推进职位分类与干部人事制度改革
推进职位分类与干部人事制度改革
2018年12月29日，《中华人民共和国公务员法》经过全国人大常委会第七次会议修订通过。本次公务员法修订的显著变化就是取消了公务员“非领导职务”，转为按照4等12级的“职级”进行管理。这将使公务员制度面临重大变化，也对深化干部人事制度改革提出了新的任务要求。《专业技术类公务员分类管理规定（试行）》和《行政执法类公务员分类管理规定（试行）》的颁布，标志着实行公务员职位分类管理势在必行；此次公务员法修订，将全面推行职务与职级并行，涉及分类管理与职务与职级并行配套衔接问题。完善专业技术类和行政执法类公务员分类管理制度，并与此次“修法”全面实行职务与职级并行制度衔接，是构建基于分类管理的干部人事制度体系的重点和难点。研究职位分类管理与职务与职级并行改革相关问题与对策，对于保障分类改革顺畅实施和不断深化干部人事制度改革具有重要意义。
清晨的阳光
一、干部分类管理的提出与职位分类管理新进展
改革开放以来，为适应经济、政治体制改革发展需要，我国展开了干部人事制度改革。随着公务员制度的建立和完善，干部分类管理逐步深化。一是打破干部管理“大一统”模式，实行机关、事业和企业干部分类管理；二是在机关内部实行职位分类，划分综合管理类、专业技术类和行政执法类三个大类，探索实行公务员分类管理。
（一）提出干部管理“大分类”
改革开放初期，传统的干部人事制度不能适应经济体制、政治体制改革的新形势要求，建立在计划经济体制基础上的干部人事制度的弊端日益凸显，主要表现在以下四个方面：一是干部队伍庞杂，缺乏科学分类；二是管理权限过分集中，管人与管事脱节；三是管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；四是管理制度不健全，用人缺乏法制。
为此，1987年党的十三大提出进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度，以改变党政不分、政企不分、政事不分的干部管理模式。具体采取了按照人员所在单位或行业的性质和特点，进行纵向分类，把干部分为党的机关工作人员、国家行政机关工作人员、国家权力机关工作人员、国家审判机关工作人员、国家检察机关工作人员、企业单位工作人员、事业单位工作人员（事业单位还细分为教育、卫生、科研、新闻出版、文化艺术、体育等几类）、众团体工作人员等，从而建立了机关、事业、企业干部人事管理的纵向分类管理体系，根据行业和单位属性分别建立了机关公务员、事业单位职员、企业劳动者的制度体系。
（二）职位分类管理新进展
在划分了机关、事业和企业干部类别后，对机关干部的管理开始转向国家公务员制度的建立
郝玉明文_
毕业生自荐书范文和完善。建立国家公务员制度后的机关干部分类管理，则是在全部机关范围内，探索实行职位分类管理。即按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。《国家公务员暂行条例》和《公务员法》都对职位分类管理作出了规定。《专业技术类公务员分类管理规定（试行）》和《行政执法类公务员分类管理规定（试行）》“两个规定”的颁布实施，标志着我国公务员长期以来按照综合管理类进行管理的时代就此结束。在公务员法确立的制度框架下，按照“两个规定”要求，将机关中履行专业技术职责和行政执法职责的公务员划分出来，实现综合管理类、专业技术类、行政执法类各类别公务员的分渠道发展，实行分类招录、分类培训、分类考核等，既是此次《公务员法》修订提出的重点内容，也是今后完善公务员精细化管理、深化干部人事制度改革的迫切要求，需要进一步厘清基于职位分类管理的干部人事制度改革面临的基本问题，提出基于职位分类管理的职级并行制度改革对策。
二、职位分类管理与干部人事制度改革相关问题
职位分类管理伴随公务员制度建立而不断向前发展。在制度建设及管理实践中，受制于长期形成的、约定俗成的干部管理传统和思维惯性，打破干部“身份管理”，建立“职位管理”体系，推进建立基于职位分类的干部人事管理体系仍然面临诸多重点难点问题。
（一）破除传统管理理念与管理惯性难度大
