混编混岗管理的现状、原因分析和解决思路
■中国机构改革与管理
编者按：
发挥相对超脱的优势，组织理事开展前瞻性•、基础性研究，为中央编办中心改革任务 提供决策咨询，是中国机构编制管理研究会的重点工作。2020年，研究会围绕“机构编制
与国家治理现代化”大主题，面向全体理事发布了44个研究课题，请理事自主开展研究。
目前，已形成并积累了一批优秀研究成果。我刊拟从第5期起开设“理事研究成果”专栏，
陆续刊发优秀的研究成果。
混编混岗管理的现状、原因分析和解决思路
鲁夏德峰
机构编制是党和国家的重要执政资源。在实 践中，编制管理分为行政编制和事业编制两大类，从适用范围看，行政编制用于行政机关，包括党的 各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机 关、政协各级委员会机关、各级监察机关、各级审 判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各 级机关、部分
众团体机关。其中，各级法院、检察 院、公安、国家安全、司法行政系统使用的行政编制 在地方行政编制总额内单列，作为专项编制单独管 理，称政法专项编制，仍属行政编制。事业编制用于 事业单位，按经费渠道分为财政补助（全额拨款和 差额补贴）、经费自理（自收自支）事业编制。除工青 妇外的其他团机关一般也使用事业编制。需要指 出的是，参照《中华人民共和国公务员法》（以下简 称《公务员法》）管理的事业单位除工勤人员以外的 工作人员，尽管在职位管理、工资待遇、社会保险等 方面与使用行政编制的公务员几无差别，但使用的 仍是事业编制。从审批权限看，行政编制的审批权在 中央，地方只能在中央下达的总额内调剂行政编制。事业编制实行分级管理，在控编减编政策规定出台 前，地方可以根据当地事业发展需要和财力状况，自行审批增加事业编制。由于审批权限、管理方法等方面的差别，按照机构编制法规和政策规定，行政岗位人员使用行政编制，事业岗位人员使用事业编 制，严格区分两者的使用范围，不得混用、挤占和挪 用，并且利用实名制系统严格分类管理。
混编混岗是指机关、事业单位未实行定编到人，没有明确在岗人员的编制性质，将不同类别的编制和 人员交叉使用，致使人员身份和岗位职责不相符，从 而造成人员、编制和岗位管理混乱的现象。根据机构 编制法规和政策规定，行政机关设置行政岗位，人员 使用行政编制；事业单位设置事业岗位，人员使用事 业编制。近年来，随着政府职能转变和公务员制度的 推行，特别是《公务员法》的实施和公务员登记工作 的开展，混编混岗问题日益显现出明显的弊端。由于 历史遗留和现实情况的复杂性，混编混岗不仅给人事 编制部门增加了管理上的难度，也严重制约了行政事 业单位自身的发展。
―、混编混岗管理的现状及其弊端
(一）混编混岗管理的现状
1.机关行政编制少，事业身份人员承担行政岗 位工作。省级部门行政编制相对充足，而县乡基层 政府机关行政编制普遍偏少，导致行政岗位日常工 作只能由其他事业编制人员来补充。例如，某部门 仅有行政编制7名，党组成员占5名，机关6个内设科
48
理事研究成果专栏
室的25名工作人员均从下属机构抽调，人员身份编 制各异，其下属机构也存在编制混用现象。
2.
事业编制人员在行政岗位上任职，但不具备公 务员身份。县一级普遍存在事业编制身份的人员任行 政岗位职务，包括一些中层干部甚至班子成员，原来 的事业编制身份没有转换成公务员身份。这类人员的 编制、身份性质比较明确，个人是事业编制身份，在 行政岗位工作，履行行政职责。
3.
一生中最爱的人歌词从下级单位借调人员，混编混岗使用。以某县 教育体育系统为例，人员借调现象突出，不规范借 调行为和长期混编混岗问题多年来持续存在。局机 关借调人数已超过“三定”规定核定人数5倍之多， 达43人。下属各学校教师长期不在本单位工作，某 中心校在外单位人数达23人；个别学校因借调教师 过多，导致衍生问题凸显。如某中心校21人被长期借 调到外单位，本校教师数量已无法满足基本教学任 务，以致于聘请15名代课老师担任部分主课教学任 务。根据调研，得知原因是一些教师不愿在教学岗 位，想方设法调到机关，但仍享受一线教师的待遇； 部门工作人员积极性不高，一些人员素质较低，不能 胜任本职工作。
(二）混编混岗现象的弊端1.
