个基本出发点。第二，要建立涵盖“边缘人口”的普惠性的政策。帮扶政策还应覆盖贫困的“边缘人口”，即收入略高于贫困标准的农村人口。这部分人口前期
没有享受国家的政策支持，收入提升较慢，有些人的收入可能已经低于前期脱贫人口。政策的普惠性十分重要。第三，要建立区域瞄准的新标靶。相对贫困是一种长期性的贫困现象，需要长期的反贫困战略。“十四五”期间，我国向缓解相对贫困战略转型，在过渡期仍然有一个区域瞄准问题。建立区域瞄准的新标靶，需要从我国的行政管理体制出发，区域的工作重点仍然以县级行政区为主要空间尺度，“脱贫不脱政策”也主要是针对县域行政区。用“低收入地区”来描述未来的相对贫困所分布的地区，可以彰显我们的“精准扶贫”的成果，也可以对长期的反贫困战略形成一个区域范围的约束。
2.巩固产业扶贫措施，拓展产业扶贫效果。我国脱贫攻坚的成果有相当大的比重是靠产业扶贫取得的，已脱贫的贫困户绝大部分都得到了各种产业帮扶。在产业扶贫中，“扶贫车间”起到了重要作用。“扶贫车间”是指以扶贫为目的，以带动贫困人口脱贫致富为宗旨，开设在贫困地区的加工车间。扶贫车间设立的目的是吸纳农村有劳动能力的贫困人口就业，就地增加贫困人口的工资性收入。通过在扶贫车间的工作，贫困人口能够提高劳动技能和综合素质，为外出务工或者自己创业打下基础。在中西部地区，这类扶贫车间极为普遍，数量众多。然而，“扶贫车间”属于通过发展低层次产业来实现就地扶贫的措施，也存在各种问题。一是部分扶贫车间的经营者缺乏经营管理能力；二是产业结构单一，产品生产与销售脱节；三是产品成本居高不下；四是经营规模小和技术水平低。接下来，“扶贫车间”需要进一步提升。一是按照现代产业发展的规律，把“扶贫车间”融入当地产业链条中，并以当地的产业发展要求来重组扶贫车间；二是挖掘地区优势，立足当地资源，把“扶贫车间”与当地的农产品加
工、电商物流、文化旅游、休闲康养等产业进行深度融合；三是注重对劳动者的技能培训，提高他们技术水准和生产产品的技术能力。
3.保持政策的延续稳定，防止贫困空间转移。第一，继续做好易地搬迁扶贫工作。目前，全国易地扶贫搬迁任务已基本完成，已进入易地扶贫搬迁资金的区域调整、搬迁工作继续落实的后续扶持阶段。后续扶持措施重点是贫困人口在前一阶段搬出来的基础上住得下、稳得住和能发展，目标是实现扶贫搬迁移民的生活富裕。需要建立健全搬入地区的公共服务体系，改善搬迁移民的生活条件，促进移民快速
融入当地社会。对于进入县城和小城镇的搬迁移民，要做好落户和就业安置工作，落实市民待遇。第二，保持扶贫政策的延续和稳定。“扶上马、送一程”，是中央对贫困人口脱贫之后的重要政策导向。“十四五”期间保持脱贫政策的稳定性和连续性，做到脱贫不脱政策，是过渡期巩固拓展脱贫攻坚成果的重要保障措施。中央特别强调，对于已经摘帽的贫困县，要落实“四个不摘”，即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，只有这样才能真正防止返贫和发生新的贫困。要进一步发挥“精准扶贫”过程中所建立起来的农村贫困监测体系的作用，对返贫人口、新发生贫困人口以及临近贫困线的低收入人口，分别制定有差别的扶持政策。第三，防止贫困的空间转移。我国城镇化率刚超过60%，仍处于城镇化向前推进的阶段。在推进新型城镇化过程中，进城务工的贫困农民的工资、住房、子女教育、医疗、社会保障等方面的问题如果得不到有效解决，也会产生新的贫困。需
要加快推进农业转移人口市民化进程，严防农村贫困人口伴随城乡人口迁移陷入新的城市贫困。
二、相对贫困线的测算与相对贫困人口规模预测
