一、问题的提出
在多年的农村反贫困实践中，我国已形成由生存型、支持型和开发型三种类型构成的政策体系。a 20世纪国家侧重满足最低反贫需求的前两种政策，进入21世纪后，产业扶贫致力于发展地方特产业，关注贫困体发展能力的提升和脱贫致富，其“开放式、造血式”的扶贫模式对于贫困地区突破“久扶不脱贫”的困境具有较大的优势。b 在精准扶贫的国家战略下，产业扶贫被赋予了新的内涵，是“从短期效益到长期效益”“从输血到造血”的主要抓手和平台，成为精准扶贫的核心。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》明确提出将产业扶贫作为扶贫开发工作的重点，要“积极推进农业产业化经营。对具有资源优势和市场需求的农产品生产，要按照产业化发展方向，连片规划建设，形成有特的区域性生产主导产业”。由此可见，产业扶贫被定义为贫困户增收致富的一项根本性和长远性的战略举措。
从我国实施扶贫政策的效果来看，产业扶贫的确在我国脱贫减贫过程中发挥了一定作用，但也有*本文系2019—2020年度广东省青少年研究课题（2019GJ001）的阶段性成果。
作者简介 陈天祥，中山大学中国公共管理研究中心/中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；魏国华，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生（广东 广州，510275）。
a 王春光：
《社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究》，《中共福建省委党校学报》 2015年第3期。b 梁晨：
《产业扶贫项目的运作机制与地方政府的角》，《北京工业大学学报（社会科学版）》 2015年第5期
。2021年第3期
实现政府、市场与农户的有机连接：产业扶贫和乡村振兴的新机制
*陈天祥 魏国华
[摘 要] 在精准扶贫的国家战略下，产业扶贫被定义为解决贫困户增收致富的一项根本性和长远性的
春节见闻举措。实践中，产业扶贫主要包括政府主导、企业主导和混合模式三种类型，存在扶贫资源瞄准偏离、目标
靶向偏差、精英俘获等问题，没有建立起政府、市场、农户之间的有机连接。欲跳出产业扶贫的困境，关键
在于理顺产业扶贫背后的政府行为与市场力量的关系。现有的理论和实践对于如何实现两种力量的平
衡并相
互赋能，并没有给出充分的答案。广清农业众创空间的实践，将政治动员的优势和市场机制有机结合起来，构建政府、市场与农户的常态化利益连接机制，有利于突破既有产业扶贫模式的困境，巩固拓展脱贫攻坚成
电池的危害果同乡村振兴有效衔接。
[关键词] 产业扶贫 政治逻辑 市场逻辑 农业众创空间
〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2021）03-0049-07
研究者发现，产业扶贫存在扶贫资源瞄准偏离、a目标靶向偏差、b精英俘获c等问题。有学者认为，导致这些问题的根本原因是产业扶贫背后所蕴含的政府行为与市场逻辑的张力和矛盾。有学者在对华北李村产业扶贫项目考察后，认为扶贫济困与产业发展分别遵循社会道德逻辑和市场化逻辑，双方存在矛盾，使得以项目为依托的产业扶贫容易重项目、扩规模而轻扶贫。d现有产业扶贫模式是由政府主导的，具有政策性、非市场性和程序性。而扶贫资金的资本化运作虽然可保障短期内脱贫效果的实现，却难以持续。e欲跳出产业扶贫的困境，关键在于如何理顺其背后的政府行为与市场力量之间的关系。目前理论界和实践界对于如何实现两种力量的平衡并相互赋能并没有给出充分的答案。本文探
讨的核心问题即是如何将政治动员的优势和市场机制有机结合起来，构建小农户与大市场的常态化利益连接机制。本文选择广东省广（州）清（远）对口帮扶中的产业扶贫实践进行研究，研究对象包括不同村的产业项目和正在实施的广清农业众创空间。广东省清远市是全省唯一的国家级扶贫改革实验区，近年来在精准扶贫工作上攻坚合力强、工作推进快、改革效果好、扶贫亮点多，贫困人口脱贫稳定性较好。2019年12月中共广东省委常委叶贞琴对广清农业众创空间给予肯定，认为它是落实习近平总书记提出的小规模农户和现代农业发展有机衔接的鲜活案例，也是消费扶贫和现代农业创新的鲜活案例，因此，案例具有较好的典型性。研究方法以参与式观察和深入访谈为主，笔者之一持续3年多全程参与产业扶贫工作，掌握了较多一手素材，为论证过程提供经验支撑。
