公立高校银行贷款制度安排
摘要：解决公立高校银行贷款存在的问题，关键是构建新制度，对高校、银行、政府关于高校贷款的行为加以规范。新的公立高校贷款制度，其主要包括四个方面的内容，即适度贷款制度，有计划政策性贷款、有条件商业性贷款相结合的银行贷款制度，银行贷款风险管理制度和银行贷款担保制度。
关键词：适度贷款；政策性贷款；商业性贷款；担保基金
Abstract:The key to solving the problem of public high school’ s
obtaining loans from banks is to set up a new institution,
normalizing the behaviors of high schools， banks and governments on
high-school obtaining loans. This new institution is mainly composed
of four aspects: moderate loan-granting institution; banking loan-
祝福老领导的话简短精辟granting institution combined planned policy loan with conditional
commercial loans; bank loan risk management institution and bank loan guarantee institution.
千金藤素Key words: moderate loan; policy loan; commercial loan; guarantee
fund
一、公立高校适度贷款制度
关于公立高校适度贷款制度，我认为所谓适度就是“需要”和“还得起”的结合。虽然需要，但还不起，那不是适度；还得起，如果不需要也不会贷款，因此，适度贷款是“需要”和“还得起”同时作用的结果。具体到高校贷款来说，需要是高校申请、教育主管部门批准的行为，需要多少或者还得起的贷款数字是经教育主管部门审批、高校申请、贷款银行同意的贷款额度。高校中出现的贷款规模过大、高校基本建设支出随意性大、资金使用效率低、浪费严重等问题，是我国公立高等学校事实上拥有的财务自主权过大所致。并且，我们在扩大高等学校财务自主权的同时，没有及时地建立相应的监督制度。因此，既要确定高校的贷款规模，又要从制度上限制高校贷款自主权，公立高校适度贷款制度包括：教育部门内部申请审批制度，财政部门监督制度，银行审批制度。
(一)公立高校银行贷款规模控制
贷款办学存在风险，因此，高校必须适度控制贷款的规模，降低负债给学校造成的财务风险。为了进一步加强对高校贷款行为的规范和管理，防范财务风险，确保高等教育事业的健康、可持续发展，教
育部和财政部联合颁发了教财2004第18号文《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》这一重要文件。文件就高校贷款的指导思想、贷款资金的使用方向和贷款资金的管理作了明确的规定，并给出了高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型。该模型对高校控制贷款规模，防范财务风险提供了量化的指引。但该模型没有考虑不确定性因素对高校未来现金流量的影响，其测算的结果可能会误导
高校的财务决策。笔者试图在分析影响贷款规模因素和控制方法的前提卜，引入
肯定当量系数的概念对该模型作出某些调整和完善。
1. 构建模型的前提。
前提一：以一定时期高校在归还长期贷款本金和其他长期性开支后，可用于偿还银行利息的净资金来源与同期贷款利率的比例关系为模型构建的基础。
