海南自由贸易港旅游业开放的法治保障
海南热带海洋学院学报Journal  of  Hainan  Tropicoi  Ocean  University 第27卷第6期
2020年12月Vo-.27 No.6Dec.2020
海南自由贸易港旅游业开放的法治保障
陈利强V ，范甜慧1
（1.浙江工业大学法学院，杭州310000,2.浙江外国语学院“一带一路”学院，杭州310000）
摘要：海南自由贸易港旅游业开放离不开稳定的法治保障，在法治保障方面主要存在事权配置错位、法律法规体系不 够健全、制度建设尚未完善等现实困境。旅游业开放的法治保障路径主要有构建清晰的事权分配格局、完善自贸港内的法 治保障体系、加强旅游业开放的制度创新这三大层面。
关键词：海南自由贸易港；旅游业；事权分配；法律法规体系；制度建设
中图分类号:D90 -056 文献标识码：A  文章编号：2096 -3122（2020）06 -0061 -07
D0I  ： 10.13307/j. issn. 2096 - 3122. 2020.06.08
2020年6月中共中央、国务院公布《海南自由贸易港建设总体方案》（简称《总体方案》），在制度设
计 的第七款明确提出“大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业”.1/6% 2020年是海南推进建设自由贸 易港的开局之年，将着力打造更高水平的开放型经济体系。以开放为主线促进海南旅游业发展符合海南 现代化产业深化发展的长远大局％习近平总书记在2020年6月对海南自由贸易港的建设做出了重要指 示:“要把制度集成创新摆在突出位置，高质量高标准建设自由贸易港%”［2］海南自由贸易港旅游业开放需 紧紧围绕这一大方向，在相关领域重视制度的集成创新，及时将相关利好政策和制度创新经验通过立法加 以条文化％法治是自贸港建设的压舱石［3］，旅游业开放的制度创新归根结底离不开法治的引领保障作用％
一、海南自由贸易港旅游业开放的事权法治制度困境
遵循“事权法治制度环境一体化”的方略和路径⑷47，海南自由贸易港旅游业开放在法治保障方面主 要存在以下三个层面的困境：一是事权层面，旅游业开放在相关领域事权配置错位，二是法治层面，旅游业 开放的法律法规体系不够健全；三是制度层面，旅游业开放的相关制度建构有待完善％
洞庭湖的诗句（-）旅游业开放的事权分配困境
1 •事权调配关系不当
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八条⑸明确规定的国家事权事项（也称国家专
属 立法权）涉及国家主权、犯罪与刑罚、税收、海关、金融等11项基本事权，属于法律保留事项，海南地方立法 权和经济特区立法权无权进行规制⑷％旅游业是一个多部门服务行业，具有跨部门、跨地区、跨行业等特 点，因此海南自由贸易港在旅游业开放的法治实践过程中往往会遭遇有效赋权不足的难题％在事权调配 过程之中，主要存在两方面的问题％ —是央地事权分配不协调％海南自由贸易港促进旅游业开放，必须要 在出入境管理、税收、投资等方面有新突破，但这些重大事项的管理权限仍集中在国家各部委手中。虽然 目前国家针对海南旅游业的开放在一些领域也进行了相关事权的下放，例如民航局在2020年6月出台了火男出装
收稿日期：2020 - 09 -10
基金项目：国家社会科学基金项目（20BFX201）
作者简介：陈利强，浙江桐乡人，教授，博士，硕士生导师，研究方向为国际经济法；范甜慧，安徽池州人，在读硕士研究
生，研究方向为国际经济法$
第27卷第6期海南热带海洋学院学报
