严重拥堵路况下高速公路应急车道开放使用的法规符合性探讨
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严重拥堵路况下高速公路应急车道开放使用的法
规符合性探讨
刘强2刘律则3杨阳2
（1.南京航空航天大学，江苏南京211106；2.江苏中路工程技术研究院有限公司，江苏南京211008；
3.上海正策律师事务所，上海200120）
摘要：针对高速公路应急车道开放使用的法规符合性争议，本文面向行业相关法规进行了梳理与分析，明确了“紧急情况”的官方解释与界定权利边界，分析了“严重拥堵”与“紧急情况”的内在关联，探讨了高速公路低速行驶的被动违法与执法风险规避方式，提出了应急车道开放使用的保障措施建议。
关键词：应急车道开放；法规符合性；严重拥堵；紧急情况；高速公路；低速行驶
交通拥堵严重制约了社会运行效率和公众出行。应急车道的开放使用是一种潜在的缓解拥堵的方式。高速公路严重拥堵时，能否将应急车道开放为普通车道以缓解拥堵？一种观点认为，应急车道供工程救险
、消防救援、医疗救护、军人、警察等执行紧急事务的车辆使用，高速公路严重拥堵不属于上述情形；另一种观点认为，应急即为应紧急，高速公路严重拥堵既影响通行效率，同时易造成次生危害，严重拥堵即为紧急情形。基于此，本文从相关法规调研分析入手，探讨应急车道开放使用的法律符合性，以期为高速公路交通管理与应急提供参考。
一、法规梳理
从对应急车道相关的法律法规梳理分析来看，涉及的相关法规有两条：一是《中华人民共和国道路交通安全法》（简称“《道路交通安全法》”）第五节高速公路的特别规定中第六十八条规定，机动车在高速公路上发生故障时，车上人员应当迅速转移到右侧路肩上或者应急车道内。此条仅针对机动车发生故障时，车上人员应当转移到应急车道或右路肩。二是《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（简称“《实施条例》”）第五节高速公路的特别规定中第八十二条规定，机动车在高速公路上行驶，不得有倒车、逆行、穿越中央分隔带掉头或者在车道内停车等行为；非紧急情况时不得在应急车道行驶或者停车。其仅规定，紧急情况下可以在应急车道行驶或停车，但是并没有对紧急情况作出概念及范围规定，也没有对紧急情况作出列举式规定。应急车道使用涉及与基础法规是否抵触，因此对紧急情况的界定是问题的关键。心理健康的手抄报
二、法规符合性分析
（一）"紧急情况”的界定
《现代汉语词典》中“紧急”的解释为：必须立即采取行动、不容许拖延的。法律对“紧急情况”没有作出说明，相关有权部门对“紧急情况”也没有作出官方解释。
“某某交警”百度账号说明了可使用应急车道情况：一是在车辆发生突发故障无法正常行驶时；二是车内乘客突发严重疾病时；三是遇到产妇分娩、考生赶考等紧急情况下；四是在交警授权的情况下。
官方对于“紧急情况”并没有明确的解释与界定，仍有值得讨论的空间。那么在法律及法律解释都缺席的状况下，什么机关有权界定？
责任编辑/曹晶磊美术编辑/王德本
《道路交通安全法》规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。
《中华人民共和国人民警察法》规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行维护交通安全和交通秩序，处理交通事故的职责。
因此，本文认为公安交警部门有权对何种情况下使用应急车道的紧急情况进行界定。
（二）严重拥堵与紧急情况的关联
高速公路严重拥堵状态是否属于紧急情况范畴是公安交警部门界定的关键。本文对紧急情况的界定做以下3个方面的分析。
首先，局部严重拥堵影响高速公路路网通行效率。2019年3月5日，十三届全国人大二次会议，交通运输部部长李小鹏提出为减少拥堵、便利众的相应新任务，这是党中央和国务院作出的重大决策部署，体现出“拥堵”在交通建设中的受重视程度。从2020年1月1日0时起，全国487个高速公路省界收费站全部取消，全国14万多公里高速公路形成了主线无障碍通行的大网。也说明局部的拥堵，会影响整个高速公路网络的通行效率。