前提二：主要以偿付利息的净资金来源为测算内容。一是利息来源形成渠道。主要由国家教育经费拨款、学校教育事业收入、校办产业(附属单位)上缴收入等其他收入构成。二是净利息来源应扣除的因素，一项是高校经常性成本支出，另一项是清偿长期性借款，包括社会集资、债券类借款本金支出。
前提三：以长期资金来源与长期资金运用的前三年标准差系数为模型预测值的I多正系
y前g四。：由于高校所在地区不同，不同的地区又存在不同物价水平，在全国高
校实行统一收费标准的情况下，给高校带来收入上的差异。因此，在高校经常性成本支出前应乘上一个物价指数，使模型净利息来源情况更加准确。
前提五：由于学校学生的生源地不同，如果贫困地区的学生较多，就会影响学费的收缴情况，较高的拖欠率会使学校的正常收入水平受到较大的影响。学校的实际收入与理论值之差距由拖欠率来测定。
2. 模型构造。为了建模的需要，笔者设定:A为国拨教育经费;B为教育事业收入，其中,nl为在校本科生人数，n2为在校硕士生人数，n3为在校博士生人数;ml 为本科生学费,m2为硕士生学费，m3为博士生学费;C为校办产业(附属单位)上缴收入等其他收入;D为除利息外其他财务支出，E为高校经常性成本支出，F为偿还贷款本金;M为净偿息资金来源;R为贷款利率;K为修正系数;Q为物价指
数;S为学费上缴率;G为安全贷款规模;T为时间参数。根据前提一，得K列定义
方程：
G=M/R(1)
M=(A+B+C)-(D+E+F) (2)
根据前提4和前提5，经过物价指数和学费上缴率修正过的偿息资金来源M'为：
M' =(A+SB+C)-(D+QE+F) (3)
B=nlml+n2m2+n3m3(4)
那么 G= [A+S (nlml+n2m2+n3m3) +C- (D+QE+F) ] /R (5)
此贷款安全规模的测定，既测定现在的安全规模，也预测今后的安全规模，加之采集上列公式数值为连续累计值，为准确显示预测期年度值，在此应将时间参数纳入公式内，由此得：
G={E [Ai+S(nlimli+n2im2i+n3im3i)+Ci-Di-QEi-Fi] XTi}
/ETi/R(6)
(6) 式的计算结果是贷款安全规模的临界值，根据前提三的要求，引入修正系数K，得：
G=公式(6) XK(7)
(7) 式为模型完整构造。另外，如在上列模型中把归还贷款F去掉，可形成债务陷阱的检测模型：
G={E [Ai+S(nlimli+n2im2i+n3im3i)+Ci-Di-QEi] XTi}
/ETiXK/R(8)
当模型测定的贷款规模小于实际贷款量，反映了借款人偿息净资金来源在未
归还贷款本金的条件下，仍不能清偿全部贷款利息，进而使非主动性债务(欠息）伴随时间延续不断增加，即借款人步入了“永远还不清”的债务陷阱。
3.贷款规模的敏感性分析。这是检测某一贷款规模对待定假设条件变化的敏
感度。对贷款规模进行敏感性分析，主要由于在测算出某一高校安全的贷款规模后，高校的实际贷款并不一定要达到理论安全临界值，那么，就需要知道当改变贷款方式时，或某一特定变量发生变化时，可贷的资金是怎样变化的。
总之，只要正确认识高校的贷款偿还能力，使高校贷款偿还能力的测算建立在科学的基础上，才能解决高校怕担风险不敢贷款的顾虑，限制那些不顾财务承受能力盲目追求贷款规模的现象，并为高校贷款管理提供科学的依据。
(二）公立高校的贷款审批监督制度
1. 教育部门内部高校贷款审批制度。
(1) 贷款申请。公立高校贷款须按照管理权限进行申请，申请报告包括：第一，贷款项目的申请报告与可行性研究报告，其中可行性研究报告又包括贷款项目名称，项目的必要性和可行性，贷款用途，贷款必要性，分年度贷款额度方案，分年度偿还贷款本息计划和措施，学校拟贷款期间内分年度非限定性净收入测算等；第二，学校发展战略规划、学科与师资队伍建设规划和校园建设规划；第三，学校拟新增贷款后，按“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”自测贷款风险指数表。