长期以来，大一统的干部人事管理制度不论从制度实践上还是观念意识上，都已被广大干部队伍和各级主管部门所熟悉和认同；适应社会主义市场经济体制和新时代中国特社会主义依法治国的要求，建立公务员职位分类管理制度及其体系，需要破除传统、改革创新，这是干部人事制度改革的重点和难点攻坚任务。推行职位分类，要打破长期形成的干部“身份管理”和“官本位”思想，首先需要破除传统的管理理念，建立适应社会主义市场经济发展要求的新思维、新理念；其次，要在破除干部身份管理传统同时，建立基于职位管理的公务员“进、管、出”的一揽子制度体系；再次，在构建基于职位的管理体系同时，还需要处理好职位分类改革与保持传统惯性的继承衔接、公务员管理各个环节的协调同步，避免改革引发管理动荡和制度“缺位”，确保分类管理改革健康有序和顺畅实施。
（二）分类管理制度体系仍不够健全和完善
公务员法对职位分类管理作出了规定，2016年行政执法类、专业技术类两个分类管理的试行规定颁布实施，司法类公务员、公安警员职务序列套改等制定试点办法并启动实施，使得公务员分类管理进入实质性推进阶段。但是，分类管理的制度体系仍不够完善，距离全面深入开展公务员职位分类的管理需求仍有差距。
在具体分类实践中，究竟应该“怎么分”“怎么管”，仍需要制定一系列分类管理制度及实施办法。在“怎么分”方面，仍然面临需要明确各个类别和职组职系的划分标准问题，以科学合理地从综合管理类公务
员中确定划入专业技术类和行政执法类公务员的对象范围；在“怎么管”方面，仍然存在专业技术类公务员和行政执法类公务员的职数设置办法、任职资格评定办法、职务套改办法、分类招录考核以及有关工资管理办法等的制度不完善甚至“缺位”现象。
（三）对相关制度协同需求强烈
推行基于职位分类的干部人事制度改革，涉及职位分类与职务与职级并行制度衔接、对编制和财政预算的突破以及与法官法、检察官法等的衔接，对相关制度协同的需求强烈。首先，“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”是在公务员全部
按照综合管理类进行统一管理现状基础上提出的，实施职位分类管理后，如何分别设计专业技术类、行政执法类和综合管理类公务员的领导职务序列和各自的职级序列，并实现不同类别公务员之间、职务与职级之间的有效衔接对应，是深化基于职位分类管理的干部人事制度改革面临的新挑战新任务；其次，推行职位分类管理，提高管理科学化和精细化，势必要增加公务员队伍数量、公共服务和人员经费支出，需要在增加编制和财政预算的前提下才能顺利实施。在现行的、既定的编制和公共财政预算前提下推行基于职位分类的干部人事制度改革，公务员主管部门的管
理行为和制度设计在一定程度上受到制约，推行基于职位分类的干部人事制度改革对编制和财政部门的协同配合需求尤为迫切。最后，法官、检察官等司法人员改革，还要受到《法官法》《检察官法》
的制约，必须要在上位法的许可空间内实施，也要面临普遍实行职位分类和职级并行与这些法律法规的制度协同问题。
三、构建基于职位分类管理的干部人事制度改革对策
20世纪80年代新公共管理运动以来，在政府部门和公共管理领域引入职位分类、职位分析、职位评价等科学管理理念与技术，已经成为世界潮流，对深化我国基于职位分类管理的干部人事制度改革提出了要求。推进职位分类管理，全面实行职务与职级并行，既是此次《公务员法（修订草案）》的重要内容，也是深化干部人事制度改革的大势所趋，需要构建完善相应的制度和措施体系。
（一）需进一步明晰干部人事制度改革的基本方向
公务员制度、干部人事制度作为国家政治制度组成部分，与政治、经济体制改革密切相关，市场经济体制改革的不断深入，需要国家和领导人员制度改革、干部人事制度改革的配套适应。反之，干部人事管理需要政治体制改革的方向性指引。分类管理是干部人事制度改革的基础，既需要与国家经济体制、政治体制改革相适应，也需要接受其方向性指引。因此，在当前深化社会主义市场经济体制改革的形势要求下，深化干部人事制度改革，完善公务员制度，必须明确建立科学管理制度体系和法治社会的发展趋势，明确公务员职位分类管理在公务员制度改革中处于基础性和导向性地位，坚持职位管理、科学管理、依法管理的基本改革定位。
明晰分类管理改革的基本方向，需要处理好两个关系。
