北京市既有住宅加装电梯发展现状及对策研究
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陈剑怡
（北京航空航天大学，北京　１００１９１）
［摘　要］通过对北京市既有住宅加装电梯现状调查发现，相对于公众的巨大需求和日渐加速的老龄化发展趋势，加装电梯工作在取得一定进展的同时，由于责任主体不明晰、政策滞后、住户利益难平衡等原因，仍面临着诸多问题，文章针对此提出进一步推进北京市既有住宅加装电梯的相关对策建议。
［关键词］既有住宅加装电梯；发展现状；对策
［ＤＯＩ］１０ １３９３９／ｊ ｃｎｋｉ ｚｇｓｃ ２０１７ ０５ ０９９
１　既有住宅加装电梯概况
由于历史原因，在２０００年《建设工程质量管理条例》
颁布以前，我国所建住宅建筑标准不一，存在相当一部分六
层以上的住宅并未安装电梯，这给中老年居民带来极大的生
活出行障碍。
为解决部分公众对于既有住宅加装电梯的迫切需求、破
解老龄化社会趋势即将带来的难题，我国部分省市先后进行
了政策试点。可喜的是，一些率先试点的城市经过实践探索
和经验总结后，进一步提出了更具可行性和可操作性的具体
措施指导意见或实施方案，对加装电梯的申请条件、相关审
查部门、决策依据与原则、产权、资金分摊、安全设计导则
等出台了相应的规定细则，推进政策实施的引导工作。下表
为我国部分城市出台的有关既有住宅加装电梯的政策文件：
全国部分城市关于既有住宅加装电梯的政策文件内容表
初始年份城市主要政策文件
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２００９厦门２００９年《关于在老旧住宅加装电梯的若干指导意见》《关于工业建筑使用功能转变及老旧住宅加装电梯执行标准的通知》、２０１４年《关于进一步明确申请老旧住宅加装电梯财政补贴有关事宜的通知》、２０１５年《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》
２０１０北京２０１０年《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》、２０１６年《北京市２０１６年既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》
２０１１上海２０１１年《关于本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》，２０１４年《关于本市既有多层住宅加装电梯试点政府补贴有关事项的通知》、２０１５年《关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知》
２０１２广州２０１２年《广州市既有住宅增设电梯试行办法》
２０１３南京２０１３年《南京市既有住宅增设电梯暂行办法》（已废止）；２０１６年《南京市既有住宅增设电梯实施办法》
２０１３深圳２０１３年《深圳市既有住宅加装电梯的实施意见》
２０１６青岛２０１６年《关于印发青岛市开展既有住宅加装
电梯试点工作实施方案的通知》
自动档档位
对于北京市而言，截至２０１５年年底，北京市常住人口
２１７０ ５万人，６０岁及以上老人占全市总人口的１５ ７％，约
为３４０ ７７万人，高于全国６０岁以上人口占比。因此，北京
市为老龄人出行难题的表现将更为突出。
推进既有住宅增设电梯工作不仅可以有效解决老龄人上
下楼困难的问题，体现共建共享的发展理念，更是解决未来
中国老龄化社会难题的重要实践。除此之外，还为钢铁、水
泥等传统工业提供发展机遇，促进工业结构调整，强化内需
拉动，节约能源资源，推进供给侧改革，为经济社会可持续
发展奠定动力基础。可以说，既有住宅增设电梯既是民心所