制约了事业单位职能的发挥。混编混岗表现为 单向的人员流动，即人员从事业单位流向行政机关。有 的事业人员长期借调到行政机关，虽然缓解了行政机 关工作人员不足的矛盾，但是事业单位同样存在人少 事多的矛盾，而且事业单位在人员编制被挪用的情况 下，又不能再补充新的工作人员，致使事业单位部分职 能因为人手紧缺而难以有效履行。
2.
制约了行政机关职能的发挥。
一
些混编混岗人 员经过历练已经具备了较高的能力和素质，但是由于“名不正言不顺”，因不是公务员，既不具备行政执法 主体资格，又不能担任一定的行政职务，只能以普通干 部的身份开展工作，这样就有可能影响到履职效果， 进而抑制工作积极性，最后必然使行政机关部分职能 被弱化。
3.
增加了管理难度。混编混岗问题不仅增加了 用人单位的管理成本，还给人事编制部门增加了一 定的管理难度。许多混编混岗人员身份具有“两面
性”，简单地把他们当作事业人员来对待或者当作 行政人员来管理都是不妥的。有地方采取变通的做
法，市县自己批为“小参公”，事实上就是不合法的
参公。
4.个人切身利益受到一定影响。随着法律法规的 健全和管理的规范，“凡进必考”制度的推行，导致解 决他们的身份问题变得越来越棘手。混编混岗的情况 使混编混岗人员个人的切身利益包括工资、医疗和养
老保险等福利待遇以及职务晋升、工作调迁等方面都
受到了一定影响，而一些年纪较大的混编混岗人员则 面临着更大的困惑：既不可能通过过渡的形式解决公 务员身份，成为一名完整的“行政人’，又不可能退回 到事业单位重新评聘职称。面对这一系列关乎自己切 身利益的问题，如果不能得到恰当公允的解决，可能 会引发一些矛盾纠纷。
二、混编混岗管理的解决思路建议
导致混编混岗的原因是多方面的，包括历史遗留 的问题、管理不规范、动态调整不到位等。党的十九大 报告指出要“统筹使用各类编制资源”，这为破解政 府机构编制难题提供了思路。《中国共产党机构编制 工作条例》作为编制管理的党内法规，为解决混编混
林志颖和陈若仪参加的综艺
岗提供了准绳和刚性约束。
(一■)建立编制动态调整的有效机制1.
从思想上扭转编制“部门化”的传统意识，树立
“编制是党的执政资源”的新理念，减少机构编制动态调整的阻力和压力。按照“总量控制，动态调整”的 原则，根据经济社会发展的需要和职能的变化情况， 将职能消失、弱化和削减单位的空余编制调整到基层
一线、重点行业领域等职责任务重的单位，盘活更多
的编制资源。对于加强和新增职能的部门，首先通过 内部挖潜的方式调剂解决，确需增加机构编制的，在 编制总量内以调剂的办法解决。
2.生旦净末丑分别指什么
推动编制在各区域、各层级间的统筹使用。为北戴河旅游景点介绍
破解严控机构编制增长和保障经济社会发展之间的 深层次矛盾，最大限度保障经济社会对机构编制的需
求，改变“权责不对等”的僵化模式，推动编制在各区
域、各层级间的调配、统筹使用，赋予市和区县更大的 自由裁量权，根据实际情况进行动态化增减。
49
■中国机构改革与管理
(二）建立科学规范化的编制管理体制
对照定编定岗细则重新核编定岗。要依据细则对
所有行政机关的行政编制数重新进行核定配置，该增
的增、该减的减，让行政机关的岗位数、编制数和实有
人数真正统一起来，以保证人岗相配。
1.逐步建立机构编制标准化体系。依据不同行政 机关的T.作性质、职能范围、T.作强度等因素，科学测
算不同地K编制总f i，制定不同部门、不同行业编制
教师节贺卡的做法标准，量化编制与工作岗位的关系，使编制数满足行
政机关正常运转的需要，为编制动态调整提供科学依
据和数据支撑。