《海南自由贸易港试点开放第七航权实施方案》，鼓励支持外航在现有航权的安排下经营客货运的第
七航权⑺，进一步推动了海南航运高水平的对外开放，带动海南国际旅游业的发展，但国家仍须在相关领域进一步放宽管制，及时授权给海南。二是部门间事权交叉％各部门由于利益关系不同创新协同性较弱，行政审批环节烦琐且存在多部门管理现象造成了旅游业管理体制僵化⑷%如财政部、海关总署、税务总局、商务部都有权对离岛免税店实施管理，但是各部门利益不同且存在信息不对等，实践中往往会存在多头管理，不利于免税店的日常运营％
2月亍政管理部门不放权
海南省旅游服务市场下设旅游协会、旅行社协会、邮轮游艇协会等多个民间协会％它们作为权威性的民间组织搭建起了政府与旅游企业沟通交流的枢纽，被授予一部分的市场监管事权％但从目前的这些协会的日常运作情况看，它们并没有将政府与市场关系划分明确。就海南省旅游协会而言，从机构人员的配置以及财务来源看，领导人员多在政府部门有任职，协会的会费来源有较大一部分出自政府资助％可以看出旅游协会行政化彩依然较为浓厚，过于依赖政府部门，基础职能不能得到有效发挥％政府平衡不了与市场的关系，越权干涉行业协会，长此以往管理体制会越来越僵化％政府应在现有基础上适当放权给行业协会，使其发挥其应有职能，让旅游市场更加活跃％
(二)旅游业开放的法治建设困境
海南自由贸易港在旅游业开放的过程中，对目前的立法实践进行考察，不难发现其遭遇的法治建设困
境主要分为两个层面：一是国家层面法律规制体系复杂；二是地方层面立法修法较为局限％
1.国家层面法律规制体系复杂
国家层面针对旅游业开放的法律法规调整综合性不强，层次不够分明％《中华人民共和国旅游法》于2013年颁布实施，填补了旅游业上位法的空白％但是旅游业毕竟是一个涵盖了多部门的行业，《旅游法》无法对其进行一一规制％国家为促进旅游业开放也进行了一定的法律制度探索，涉及旅游业开放的一些重点内容包含出入境管理、市场准入、产业政策的开放等事项，一部分由其他领域的部门法进行调整，另一部分是由国务院出台政策性指导意见以及各个部委出台的相关规定进行规制％在这种复杂的法律规制体系之下，加之各部门利益关系的不同，在国家层面针对旅游业开放的某一领域进行单独立法调法工作存在较大阻碍％
2.地层面立法法
(1)特区立法权弱化
海南自建省以来便拥有全国人大授权的特别立法权，即可以在不违背法律、行政法规的基本原则下，制定特区法规［9］%然而从中央授予海南特区立法权至海南建设国际旅游岛之前，特区立法权多数时间处于闲置状态，海南人大只颁布了少量的特区法规％《立法法》第90条第2款明确规定了经济特区
法规可以根据授权对法律法规等进行做变通性规定［5］，这也为特区立法提供了更多的创制空间％《总体方案》在第十款法治制度章节也提及支持海南充分行使经济特区立法权，制定经济特区法规［1］8%在不涉及国家专属立法权的事项方面，海南都可以充分发挥特区立法权的先行先试作用％如何利用好特区立法权的“变通性”和“先行先试”的优势也是海南自由贸易港旅游业开放过程中立法建设的一个重要难题％
(2)重点领域立法缺失
制作flash
当前海南省并没有在旅游业开放的相关领域进行过多创制性立法，多数仍以国家层面出台的政策性意见进行规制％海南省亟须根据当前旅游业开放的现状，运用好经济特区立法权和地方立法权的优势，加强重点领域的立法％—是关于外商投资，海南需要不断优化外商投资营商环境，加快制定外商投资负面清单，在旅行社、邮轮游艇产业、医疗旅游产业等方面进一步放宽外商投资准入限制％二是关于航权开放，国
陈利强等：海南自由贸易港旅游业开放的法治保障2020年第6期