其次，局部严重拥堵会产生次生危害。严重拥堵时，拥堵路段的车辆行程被延误，进而可能导致工作、就医、就学等事件进一步延误。
再者，影响社会利益的平衡。严重拥堵事件的发生损害了某主体的利益，这个主体可以是个人，也可以是社会。如交通瘫痪、严重拥堵影响众出行和生活质量，这是个人利益受损，影响物流效率和城市运转，这是社会利益受损。
事件的发生或事件所造成的后续构成了重大的损害，与事件的过程是否短促无关，都应属于紧急情况。
如短时间无法缓解的严重拥堵造成了集体性和社会性的利益损失，就应当认定为重大的损害。事件造成的危害具有持续性、累加性，需要立刻采取行动止损的，应判定为紧急情况。如严重拥堵过程中的疲劳驾驶、意外事故等随拥堵状态的持续而提高其发生概率及危险系数，是必须疏解的情况。事件造成的危害不能提前预防和解除，需要额外的特殊方式以辅佐缓和的，应判定为紧急情况。如严重拥堵会造成普遍可预知的潜在危险和利益损害，但
仍对严重拥堵的后果难以防范，需要规避的情况。
综上分析，本文认为“严重拥堵”即“紧急情况”。当然，严
重拥堵如何去界定，达到何种拥堵密度才能认定为严重拥堵，
需要交警部门去判定。
三、低速行驶被动违法的解决路径
（—）低速行驶被动违法
《实施条例》规定，高速公路应当标明车道的行驶速度，
最高行车时速不得超过120km，最低不得低于60km。《实施条例》是行政法规，可以为执行法律的规定需要制定行政法规的
事项和宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项作
出规定。
《交通安全法》规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者20元以上200元以
杜甫春望下。另有规定的，依照规定处罚。既然《实施条例》是行政
法规，那么违反其规定，则可能面临行政处罚。高速公路严重拥堵时，行驶车辆的行车时速普遍低于60km。行驶中的车辆无
疑违反了《实施条例》的最低车速的要求，虽然严重拥堵的客
观情况，并非行驶车辆直接造成，但确实造成了拥堵车辆的客
观上违法。普遍的违法情况，严重的挑战了法律权威性，也给
执法造成了困扰。
（二）低速行驶被动违法的解决路径
使高速公路行驶车辆符合《实施条例》要求，避免行驶车辆被动违法，满足最低行车时速60k m的要求，唯一的途径即疏
通道路交通。高速公路严重拥堵，开放应急车道无疑是解决拥
堵车辆低速违法的合理路径：
其一，拥堵车辆避免违反《实施条例》。
其二，避免选择性执法的嫌疑。拥堵车辆在高速公路拥堵时，实质上违反了《实施条例》中关于最低限速的规定，但执法
部门因为非因拥堵车辆的原因，不予以处罚，实际上是有选择
性执法的嫌疑。开放应急车道，避免“法不责众”的情形，实际带发的成语
上避免了选择性执法的嫌疑，维护了法律的严肃性和权威性。
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四、应急车道开放使用的保障建议
（一）保障思考
如果将严重拥堵认定为应急车道开放使用的紧急情况，那么衍生出来的安全、应急保障、社会公众认知等方面的问题值得高速公路交通管理部门深入思考。
1.多方的协作联动
交警部门认定严重拥堵，开放应急车道作为一般车道行驶，实际是临时性措施。程序上，需要各部门的协作，如严重拥堵的标准、高速公路拥堵信息的采集和上报、临时开放措施的通报、各部门对临时开放应急车道运行的指挥等都需要多部门的协作。而在拥堵情况得到缓解的情况下，如何关闭，应急车道的通行标准是什么，方式是什么，也需要制定相应的可操作可执行的措施，相关部门的协作也尤为重要。
2.应急车道上的执法
在应急车道上行驶应该如何适用交通规则？比如应急车道的最高限速和最低限速是多少，应急车道和一般车道，如何变道，前后车辆的车距如何规定，需要结合交通安全技术来研究明确，并发布出台法规或技术规范，作为基础支撑。另外，在出现交通事故时的处理也是需要关注的焦点问题，是否应当按照既有法规的相关规定处理？也需要出台相关的官方解释。
3.应急车道的重启