一是党政领导干部管理与公务员管理的关系。鉴于公务员法将七个大类机关统一纳入公务员法管理、公务员主管部门机构合并的客观实际，在各级党政领导干部和后备干部管理中，应充分考虑和注重职位需要，基于职位确定各级领导干部的任职资格和能力要求，建立基于职位职责需求的党政领导干部胜任能力体系，并作为干部选拔的依据。
二是分类管理精细化与灵活性的关系。当前新公共管理主义盛行，要求面对复杂多变的公共公务员制度、干部人事制度
龙岩莲花山公园作为国家政治制度组成部
分，与政治、经济体制改革
密切相关，市场经济体制改
革的不断深入，需要国家和
领导人员制度改革、干部人
三国英传7全攻略感恩节朋友圈感恩语服务需求建立弹性的公共管理制度和灵活应变的管理队伍，以增强公共需求的回应性；实行标准职位分类国家和地区出现的简化分类、注重分类管理灵活性的国际趋势，要求纠偏公共管理盲目科学化倾向。因此，在推行我国公务员分类管理中应坚持科学化与灵活性并重，避免片面强调科学分类、精细分类，导致分类固化、僵化和缺乏灵活性。建立有中国特的公务员分类制度，更要结合当前的经济政治体制改革形势、长期形成的管理传统，符合国情地稳步推进改革。
（二）进一步完善职位分类自身制度体系设计
职位分类是一项具有高度专业性和技术复杂性的管理活动，制度设计的科学性、完整性要求高、难度大，不断完善制度设计是推进分类改革的重要任务。针对中央和国家关于专业技术类和行政执法类公务员管理规定的颁布施行，需要进一步完善公务员职位分类管理制度体系设计，这既是深化干部人事制度改革的要求，也是建立基于职位分类管理的公务员制度的基础。
围绕“怎么分”和“怎么管”两个核心任务，建立健全职位分类管理制度体系，需要构建完善专业技术类公务员和行政执法类公务员的分类标准界定及划分、职数设置、任职资格评定、职务套转等分类办法以及分类招录、考核、晋升、工资福利等管理办法。具体建议如下：一是在分类标准界定方面，应坚持
猪肉炖粉条是哪个地方的菜依据职位的性质与特点、工作职责内容以及任职资格要求等基本分类标准，科学进行不同类别公务员范围划定；二是在职数设置方面，应在明确部门机构职能基础上，以科学的、动态化的编制核定为指引，采用科学的组织设计与职位分析方法，合理设置不同类别职位并明确职位职责，进而设置不同层级职位的职数，使职数设置符合管理实际并科学合理；三是在任职资格评定方面，应打通机关与外部企事业单位之间的任职资格互认，借助任职资格的社会评价系统，实现机关内部分类管理与社会人才评价的一致性，并为行政执法类、专业技术类公务员在全社会范围内流动（含流入和流出）创造条件；四是在职务套转办法方面，应本着实现公务员队伍专业化、职业化和充分发挥干部队伍潜能的发展目标，在保持专业技术类和行政执法类公务员队伍基本稳定前提下，不搞绝对化和“一刀切”，允许适度跨类交流，充分发挥公务员队伍的人才潜力；并建立综合管理类与行政执法类、专业技术类公务员职务与职级序列的对应关系，平衡不同类别公务员的职业发展和利益诉求，增强整个公务员队伍的稳定性。
（三）做好与职务与职级并行等相关制度的有效衔接
深化基于职位分类管理的干部人事制度改革，首先要实现分类管理改革和现行的干部人事制度体系保持内在的延续性、整体性、协调性。按照公务员法（修订草案）的最新精神，将公务员“非领导职务”序列转换成“职级”序列，需要认清二者各自的制度功能定位，明确非领导职务设置的初衷和制度功能，以及职级、级别的功能界定，妥善处理好“非领导职务”与“职务与职级并行”的转换衔接关系。在对
不同类别公务员的职务序列和职级体系设计方面，既需要建立专业技术类公务员和行政执法类公务员职务和职级序列体系，又要保持与综合管理类公务员的职务和职级序列对应衔接，使得公务员管理制度整体统一、协调。需要协调处理分类管理和全面实行“职务与职级并行”的关系，构建统一的、适用于各个类别公务员的职级序列，真正实现领导职务序列和职级序列任免、升降、考核等管理相互独立，又能够统一对应级别并确定工资水平，从而有效解决公务员职业分途发展、畅通晋升渠道和“职级与待遇挂钩”等问题。
（作者系中国人事科学研究院副研究员）
（责任编辑  吕红娟）

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