家民航局于2003年就在海南岛进行了航权开放试点，逐步开放了第三、四、五航权［10］，在《总体方案》出台以后，又在海南进行了开放第七航权的试点工作［11］%海南省政府发布实施的《海南省开放航权若干政策规定实施细则（2006年修正）》已于2011年废止，但海南为促进航权开放在实践层
面施行的相关政策一直缺乏强有力的法治保障％三是关于离岛免税政策，该政策在海南落地9年以来先后经历了多次调整，在免税购物种类、次数、离岛方式等方面有了明显改善，实践中海南离岛免税制度的相关立法却呈现滞后性特征％四是关于邮轮游艇产业，作为旅游消费领域的重点发展产业，海南积极探索邮轮游艇产业政策制度创新，但海南省至今仍未出台强有力的法规文件支持邮轮游艇旅游产业发展％
（三）旅游业开放的制度创新困境
马尔康海南在建设自由贸易港的过程中坚持把制度集成创新摆在突出位置［12］，加快形成可复制可推广的制度创新成果％在旅游业开放的制度创新过程中主要遭遇以下几个方面的难题：一是出入境管理制度需更便利；二是离岛免税制度需更优化；三是旅游特产业的开放政策有待进一步探索％
1•出入境管理制度须更便利
海南要打造对标国际标准的自由贸易港，需要实行更加自由的出入境管理制度％自2018年59国人员入境旅游免签政策在海南落地实施以来，吸引了更多外籍游客，也促进了海南国际旅游业、航空业的迅速发展％但目前海南的免签证政策仍有进一步的提升空间，如免签时限太短，人数限定等％此外，在出入境边防检查管理上，也应思考在保障安全的基础上如何简化现有的邮轮游艇通关手续％
2.岛税制须更化
《方案》对于海南自由贸易港的定位之一就是“旅游消费中心”，离岛免税购物制度是其中最受关注、影响力最大的核心制度之一％现阶段海南的离岛免税制度较之前政策有了较大提升％财政部、海关总署和税务总局在2020年6月底联合发布了《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》，新政将离岛旅客每人每年的免税购物额度提升至10万元，离岛免税商品品种增至45种，并取消了单件商品8000元免税限额规定［13］。但现有的离岛免税政策的免税商品无论是在类别抑或是数量实行的都是正面清单管理模式，这在一定程度上抑制了旅客的购买力％此外海南的免税制度自实施以来只开设了海口美兰机场免税店在内的四个免税店，有必要在现有基础上考虑扩大免税店的规模％
3.相关产政须更放
海南在建设国际旅游消费中心的背景下，需要以开放为主线，并在国家相关优惠政策的推动下打造具备海南特的旅游优势产业％邮轮游艇产业作为高端旅游产业在海南旅游产业中占据重要地位［14］，须实行更加开放的邮轮游艇政策。例如在邮轮旅游的航线审批和邮轮企业的市场准入等方面［15］，需要实行更加开放的管理制度％对于游艇行业，在制度设计上对游艇入境担保的要求和水域的开放审批都较为严苛％同时，海南自由贸易港在旅游业开放过程中，也要积极推动旅游与文化、体育、健康医疗等深度融合，提升旅游业的综合竞争力％
二、旅游业开放的中外法治经验比较及借鉴
为破解海南自由贸易港旅游业开放在实践中存在的三大法治难题，进行国际法治经验考察及比较显得尤为必要％本文选取了三处国际旅游业十分发达的国家（新加坡、日本、韩国）进行比较，为海南自由贸易港的旅游业开放的法治建设提取有益的经验借鉴％新加坡、日本和韩国在旅游业开放过程中的成熟法治经验主要体现在以下三个方面：一是政府与市场权力分配明晰；二是旅游立法健全；三是法律制度创新％（一）权力分配明晰
新加坡、日本和韩国在旅游业的发展过程中，都形成了一套具有本国特的旅游管理体制％政