严重拥堵后，应急车道被开放，如果出现急救等其他紧急情况，应急车道如何重启，或者有何替代方案，这也是值得思考的问题。当然，从理论上看，既然开放应急车道，能够缓解高速公路的严重拥堵，使其畅通，那么再次遇到其他紧急情况时，在通畅的情况下，重启应急车道也将相对快速和便利。
4.社会公众的信息披露
高速公路严重拥堵时，相关部门决定开启应急车道缓解拥
大
RIDGE离开的时候有些话没亲口说
■
C图12019年“十一”期间，沪宁高速公路无锡段应急车道幵放使用。
O 表1案例效果分析
平均曰交通量
增长21.3%
2最高曰交通量
增长18.3%
3高峰小吋交通量
提升5.5%
4饱和度
降低13.9%5平均车速
提升14.5%
6事故量
降低29.6%7
拥堵里程
减少30.5%
拥堵次数
减少16.0%
9拥堵吋间减少48.7%
堵，或者严重拥堵缓解后，相关部门决定关闭应急车道，如何向 司机披露，仅通过显示屏的方式，司机能否有效接收？以上信
朋友圈如何只发文字息的披露，是否可以通过指挥车辆巡查广播、互联网、人工指 挥等方式，使司机迅速接收到信息。
(二)
案例分析本文结合沪宁高速公路无锡段的实践案例，分析相关的配
套保障与运行效果，论证了应急车道开放的可行性。
1. 案例概况
沪宁高速公路无锡段为G42沪蓉高速公路和G2京沪高速
公路的共线段，双向八车道，应急车道宽3.5m 。2019年“十一”
小长假期间，断面流量达到19万辆，为缓解拥堵进行了应急车
道开放使用尝试。
2. 技术与管理保障
为保障应急车道高效、安全使用管理，采取如下几个方面
的技术与管理保障措施：
(1) 应急车道开放阈值科学判定：以交通流通行效率和服
务水平研判为基础，以拥堵预判概率模型为依据，确定应急车
道开放的断面平均行车时速70k m 为阈值。
(2) 一路三方协作联动机制：高速公路管理方、路政和公
安交警建立了联动控制响应机制，应急车道开放使用在三方协
同控制下运行，统一管理尺度，规避法规风险。
(3) 完善应急救援保障体系：一路三方沿线增设多处临
时救援清障点，提高救援效率；同时，依托密集的情报板车道
控制指令与高德导航，快速清空事故车道，实现快速清障与 救援。
(4) 应急车道动态快速闭启：基于先进的感知路侧终端，
结合阈值研判标准，临时动态开放、关闭应急车道，实践表明， 开启、关闭应急车道在10分钟内可实现自由转换。
(5) 信息披露与发布：绝大部分公众对于应急车道行驶
存在法规触碰的顾虑，该项目执行过程主要采用两种信息发
布路径，首先，充分利用每公里一处的加密情报板予以信息公 示；其次，与高德等商业地图实现信息联动，告知用户应急车 道状况。
3.效果评估
为评估应急车道开放效果，选择与2018年“十一”小长假
同路段同期运行情况数据对比分析，分析通行效率、拥堵、事故
等情况，如表1所示，紧急情况下开放应急车道不仅可提升通行
效率，还可减少大量的交通事故。当然，其必须建立在完备的
技术与管理保障的基础上。
五、结语
本文基于应急车道开放使用的法规符合性进行了探讨分
析，结论如下。
1 .作为缓解高速公路拥堵的途径之一，应急车道开放使用
的合法性并未见相关法规有明确界定与解释，存在进一步研究
探讨的空间。
2 .研究论证认为“严重拥堵”是“紧急情况”，应急车道开
放使用符合相关法规要求，但界定“严重拥堵”的标准亟需交
管部门认定明确执法空间。
3. 高速公路拥堵导致的低速行驶是道路使用者被动违
法的客观行为，严重拥堵状态下开启应急车道的使用可规
避被动违法的选择性执法行为，维护了法律的严肃性和权
威性。
4. 应急车道开放使用需配套一系列的技术和管理保障措
施，已有案例表明：完备的技术和管理保障措施可极大缓解交
通拥堵带来的衍生社会问题。
5. 在紧急情况下开启应急车道，对于挖掘道路资源，提
汽车led灯10大品牌升社会公众通行服务效率和人民满意度具有重要的现实意
义。本文分析观点可为相关高速公路交通管理部门提供重 要借鉴，但完备的体系构建和认知还需要多方协作，任重而
道远。
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