要完成巩固拓展脱贫攻坚成果的任务，应当根据向相对贫困过渡的要求，延续当前的脱贫标准，并制定“十四五”期间的贫困标准。过渡阶段的贫困标准，应当区别于之前的“精准扶贫”的标准，并与2025年后的相对贫困标准靠近。结合理论与实践，2020年后我国应采用以收入标准为主、其他标准为辅的多维相对贫困标准。目前，国际上主要有四类关于相对贫困的衡量标准。欧盟国家采用的标准是全体居民收入中位数的60%；美国以绝对收入作为衡量的基础，并根据不同家庭进行调整；日本以家庭收入十等分组中的中等家庭收入的60%作为衡量基础，并按照家庭成员年龄、家庭规模、家庭结构和家庭所在地的物价指数等进行调整；墨西哥、巴西等部分拉美国家综合考量收入、就业、教育、卫生、生活水平等维度来设定相对贫困标准。借鉴国际标准，我国应当以居民人均可支配收入中位数的一定比例作为过渡期贫困标准，并以一定年限作为调整周期。下面，我们将通过数据测算对比分析比例为40%、45%和50%时的情况，以及统一设立全国线和分别设立城乡相对贫困线的情况。
（一）人均收入的测算
据中国社会科学院发布的2021年《经济蓝皮书》预测，2020年和2021年中国经济实际增长率分别为2.2%和7.8%左右。a假设居民收入增长与经济增长保持一致，2020年和2021年的居民人均可支配收
入实际增长率也分别为2.2%和7.8%，人均可支配收入中位数是人均可支配收入的90%。按此测算，2020年全国、城镇和农村的人均可支配收入中位数预测值分别为28628元、38962元、14736元。假设相对贫困线标准分别是人均可支配收入中位数的40%、45%和50%，则全国统一的相对贫困线分别为11307元、12721元和14134元。若城乡分别设立，对于城镇而言，相对贫困线则分别为15585元、17533元和19481元，高于全国统一线；对于农村而言，比例为40%、45%和50%时，相对贫困线则分别为5894元、6631元和7368元，低于全国统一线。当前，我国城乡发展不平衡问题依然严峻，城乡收入差距大，城乡二元结构仍将继续维持。若笼统地以全国为整体，设立统一的相对贫困线，则无法准确识别出城镇和农村的相对贫困人口。因此，“十四五”期间应当将城镇和农村分开，分别设立相对贫困线，统一城乡贫困标准只是未来方向。与此同时，“十四五”时期是从解决绝对贫困向缓解相对贫困过渡的时期，相对贫困问题刚刚起步，在设立标准时应注重从绝对标准向相对标准过渡的衔接，因此选取40%的比例来设立相对贫困线比较合理，避免了过大差距。
（二）贫困人口的测算
全国居民人均可支配收入可分为五个等级：低收入组、中间偏下组、中间收入组、中间偏上组和高收入组。假设2020年和2021年五个等级的居民收入分配结构不改变，且两年的增长率仍分别为2.2%和7.8%；再假设2020年和2021年的全国人口自然增长率分别为3.1‰和2.8‰，城镇化率分别为61.9%
a谢伏瞻、蔡昉、李雪松：《经济蓝皮书：2021年中国经济形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2020年，第16页。
和62.8%。基于2019年国家统计局数据，我们对2020年和2021年的全国、城镇、农村人均可支配收入和人口数据进行预测，并使用五等分收入数据对洛伦茨曲线进行拟合，再结合人口数据对相对贫困线以下的贫困人口规模进行测算，最终得出的相对贫困人口规模和相对贫困率如表1所示。