向，更是大势所趋。多少遗憾
２　北京市既有住宅加装电梯的问题与原因
与其他率先试点的城市相比，北京市虽然住宅加装电梯
工作开展早、政府支持力度大、公众对其基本持理解态度等
优势，但是与老旧房屋总量大、加装电梯需求大等现实相
比，总体工作的开展过程中仍然面临许多问题。
２ １　北京市既有住宅加装电梯的问题分析
第一，相关政策可操作性不足。尽管既有住宅加装电梯
早已列入了政府民生工程的议事日程，早在２０１０年北京市
多个部门联合下发了《关于北京市既有多层住宅增设电梯
的若干指导意见》以下简称《指导意见》。但是，其中关于
“应征得因增设电梯后受到采光、通风和噪声直接影响的本
单元业主的同意”的住宅增设电梯申请原则，赋予了业主
对于增设电梯工作的“一票否决权”，而这成为实际工作推
行的主要障碍。此后，北京市又出台了多个相关政策，如
２０１１年北京市住房和城乡建设委员会又专门下发了针对此
《指导意见》的有关条文说明；２０１６年出台的《既有多层住
宅增设电梯试点工作实施方案》提高了财政补贴标准，对
职责分工、实施流程进一步做出规定。但是就现实而言，政
房贷利率2013
策执行还需要相关部门在落实政策时予以保证。北京市目前
４～６层无电梯的单元共有２３ ７万单元，其中中央单位４ ４
万单元，市属单位１９ ３万单元，成功增设电梯都是政府全
额出资的中直单位，市属单位尚无成功案例。
第二，住户意见不统一，资金协商有分歧。政策规定，
中直部门单位家属区的家装电梯由政府全额出资，其他市属
小区每部电梯补贴２４万元。但是按照当前物价水平计算，
加装一部普通电梯的费用约为１００万元，按每栋楼１２户计
陈剑怡：北京市既有住宅加装电梯发展现状及对策研究区域与城市经济. All Rights Reserved.
算，依照楼层越高收费越高的原则，每户需负担４万～８万元。并且住在一、二层的住户由于电梯需求较小，加之很多居民由于挡光、噪声以及心理不平衡等多方面原因阻拦实施，所以很难实现全体业主同意的法规要求。长远来看，后续的高昂维护费用也成为了打击很多人积极性的重要原因。对政府而言，随着试点范围的扩大，财政补贴将面临保障压力问题。若日后加装规模大幅提升，政府财政的承受能力将会成为既有住宅加装电梯面临的首要问题。
第三，审批手续烦琐，机制体制欠缺。第一，审批流程过长，时间成本高。申请加装电梯不仅需要准备专业图纸、楼体建筑单位资料、土地使用证、房产证等多种材料，还需要到国土、规划、建委、供电、供水、燃气等多部门办理相关审批手续。第二，现行政策规范政出多门，相互隔阂。２０１６年市属住宅增设电梯试点中，就存在由于质量安全监管权责不清等原因，而中止相关工作，予以“备案”
收尾的例子。第三，电梯的后期维护保养成本高。电梯的维护保养决定电梯的合格率和使用寿命，根据我国现行法规规定，不同类电梯每半月、季度、半年、全年都应进行相应保养。北京市电梯维修保养，在不更换零部件、刨去电费等费用的情况下，仅支付专业人员维护保养费就在３０００～４０００元。现阶段北京市成功增设电梯的小区后续的维护、年检、电费等费用暂时由财政支出全额承担，这使得加装电梯的后续工作一直存在争议。
２ ２　北京市既有住宅加装电梯的原因分析
第一，政策滞后，与现行标准规范存在冲突。作为一项系统化、专业化的工程，电梯增设工作的开展必须首先要严格遵照相关设计和施工规范要求。但是从现有的政策和规范内容来看，很多规定在制定之初并没有将既有住宅增设电梯问题纳入其中，如现行消防、采光规范标准没有考虑既有住宅增设电梯问题，这使得现有政策规范要求与既有建筑加装电梯相抵触。不仅如此，对实际工作中出现的新问题难以依法依规到解决依据和途径，解决方案的效率低、合理性不足，存在违法违规问题的隐患。与此同时，当前各相关部门的参与积极性不高，大多数部门受激励机制不完善、工作阻力大、法律法规保障不健全、缺乏完善科学的长效管理机制等因素的影响，住建、财政、发改、国土、规划、消防、质检等部门对于增设电梯存在的安全隐患也只能通过“严卡规定”或“不予办理”的方式来规避风险和责任。