二、不同产业扶贫模式的困境
（一）政府主导的产业扶贫困境
政府主导的产业扶贫一般采取项目制运作形式。项目制是指在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。f实践中，较为普遍的方式是由扶贫工作队伍根据贫困地区资源禀赋和产业特，进行相应扶贫项目规划，将产业扶贫资金以项目形式直接投放到贫困地区。
扶贫是一项高惩罚、弱激励的工作。在实地调研中，基层扶贫干部都表示需要面对各种各样的考核和
监督：一是来自国家、省、市审计部门的审计监督；二是来自政府多个部门的督查；三是来自政府多个部门的巡查；四是驻村纪检组的日常监督；五是省、市、区、镇的每天常态化的工作核查和任务布置。此外，清远市扶贫办还制定了“双联双单双促”考核机制，“双联”指广州与清远各县市镇三级联动，“双单”指的是党政领导的责任清单和行业部门的任务清单；“双促”是指促进督查落实的措施，包括周清、月结、季度查和年度考核四项措施，一旦发现问题先发函然后再发督办通知书，扶贫办干部把这一督查落实的办法称为“秘密武器”。然而，产业扶贫对于地方政府的经济激励事实上是弱化的。g 出于理性的考虑，行政主导的项目优先服从于完成任务的目标，遵循的是“不出事”的逻辑。一是选择风险低的收益型项目，如光伏项目、水电项目等资产型项目。这类项目的收益是相对固定的，项目收益会因补贴变化而波动。同时，贫困户没有参与收益型项目的投入，却可从中获益，易产生“等靠要”的思想。二是将扶贫资金投资在龙头企业进行分红，或将扶贫资金贷款给企业，企业返还保底利息。投资龙头企业具有一定不确定性，收益难料。而对于保底贴息项目，企业一般将其视为政治任务来完成，由
a李小云、唐丽霞等：《论我国的扶贫治理：基于扶贫资源瞄准和传递的分析》，《吉林大学社会科学学报》2015 年第4期。
b李博、左停：《精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策执行逻辑的探讨——以Y村大棚蔬菜产业扶贫为例》，《西南大学学报（社会科学版）》2016年第4期。
c左停、杨雨鑫等：《精准扶贫：技术靶向、理论解析和现实挑战》，《贵州社会科学》2015年第8期。2万元创业项目
d许汉泽、李小云：《精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境——对华北李村产业扶贫项目的考察》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2017年第1期。
e蒋永甫、龚丽华等：《产业扶贫：在政府行为与市场逻辑之间》，《贵州社会科学》2018 年第2期。
f周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015年第2期。
g许汉泽：《行政主导型扶贫治理研究——以武陵山区茶乡精准扶贫实践为例》，中国农业大学2018年博士学位论文。
于企业所负担的利息成本高于银行贷款或其他正常融资渠道的成本，一旦合同年限结束，延续合同的意愿不大。三是投资短平快项目，如发放鸡苗等生产型物资，抑或直接发放补贴。精准扶贫项目具有明确的期限，一般是以3年为一周期。基于脱贫压力和政绩的考虑，地方政府往往选择能够立竿见影、亮点鲜明的产业项目，扶贫队伍一旦撤离，容易导致贫困户返贫。四是选择保守型项目，在原有地方产业基础上进行包装。
总体而言，政府主导的产业扶贫主要面临两方面挑战。一方面是专业能力不足的挑战。扶贫队伍由各个职能部门抽调组成，驻地时间较短，再加上对市场规律和信息的把握不足，难以通盘考虑地方经济社会情境和历史传统，无法清晰定位地方产业发展方向和格局，往往会选择不易出错、易于操作、同质性较强的项目。大多数项目停留于单一产品开发和简单的农产品种植，不同项目之间缺乏上中游关联，无法形成产业链。另一方面是短期项目制模式与产业发展周期不匹配。