(2) 审批程序。分为五步：第一步，由学校严格按照国家有关规定和校内
决策程序，科学确定贷款额度、期限及还款计划等，向主管教育部门提交贷款申请报告等有关材料；第二步，审批工作原则上在教育主管部门收到学校完整申请资料后的20个工作日内，给予明确回复意见或完成审批工作；第三步，经教育主管部门审批同意后，由教育部门向财政部门报备；第四步，经财政部门审查没有异议，教育部们通知有关学校方可与合作银行签订贷款协议；第五步，有关学校将正式签订的贷款协议的复印件报主管教育部门备案。
(3) 审批原则和内容。银行贷款审批的基本原则是充分考虑学校建设和发展的实际需要，以及学校的收入状况、贷款需求与实际偿债能力，做到量力而
行；贷款期限适当。评审的主要内容包括：贷款必要性；贷款预期用途的合理
性和效果；分年度贷款计划和偿还计划的合理性；偿债能力；贷款风险程度等。
(4) 审批结论与权责。教育主管部门将根据评审的结果，对高校的贷款申请做出同意或不同意贷款的审批结论，凡纳入审批范围但未得到教育主管部门
审批同意的贷款项目，公立高校一律不得贷款。未经批准擅自向银行贷款的，
一经发现，将追究学校及有关人员责任。
审批结论主要用于控制高校财务风险。高校对送审数据和材料的真实性、完整性负责。按照“谁贷款、谁负责”的原则，高校作为贷款主体和还款主体的地位不变，承担贷后管理和偿还贷款的一切责任。
(5) 贷款方案的调整。在教育主管部门批复的贷款额度内，高校可以自主减少贷款规模，或在不改变基本用途的情况下作适当调整。但是，若将非基建
类贷款用于基建项目支出时，必须重新办理报批手续。
2. 财政部门高校贷款监督制度。财政部门应该加强对高校贷款进行监督，主动从高校财务自主权方面进行约束。首先，严格界定高校财务自主权的范围，公立高校从银行贷款的权力应该受到严格的限制和管制，原则上高校不能拥有
自主从银行贷款的决策权。高校的基本建设规划应该由政府来参与制定并监督高校实施。高校向银行
借款或者通过其他方式从市场融资，必须经教育部门和财政部门审批监督。其次，切实贯彻《高等教育法》的规定，“高等学校的财务活动应当依法接受监督”。高校财务情况必须公开透明，财务自主权应受到严格监督，财务运作情况必须接受审计。建立严格的高校财务问责制，依法追究那些随意贷款、随意支出给高校造成损失的学校决策者的责任。再次，高等学校财务预算必须坚持“量入为出、收支平衡”的总原则。收入预算坚持积极稳妥的原则；支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约等原则。同时应分清高校各任领导的责任，硬化预算对学校和学校领导的约束。
3.银行对高校贷款审批制度。无论是商业银行还是政策性银行，都要按照
贷款申请受理、贷前调查评估、贷时审查审批、贷后跟综检查的步骤进行贷款，对高校贷款也不例外。在高校贷款调查时，要特别注意教育主管部门和财政部
门的审批文件，通过分析高校几年来的收支情况、招生情况，认真研究贷款用途，合理确定贷款额度，科学确定贷款使用时间。
二、建立公立高校“有计划政策性贷款、有条件商业性贷款”相结合的制
伽利略故事度
笔者认为，对公益性建设项目或称难以有资金回报的项目，进一步说就是靠政府拨款和学费的增量来
惊奇的近义词是什么偿还贷款本息的项目，实施有计划的政策性银行贷款；对经营性项目或者说项目自身经营有资金回报的，实施有条件的商业银行贷款。
(一）公立高校进行有计划的政策性银行贷款
1. 明确政策性贷款主体。目前，我国有三家政策性银行，农业发展银行和进出口银行业务范围比较明确，只有国家开发银行业务范围较广，而且业务触角已伸向高校贷款，由其承担对高校进行贷款支持比较合理。也有不少学者建议组建政策性的教育发展银行，认为，组建教育银行不仅符合我国金融业分业经营原则，而且将极大推动我国高等教育的快速、持续发展。还有学者认为，