2. 科学核定地方行政编制总量。中央、省机构编 制部门以区域人口、经济社会发展指标为定编要素，
充分考虑市县乡的特殊情况，重新核定或增加地方行
政编制，使编制数与工作任务相适应，以解决地方行
政编制不足的压力。
3.规范管理。加强实名制信息管理维护更新力度，及时对机构、编制和实有人员变动情况进行台账登
记，强化对机构编制和实有人员的动态管理，确保信
息的准确性、及时性、互动性，杜绝混编混岗现象。
(三）创新编制管理机制
1.严格用编审批制度。凡因丁作需要调人人员的 部门和单位，必须事先向同级机构编制部门申请，同
时建立组织、人社、编制、财政等部门工作联席会议
机制，形成丁作合力，避免超编进人、无序安置和超
职数配领导现象，让编制部门发挥把好“人口关”的
作用。
2. 建立事业编制周转池制度。依托机构编制大数 据平台的精细化管理，在不调整各事业单位编制数
的情况下，统筹部分闲置空编建立“周转池”，再通过
二次配置调剂用于编制紧缺的一线单位，盘活空编
资源，提高使用效益，以解决“空编不用”和“无编可
用”的矛盾，保障公益事业发展。
3. 推进事业单位改革。合理划分行政机关和事业 单位职责权限，减少行政机关对事业单位的干预，进
一步扩大事业单位人事、财务管理自主权。通过撤销、
合并、重组等手段重新整合资源，最终从总体上收缩
事业单位的规模，将财政全款的事业单位减少到最必
要的程度。(四）要处理好编制对应的“人”的问题
1.鼓励符合条件人员报考公务员。对于部分熟悉
工作、素质较高的，在人事编制部门适当放宽考试条
件下，让部门优秀的混编混岗年轻人报考公务员，在维
护干部队伍的情况下解决部分遗留问题。
2. 直接解决。部分混编混岗人员以公务员身份在
混编混岗人员当中，有些人是受所在单位编制所限，
对这些人员的处理，应本着实事求是的原则，在有政
策依据的前提下，尽可能地完善其公务员身份。
3將符合条件的特别优秀人才提拔为领导干部。《公 务员法》规定调任是公务员选拔任用的重要方式之一。对
于混编混岗人员中的特别优秀人才，可以经程序破格提
拔为领导干部，这样既解决了这些人的身份问题，又扩大
了领导干部选拔的视野，但要谨防“考不进来调进来”。
每一个编制背后对应的是相应的人，涉及领导职 务、身份待遇、职业去向等等。在动态调整中，如果不
解决好人的问题，动态调整只会流于形式。因此，要建
立动态调整机制，编制、组织、人事、财政之间要打好
组合拳，形成合力，建立各类编制动态调整制度后，必
须出台相应的配套政策。
(五）加强常态化监督检查
1. 完善监督机制。切实转变监督方式，通过
“12310”举报监督电话，接受社会监督，同时强化用
人单位内部监督，编制出现了人员空缺应及时向单位
和社会公布并通过公开的渠道进人，将人员编制被动
监督转为主动监督；建立人员编制监督检查协调配合
机制，形成人事、编制、监察、财政等部门分工负责、
密切配合的局面，形成管理合力。
2. 落实编制管理责任追究制。责任追究制是规范
人事编制管理的关键，要把编制管理工作作为领导绩
效考核的重要内容，将编制管理与巡视巡察、党委督
促检查、选人用人专项检查、党政主要领导干部经济
责任审计等工作结合起来，形成监督合力。
3.加大依法管理力度。进一步树立人事编制管理
法律责任意识和法纪观念，按照机构编制管理“五不关于诚信的成语
准”要求，坚决杜绝无编进人到行政机关。通过依法
规范管理，促使遵守人事编制管理规定的行为成为更
加积极、主动的自觉行为。
(作者系郑州大学公共管理学院副教授、研究会理事）
50

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。