（二）企业主导的产业扶贫困境
产业扶贫的第二种常见模式是以企业为主导的农业产业化经营模式，在政府的支持和鼓励下，龙头企业通过资本下乡的方式，发展特优势产业，形成“公司+基地+农户”的产业扶贫模式。在市场经济条件下，追求利益最大化是资本必然的选择，扶贫并不是其核心功能和责任，市场牟利逻辑在一定程度上消解了扶贫济困的社会责任逻辑。a有研究表明，资本下乡并非通过经营农业生产性活动获得经济利益，而是通过三种方式获得利益。一是圈占土地。资本下乡大范围整合和流转土地之后，并不进行实际的生产经营，而是以较低成本长期占有土地，等待土地升值之后再转包出去，以此作为过剩资本的保值和增值方式，本质上是土地投资。二是通过成立相关实体获取国家农业项目和扶贫项目的奖补资金。b 三是以低工资雇佣农民获取高额的项目收益。
资本下乡直接挤压了小农户的政策利益空间，国家与社会之间形成了“隔离地带”，大部分公共资源难
以直接、有效下达农业发展领域。国家的农业发展政治目标被扭曲，国家陷入其中越来越难以保持其自主性，农业现代化的战略转型难以实现。c有学者认为，无论是县、乡，甚至州、市、省引来的大户和龙头企业，瞄准的是通过“执行国家的要求来获利，并分享国家项目所提供的奖补。其实质不是规模经济效益，而是与权力拉关系和挣国家的钱”。d部分研究也发现，在实践中由于缺少监督，部分商人冲着扶贫和助农资金，临时成立农业公司或合作社，部分外村村民临时运作将自己包装成大户，瞄准项目寻商机，先将项目拿下，分红之后再仓促结束项目。产业扶贫项目落地机制既脱嵌于基层党政将项目进行到底的体制安排，又脱嵌于项目地农户基于经济社会场域的主体利益而设置的知情权和监督机制。e农户被排除在分享产品市场利润之外，反而是龙头企业获得了大部分的利益，最终不仅没有实现扶贫，还拉大了贫富差距。f
（三）混合模式下的产业扶贫困境
产业扶贫的第三种模式是由政府将扶贫资金直接投给龙头企业或“大户”，由后者负责资金的使用和运营管理，附加要求是对贫困户进行吸纳。由于广大农户小而散，组织化程度低，政府出于管理和沟通的便利性，更倾向于依赖大户牵头、能人带动，或“公司+大户”“基地+公司+农户”的运营方式，有学者认为这是一种“规模依赖行为”。g首先，从交易成本上看，相比于逐一对接零散的小农户，大户
形容山的成语a蒋永甫、龚丽华等：《产业扶贫：在政府行为与市场逻辑之间》，《贵州社会科学》2018年第2期。
b黄宗智、龚为纲等：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》，《开放时代》 2014年第5期。
c王海娟：《资本下乡的政治逻辑与治理逻辑》，《西南大学学报（社会科学版）》2015年第4期。
d黄宗智、龚为纲等：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》，《开放时代》 2014年第5期。
e孙兆霞：《脱嵌的产业扶贫——以贵州为案例》，《中共福建省委党校学报》2015年第3期。
f阮池茵：《农业产业化发展与凉山彝族农民的贫穷——对凉山州苦荞产业发展的考察》，《开放时代》2017年第2期。麻辣香锅做法
g赵晓峰：《地方政府在农业转型中的规模依赖行为分析——兼论小农户的发展困境及其超越》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2019年第5期。
和公司的规模化大大减少了政府的沟通成本，提高了行政效率。其次，扶贫项目资金的下发需要经过一系列的行政手续，中间环节如果不顺畅可能导致项目资金无法及时到位而影响项目进度，而大户和公司具有一定的资本优势，使得项目不会因资金拨付滞后等原因而无法启动。最后，大户和公司具备一定的技术基础、人力资源基础和运营管理能力，抗风险能力较强，作为代理方稳定性程度较高。