以外汇储备设立“中国教育银行”，作为政策性银行，不以盈利为主要目的，
承担对高校建设和大学生助学贷款的职能。从学者们建议可见，认真进行高校银行贷款研究和制度管理非常必要。但是，我认为，为此新成立一家政策性银行必要性不大，只要明确由国家开发银行承担公立高校贷款和高校大学生助学贷款就可以解决问题了。因为，一是高校银行业务量并不是很大，不足以自上而下成立一个专门银行提供服务；二是国家开发银行无论从性质还是机构设置看都基本可以满足对高校的金融服务，关键是要重新明确国家开发银行的职能。
2. 政策性银行贷款的计划性。要强调对高校贷款计划性，表现在：第一，
贷款高校的优先发展符合国家整体高等教育发展的要求，其贷款规模须经过教育主管部门和同级财政部门批准；第二，贷款高校随着招生规模的扩大，效率有大的提高，并随着政府拨款和学费增加，对长期贷款的还本付息有保证，即使需要展期，也有政府或财政部门提供担保，没有最终风险；第三，贷款高校还款计划性强，建设期满逐年还款计划具有可行性；第四，高校贷款具有政策保证，如贷款期限内招生数量变化、政府拨款的稳定和增长情况、学费收取标准的调整政策等都会影响高校收入；第五，高校贷款用途的计划性，即必须用
于高校扩大校园面积、教学用房建设、教学设施设备建设等，强调专款专用。
从现实情况看，虽然政策性银行贷款具有长期性和政府预拨款性，但是，
政策性银行的经营亏损并不是国家许可的。因此，认真预测未来若干年招生政策和招生人数的变化，确立发展重点和与招生人数相配套的高校规模是十分必要的。盲目默认高校自主发展，今后必然会造成高校设施闲置浪费，以至于出现新的有问题贷款。
(二）公立高校有条件的商业银行贷款
公立高校在商业银行贷款关键是要讲条件，过去和现在正在出现的有问题贷款就是因为商业银行不讲条件所致。影响高校商业银行贷款的条件很多，如公立高校的贷款资格、产权的特殊性、办学规模的
变化、诚信意识和表现、管理水平等，最根本的条件是偿债能力。因此，笔者所指有条件发放商业银行贷款就是指发放有还款能力的贷款。快速赚钱
1.学生公寓建设贷款。随着招生规模的扩大，学生公寓已经难以满足扩招的需要，现有的公寓每间平均住7至8人，且住宿、盥洗条件很差。如果按照人均10平方米的标准，高校每扩招100名学生，公寓建设就需增加1000平方米，按每平方米900元的造价计算需90万元。按此标准推算，学生公寓建设贷款需求规模是很大的。据上海市38所高校后勤社会化改革经验显示，人均10 平方米的大学生公寓每月收住宿费 1 0 0元，开发商在13年内即可还本付息(政府有一定贴息和免税），每平方米造价为9 0 0元，房屋18年后归校方所有。从上海的经验可以看出，只要是有收入来源的项目，都可以借助银行贷款先行建设，用将来的购买力办好现在的事。
2.教师公寓建设贷款。高校教师的住房普遍达不到标准。1998年全国普通高校专任教师总数为40. 7万人，教职工总数为103万人，约需住房8700多万平方米，而根据目前的典型分析，达标面积约短缺30%。同时，各高校伴随招生规模的扩大，每年需增加教师人数，从而使得住房矛盾更显突出。商业银行支持高校教师住房建设贷款，通过发放按揭贷款归还住房建设贷款。
3. 高科技项目风险贷款。全国高校产学研一体化的势头发展很快，科技项目产业化己经成为既定国策，国务院对科技人员创办高科技企业也制定了特殊的政策，如果高科技项目风险贷款面向高校推出，其规模和效益是显而易见的。
4. 高校食堂餐饮收入。按在校生规模5000人计算，一所大学一年的餐饮收入约为1500万元，按20%的盈利率计算，税前利润为300万元，因此，餐饮收入是还贷的重要来源。可见，高校后勤设施建设是商业银行支持的重点。
三、公立高校银行贷款风险管理制度