第27卷第6期海南热带海洋学院学报
府在管理过程中普遍会将部分权力让渡给民间行业协会，同时各管理部门间相互配合，权力分配体系日益优化。新加坡的官方旅游管理机构旅游局和民间行业协会共同对旅游业进行管理，二者并不存在任何行政隶属关系，提高了管理效率。同时旅游局内设国际部、企业发展部、市场推广部、景区和邮轮发展部等多个部门，各部门各司其职，并在现有基础上设立了多个官方海外办事处，促进了新加坡国际旅游业的快速发展％日本中央政府设立运输省作为旅游业的主管部门，其下设运输局、航空局、国际运输观光局等多个部门，将“旅游部”与“交通部”结合也契合了日本“观光立国”的国家战略％此外，日本大量的民间行业协会代行了部分行政管理职能％政府通过民间协会的桥梁作用对企业实行间接管理％韩国国家层面则设立文化旅游体育观光部，主要负责旅游产业的政策的制定；在此基础上设立半
官方组织韩国观光公社，负责开拓旅游市场；民间的旅游协会负责开发旅游产品，协调服务％韩国逐渐形成了政府主导、多方共同参与的旅游管理体制％平衡政府、行业协会和市场的关系也是当前我国旅游业在管理过程需要认真思考的问题。
（二）法律体系健全
在旅游业开放的法律规制方面，三国都极为重视立法建设。新加坡建立了完善的法律法规体系，包含《新加坡旅游局法》《新加坡旅行社法》《新加坡饭店法》等法律文件，同时上述法律实施的主管部门可根据授权制定管理规范和处罚条例%日本确立了“观光立国”的战略，除《旅游基本法》外，制定了包含《观光立国推进基本法》《国际观光饭店整备法》《国际观光振兴会法》等在内的多部法律，同时也逐步制定并完善了入境有关的法律［16］，为本国观光旅游业的发展提供了重要的制度保障％韩国则是出台了包括《观光基本法》《观光振兴法》在内的多部旅游观光法律文件，有力地开拓了海外旅游市场％在海南全岛打造自由贸易港的背景之下，旅游业的立法上也应考量本行业涉及面广的特征，做好旅游业的综合立法％（三）法律制度创新
在制度层面，新加坡、日本和韩国都针对旅游业的开放都进行了一定的制度创新％在入境方面，三国都实行了一定的签证优惠措施％新加坡实行了过境免签证96小时的政策，日本和韩国为拓展国际旅游业的市场逐步对周边国家放宽了签证限制，这也为三国的入境旅游提供了有利的先决条件％在消费方
面，三国都设立了免税区，在区内实行便捷的入境购物消费制度％新加坡实施离境购物退税制度中离境游客可以享受商品与服务税退税，同时政府早在2011年就推出了电子退税服务，省去了烦琐的退税手续［17］%日本冲绳岛和韩国济州岛实施的离岛免税购物制度在免税店的开设范围、购买次数、免税品的种类等方面都实施了较为优惠的政策％在产业发展方面，三国都因地制宜地制定了开放的产业激励措施％如新加坡利用优势的地理位置和交通条件积极开发会展旅游产业和旅游购物产业；日本政府为推动观光旅游产业的发展深度挖掘自然与文化资源；韩国为推动医疗旅游产业的发展，官方积极推动本国和海外的医疗机构进行深度合作，系统的开展医疗旅游产业的开发与推广.18/%海南自由贸易港在发展旅游业时应以开放为主线，借鉴国际先进的制度经验，在旅游业的相关领域加强制度创新％
三、海南自由贸易港旅游业开放的法治保障路径
针对上述海南自由贸易港旅游业开放在法治建设过程中遭遇的现实困境，并借鉴国外成熟的法治保障经验，海南自由贸易港旅游业开放需要构建清晰的事权分配格局，完善自贸港内的法治保障体系，并在相关领域做好制度创新％本文将从这三个角度探索构建海南自由贸易港旅游业开放的法治保障路径，以活跃海南自贸港的旅游业市场％
（一）构建清晰的事权分配格局
针对海南自由贸易港旅游业开放在实践中出现的权力下放难的问题，应通过充分授权赋予海南更大