从表1可见，按40%、45%和50%三个比例，全国线衡量出的2021年全国相对贫困率依次为21.4%、25.6%和29.4%，对应的全国相对贫困人口规模依次为3.01亿、3.61亿和4.14亿；全国线衡量出的城镇相对贫困人口规模依次为0.88亿、1.21亿和1.51亿；全国线衡量出的农村相对贫困率分别高达40.8%、45.8%和50.2%，相对贫困人口规模依次为2.14亿、2.4亿和2.63亿。通过对比城镇和农村的相对贫困率和相对贫困人口规模可知，在城乡使用统一的相对贫困线会出现识别的不平衡，农村的相对贫困率过高，识别出的相对贫困人口规模将远远超过城镇的相对贫困人口规模。这也进一步验证了，“十四五”期间我国仍不具备设立统一城乡相对贫困标准的条件，应当对城乡分别设立相对贫困线。当使用城镇相对贫困线来识别城镇相对贫困人口时，不同比例的相对贫困率依次为7.2%、12.7%和17.6%，对应的相对贫困人口规模依次为0.64亿、1.12亿和1.56亿。这与使用全国线时识别出的结果相差不大。对于农村而言，使用不同比例的农村相对贫困线识别的相对贫困率依次为13.5%、18.5%和22.9%，对应的相对贫困人口规模依次为0.71亿、0.97亿和1.2亿。这与使用全国线时识别出
的结果相差较大，农村相对贫困线识别出的相对贫困率和相对贫困人口规模更低，与城镇的结果更加匹配。怎么解压文件
（三）财政压力测算
利用上文拟合的洛伦兹曲线来估算我国在面对相对贫困问题时的财政压力，具体方法是估算贫困缺口。a 根据国家统计局数据，2019年全国一般公共预算支出为238858亿元，比上年增长8.1%。按照中国财政科学研究院发布的《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2020）》的预测数据，假设2020年和2021年全国一般公共预算支出的增长率分别为7.98%和7.87%，b 则2021年的全国一般公共预算支出实际值为262757亿元。c 在城镇层面，40%、45%和50%三个比例对应的相对贫困线所估算出的贫困缺口依次大约为5353亿元、20794亿元和45214亿元，分别占2021年总体财政预测支出的2.04%、7.91%和17.21%。在农村层面，40%、45%和50%三个比例对应的相对贫困线估算的贫困缺口依次大约为5261亿元、11065亿元和18687亿元，分别占2021年总体财政预测支出的2.00%、4.21%和7.11%。从全国来说，40%、45%和50%三个比例对应的贫困缺口占总体财政支出的比例则约为4.04%、12.13%和24.32%。由于2019年全国扶贫财政支出为5561亿元，占总体财政支出的2.3%，因此相对贫困线设定时选取40%的比例是较为合适的。
a  贫困缺口指的是为消除贫困问题，对贫困人口进行财政转移，使其可支配收入刚好达到贫困线时所需的财政支出。
池子被移出聊
b  刘尚希：《财政蓝皮书：中国财政政策报告（2020）》，北京：社会科学文献出版社，2020年，第115-116页。怎么加
c  2019年居民消费价格为102.9（上年=100）
，假设2020年和2021年的居民消费价格不变，根据增长预测并用居民消费价格指数平减后计算得到2021年全国一般公共预算支出实际值。
标准2020年人均可支配收入中位
数的40%
2020年人均可支配收入中位数的45%2020年人均可支配收入中位数的50%贫困率
贫困人口规模（亿人）贫困率贫困人口规模（亿人）贫困率贫困人口规模（亿人）全国线
21.40%  3.0125.60%  3.6129.40%  4.14其中：城镇
9.91%0.8813.63%  1.2117.08%  1.51农村
40.80%  2.1445.80%  2.4050.20%  2.63城镇相对贫困线
7.20%0.6412.70%  1.1217.60%  1.56农村相对贫困线13.50%0.7118.50%0.9722.90%  1.20
表1  不同方案下的2021年贫困人口规模和贫困率预测

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