高校既是独立的财务主体，又是国家预算的基层单位，是一个财政主体，高校贷款的终极承担者是政府。因此，各级教育主管部门有责任对高校贷款加强管理。贷款风险的防范，直接关系到高校的信誉、形象和发展，关系到商业银行经营状况，甚至也关系到社会稳定，因此，必须加强管理。
1.贷款额度管理。利用银行贷款资金，应坚持科学的发展观和政绩观，履行节约、量力而行的原则，合理控制贷款规模。贷款规模不能超过学校的偿债能力，高校年度内偿还贷款本金、支付利息的数额不能影响学校的正常运行，
这是合理确定高校贷款规模最基本的标准。学费收入是高校还贷的主耍来源，
而学费的多少取决于学生人数及收费标准，因此我们可以在贷款额与学生人数
之间建立适当的对比关系，即制定合理的生均贷款额作为衡量贷款风险、贷款
规模的指标。另外贷款期限的结构也要合理安排，将长期借款与短期借款相结
2. 预算管理。（1)预算的动态平衡。预算动态平衡要求高校在某一特定期间内，在以后年度预期预算资金可以作为偿债保障的前提下，为创造未来预期收益，允许适度举债，特定期间结束，偿还全部债务，收支平衡。（2)预算的现金流量平衡。根据预计的现金流入量安排支出预算，将年度贷款额度和还贷计划编入预算，并实现一种新的“收支平衡”现金流量平衡。学校财务预算的平衡关系为：年度预计收入数+预计贷款数=年度预计支出数+预计还贷数。
3. 贷款项目管理。贷款高校应制订严格的贷款资金管理制度与办法，按照“统一领导，分级管理”的原则，按管理层次逐级建立贷款资金项目管理责任
制，责任到人，各负其责。贷款高校的校（院）长是高校贷款项目的总负责人，对全部贷款资金使用的安全性、合理性和有效性负责，对确保按期偿还贷款本息负责。各级财务人员应对资金的使用和管理负责。各项目负责人必须严格按照项目建设计划使用资金，不得超标准、超计划使用资金，坚持厉行节约的原则，确保项目建设质量。凡用于基本建设、基础设施改造、设备购置等方面的支出，必须按国家规定的程序操作，通过政府采购、招投标等方式，降低成本，提高效益。
4. 贷款审批管理。为便于全面掌握高校的贷款规模和风险状况，加强宏观管理与监控，及时采取措施防范财务风险，高校主管部门可以对贷款高校实行贷款审批制度。高校、高校二级机构和附属单位须将贷款的可行性研究报告、具体还贷计划和措施等相关材料报学校贷款资金管理领导小组审批，凡累
计贷款余额达到本校上年度总收入10%及以上的高校的新增贷款项目，还须送高校主管部门审批。其余贷款高校，也要将学校贷款规模报送主管部门备案。有下列情况之一者，不得再向银行贷款：（1)学校资产负债率超过40%; (2)学校累计贷款余额超过前一年的总收入。
5. 银行贷款用途的管理。教育部规定，银行贷款资金一般只能用于危房改造及维修、基本建设和公共设施建设，不可以用于日常经费开支，更不可以用于职工集体福利。高校贷款的真正目的是为了高校的长期发展。如果依靠贷款资金来改善目前的教职工待遇，虽然近期可能会使教职工的待遇有所提高，但会给学校的未来背上沉重的包袱。这种盲目的贷款最终也会伤害职工的长远利益，一旦每年没有足够的收入或新的资金引入用于还本付息，就只好依靠借新债还旧账，贷款不断膨胀形成恶性循环。因此，高校贷款不能急功近利，搞短期行为，应严格限制贷款的用途。只有那些重要的急需的并有一定预期收入的投资项目才是高校贷款时优先考虑的项目。
四、公立高校银行贷款担保制度
笔者认为，有必要建立高校贷款担保基金，这样的制度设计可以起到规范高校贷款，防止高校因过度贷款带来的财务风险，从而增加财政的负担，也能为高校解决贷款中的财产担保问题。如何构建高校贷款担保基金呢？
1.担保基金的注册资金和运营资金。公立高校贷款基本上可定性为政策性
措施费包括银行贷款，是借助金融信贷手段实施“科教兴国”战略目标的重大举措，担保
基金应该是社团法人性的非盈利机构，其注册资金应由各级政府出资，主耍职
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