陈利强等：海南自由贸易港旅游业开放的法治保障2020年第6期恢复回收站
的改革自主权；同时在现有基础上应进一步理顺政府与市场的关系，行政部门应适当放权给旅游行业协会。
1•展开有效赋权
海南省政府要加强与国务院各部委的沟通协调，最大程度的争取中央事权的下放。海南自由贸易港在旅游业开放的过程中必然会遭遇事权难以下放的难题，如何争取权力下放也是当前亟待解决的问题。从全球视野看，主要存在两类针对自贸区的授权模式：一是国家对自贸区采取逐项授权的方式；二是国家在出入境、税收、投资等重要领域对自贸区进行“集中授权”。海南自由贸易港应在把握其独特功能定位的基础上，采取因地制宜的授权方式［19］，针对旅游业开放需要涉及的国家专属权事项，加快研制“赋权清单”%
2.政府适当放权
政府应厘清与市场的关系，将部分市场监管事权分配给一些权威的民间组织％建立健全旅游服务行业的协会组织，让旅游行业协会分担一部分管理市场的职能［20］，使其在政府和企业之间更好的发挥
沟通枢纽作用％同时也要明确政府部门与旅游行业协会的职能划分，保持行业协会的独立性％海南省人大可以利用特区立法权，出台《海南经济特区行业协会条例》，提升海南旅游行业协会的管理地位［21］，使其职能得到有效发挥％
（二）完善旅游业开放的法律法规体系
1.特别授权立法修法
针对国家层面旅游业开放的法律调整多属国家立法权事项，而海南地方立法权和经济特区立法权无权进行规制，建议通过“特别授权立法修法”加以调整⑷⑺。例如针对海南旅行社的外资市场准入问题，建议授权一定期限内在海南自由贸易港暂时调整或暂时停止适用《旅行社条例》第23条，允许在自贸港内注册的符合条件的中外合资旅行社经营中国内地出境旅游业务，由国务院旅游部门制定相关管理办法％针对邮轮游艇产业的开放，建议授权在一定期限内在海南自由贸易港调整或暂时停止适用《中华人民共和国港口法（2018修正）》第59条，对航行国际航线的船舶开放的港口由国务院授权海南省人民政府批准％在海南旅游业开放的法治保障方面，还有大量改革问题涉及中央专属立法权，建议采取此种方式进行法律规制％
地震等级划分2.发挥特立法权
海南要发挥好特区立法权先行先试和执行变通的优势％特区立法权虽然对国家专属立法权无权规制，但在旅游业开放过程中仍有大量不涉国家专属事权的事项需要其进行调整。可以将涉及海南自由贸易港旅游业开放的成熟制度创新经验及时上升为地方性法规或特区法规％例如针对海南自贸区（港）发布的最新一批制度创新案例中的第十一款一海南率先建立帆船运动旅游管理专项制度，是否可以考虑在这项制度实施成熟以后，海南省人大常委会运用特区立法权和地方立法权，研究制定“海南省帆船运动旅游管理条例”％在促进海南帆船旅游业快速发展的同时也为打造开放的旅游特产业提供相关立法支撑％
3.加重领立法
海南省应在旅游业开放涉及的重点领域加强立法％—是海南人大可以重新研究制定“海南经济特区外商投资条例”，尽早出台海南自由贸易港外商投资准入负面清单，允许外资企业投资包括邮轮游艇在内的多个旅游产业％二是需整合现有的航权开放政策，及时制定“海南经济特区航权开放管理条例”，为海南航权开放提供有力的法律支撑％三是要加快制定“海南离岛免税购物店管理暂行办法”等，使离岛免税购物制度在实践操作层面于法有据％建议在即将出台的“海南自贸港法”中单设一章，对离岛免税制度的相关内容进行细化％四是要尽快制定《海南省邮轮产业发展规划》《海南省游艇产业发展规划＞［22］，为指

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