在这种政策框架下，形成了政府委托企业，再由企业带动小农户的模式。这种产业扶贫的市场行为主
要表现在以下三个方面。第一，龙头企业通过流转土地，为贫困户提供租金收入，贫困户必须交出自己的土地承包经营权以换取经济收入；第二，通过龙头企业+基地+农户的农业产业化模式，对贫困户进行技术培训，以更好地满足农业产业化发展对农业工人的技术要求；第三，吸纳用工，为贫困户提供工资收入，贫困户必须通过交换自己的劳动力来获取工资收入。但在实际运作中，大户难以对散户起到示范作用，难以实现带动散户致富的项目初衷。大户依靠政府，通过低价征地、项目技术培训和配套支持等降低了运行成本，并拿到产业升级的财政补贴和其他优惠，向产业链高端进军，以获得更高的利润空间。大户依靠国家的优惠政策而获得了市场资源、技术资源和产品资源优势，这些都是散户无法学习到的。因此，依靠大户的扶贫模式，从利润分配来看，农民只能获得有限的劳务收入，扶贫资源和市场流通附加值多为大户获得，存在进一步拉大项目地的贫富差距和“内殖民”风险。a以本文案例所在地鱼水村西洋菜产业基地的实践为例，企业对农户的吸纳机制一般有三种方式。一是直接聘用贫困户务工，西洋菜需要纯手工的工序，手摘5毛1斤，贫困户由电视台（对口帮扶单位）再补贴1毛钱，可以是短工或长工，工资可日结；二是承包的形式，由公司先期完成产业基地的各项基础工程，并提供生产物资，贫困户承包耕种，采摘之后的西洋菜也由公司再统一收购；三是扶贫资金的分红，政府为公司投入一定的扶贫资金，给贫困户利息分红。这种模式虽然可增加农民的收入，但存在几个潜在的深层次问题。第一是利益分配显著不均衡。贫困户工资很低，采摘1斤加上补贴只有6毛，但该基地的西洋菜在市场的定价为8元1斤，贫困户或农户相当于只是最末端的劳力，难以调动他们的积极性。第二是承包只是形式性的，掩盖了隐蔽的雇佣关系。西洋菜基地的种苗技术和收购都由公司
垄断，承包户的种植收益相当于其所投入劳动的工资。有研究认为这种形式的承包农户其实只是“代管户”，企业通过控制土地等重要的生产条件，从农业生产的上游和下游获取利润，这一利润的来源实际上正是代管户所生产的农业剩余，b加工和销售的利润完全流入龙头企业之手。第三是分红的形式不具有持久性。分红完全依赖于政府的扶贫基金，一旦政府撤离，分红也就没有了。第四是信息不对称，谈判能力不对等。企业可利用信息不对称压低协议价格，而分散农户由于缺乏对等谈判能力而处于弱势地位。政府由于缺乏有效的监管手段和对市场评估的专业能力不足，无法对雇佣双方的谈判过程施加实质性影响。c 在这三种模式下，贫困户事实上是失语的，政治逻辑无法从根本上帮助贫困户直接和深入参与市场、提高市场竞争力和规避市场风险，政府行为中蕴含的父爱主义和平均主义也会带来贫困户的等靠要思想，致使贫困户脱贫的内生动力不足。市场逻辑又使得扶贫资源进一步向大户倾斜，造成“穷者越穷，富者越富”的马太效应。无论是政治主导还是市场主导的模式，都没有回应小农户如何对接大市场这个核心问题，难以有效实现扶贫的可持续性。欲突破产业扶贫的困境、巩固扩展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须着眼于政府行为和市场力量的有效衔接，形成政府、市场和小农户相互增权的合作态势，促进小农户与大市场直接对接。
秘银三、实现政府、市场与农户间的有机连接：广清农业众创空间的案例
2020年4月20日，习近平总书记在陕西考察时强调，“发展扶贫产业，重在众受益，难在持续稳定。要延伸产业链条，提高抗风险能力，建立更加稳定的利益联结机制，确保贫困众持续稳定增收”。
a梁晨：《产业扶贫项目的运作机制与地方政府的角》，《北京工业大学学报（社会科学版）》2015年第5期。
b陈义媛：《资本下乡：农业中的隐蔽雇佣关系与资本积累》，《开放时代》 2016年第5期。
c企业主导模式和混合模式下农户被雇佣都只能获得有限的收入，但原因不一样，前者主要是由雇佣双方的议价能力不对等造成的。
如何充分利用政府行为和市场力量的优势，规避单一主体主导而导致的逆市场化或精英俘获，促进政府、市场和小农户的有效合作，广东省广清农业众创空间进行了探索。广清农业众创空间作为广州市和清远市合作共建的一个以农业为主题的众创空间，主要为入驻企业提供创业平台，推动多种形式的合作和创新。这种模式部分类似于郭晓鸣等所提出的中介组织联动型模式。a不同的是，其不仅承担了部分的中介服务职责，还充当了政府、市场和贫困户有机联动的衔接器，对接行政资源和市场资源，将行政动员和市场机制有机结合起来，探索出有别于前述三种产业扶贫模式的新途径。
（一）合作构建，形成政府、市场和社会的有效联动机制
既有的模式中，无论是政治主导，还是市场主导，其合作机制要么是“政府+社会”或“企业+社会”，抑或“政府+企业”，政府、市场和社会三方始终有一方被排除在外。此外，中国农村分散化的种养殖业，
使任何企业与大量小农户的联结都会产生巨大的交易成本。同时，大多数的农业经营企业生产水平比较落后，资金、技术和管理能力都比较弱，抗风险能力不强，难以支持农工商或贸工农一体化的经营体系并实现产业链条的延长和优化。b为此，广清农业众创空间构建政府、企业和社会的联动合作机制。一方面，按照“政府主导、市场引领、企业运作、多方参与、共赢发展”的运作模式，由广清对口帮扶指挥部和清远市农业局牵头，市国资委、市供销社和清远市农业龙头企业寻乡记智慧农业发展有限公司共同组建清远市广清农业众创空间有限公司（清远市国资企业、供销社共占股67%，寻乡记公司占股33%），负责具体建设和运营工作，并作为核心服务商，整合政府、农业龙头企业和生产性服务专业机构等资源，为进驻平台的企业提供专业服务。另一方面，构建交易、信息、金融、科技创新和农技推广等5个子平台，围绕生产、加工、研发、品牌建设与推广、销售流通、休闲旅游等众多环节的全产业链，通过集聚龙头企业和孵化器、农业科技、科研机构、电商、广告设计、文创、金融、物流、冷链、农业大户、农业休闲旅游等各领域的优秀企业和机构，为入驻企业提供实体空间与虚拟网络空间融合互动的创业平台，构建现代农业产业发展生态，促进企业间深度合作和协同创新，为清远小规模农户赋能。此外，建立以农产品质量、农业资源要素、营销、生产和管理服务等为主要内容的农业数据库，各主体信息共通共享，成为广州农业企业到清远资源、基地和清远农业主体到广州市场、服务的对接地标。
平台构建、地标对接等合作机制的构建，一方面将农业服务机构整合起来，包括检验检疫等公共服务
和包装、营销等市场化服务都集聚到一个平台；另一方面通过平台将小规模农户连接成一个整体，将平台打造成一个信息纽带，促进供需双方的高效匹配。它相当于建立起一个“微市场”，打破了以往单一大户或公司对村庄的垄断，农户可以借助这个平台，参与市场交易和利润分配。政府也可借助合作平台，通过政策倾斜等方式保障小农户有更多的自主性和更多的谈判机会，获得更公平的利润分配等。
（二）政治动员，降低市场准入门槛
近年来，各地选派大量的扶贫干部参与产业扶贫，扶贫干部大多把主要精力投入产业项目的选择和运作，由于对村庄资源优势和农产品的市场优势把握不准，扶贫项目容易违背市场规律，陷入经营粗放、产能过剩、同质化严重等困境。突破困境的关键在于转换行政力量的角和功能定位，将项目选择交由市场，而致力于在生产销售过程中整合多方力量以及拓展消费市场，为小农户进入市场提供更多通路，减少小农户对大户或公司的依附，提升小农户对产品和劳动的议价权。一是农业众创空间发挥政府主导的优势，积极整合驻村工作队伍力量，驻村干部成为落地对接员。广州市安排越秀区、荔湾区、白云区、黄埔区和28个市直单位、16家市属国有企业对口帮扶清远市205个省定贫困村，驻村第一书记解决农产品在生产供应销售过程中遇到的土地整合流转、田间管理、产品收购与流通、销售渠道等实际问题，
a郭晓鸣、廖祖君等：《龙头企业带动型、中介组织联动型和合作社一体化三种农业产业化模式的比较——基于制度经济学视角的分析》，《中国农村经济》2007年第4期。
b郑风田、程郁：《从农业产业化到农业产业区——竞争型农业产业化发展的可行性分析》，《管理世界》2005年第7期。
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