第二，诉求多样，难以平衡协调住户利益。我国《物权法》第七十六条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应经过两个“三分之二”同意：总人数占业主总数、所拥有建筑面积占总建筑面积都达三分之二以上即可。但是在实际运行过程中，“三分之二”多数派利益难以均衡。由于年龄、经济条件、楼层高低等客观条件不同，相对于住在高层的老年人而言，存在持“挤占生存空间、加重经济负担、降低住宅经济价值”等观点的住户。以私有产权小区加装电梯后楼层资产增值空间的差异为例，城六区６０～１００平方米的单元楼高层房价将上升２０万～５０万元不等，而对低楼层业主来说，则会削减现实收益。
第三，责任主体不明晰，缺乏统一的管理部门。之所以当前增设电梯工作成功案例只局限在中直单位，其根本就在于一方面中直单位的责任主体较为清晰，房屋所有权基本归国有，且由政府全额出资，另一方面住户类型较为单一，基本为职工家属，便于利益统一和关系协调。与之相比，市属单位落实难、推进难的原因就在于房屋所有权属性复杂，加装电梯责任主体不明确，缺乏统一的加装电梯相关事务管理部门，从而使得在是否加装问题、对电梯的购置安装、运行使用、保养维护费用分摊，以及对低楼层住户采光的影响、电梯的安全和噪声、加装电梯对房价影响等问题存在异议，不同业主之间的多元化利益很难协调统一。
３　北京市既有住宅加装电梯的对策建议
第一，加大组织领导。政府应当提高重视程度，在电梯增设工作中真正承担起“掌舵者”的使命。建议专门成立既有住宅加装电梯工作领导小组，由主要市领导亲自挂帅，住建部门牵头，发改、财政、规划、消防、质监等多个部门共同参与，并专门为电梯增设工作开设行政审批“一条龙”服务窗口，委派专人相互配合，相互协商，对增设电梯工作提供服务性信息、政策条文、指导意见、原则标准等一系列指导和帮助，确保电梯增设工作能够高效持续开展。同时，在严格把好消防等安全性环节的前提下，对于住户自行协商达成一致的问题，要尽可能地简化审批流程，优化操作程序，强化政府协调，切实实现政策落实效率和效益“双赢”。
第二，强化制度落实。建议中央政府从国家顶层设计的角度出发，尽快研究出台相关文件和管理办法对该项工作进行规范引导，并对现有规范标准进行修订完善，真正将电梯增设纳入其中，确保制度规范与电梯增设相匹配，为增设工作顺利开展提供合法合规保障。与此同时，各地方政府也应在加大对各地区增设电梯数量、类型及住户需求等基本情况进行摸底调查的基础上，针对区域发展现状，制定出台具体的指导意见或实施办法，对电梯增设工作中涉及的城市规划、土地使用权、建筑结构、消防安全、建筑施工质量、电梯安装质量、房屋产权等行政管理事项进行明确规定，并将利益受损业主补偿、资金投入分摊、施工过程居住安全、物业管理维护等诸多因素考虑在内。
第三，发挥引导作用。一方面，在住户利益重新分配问题上，积极调动和指导街道、居委会等基层组织在协商中充分发挥其引导作用。基层组织可从三个方面提出解决方案：一次性由高层居民给予低层
居民一定数额的经济补偿；与电梯公司协调，降低电梯安装价格，之后对电梯使用者按次收费，费用所得一部分归低层用户所有；通过合同约定，由高层变卖房产后收益所得来清偿低层补偿费用。另一方面，政府可以从政策层面以制定补偿参考标准和协商规则的方式，对补偿范围、补偿方式选择、高层业主分摊补偿资金的原则等内容进行底线明确，再指导利益相关方进行自行协商，从而为住户利益平衡目标的实现提供众途径。
第四，创新工作方法。一是建议选择老龄人居住公房作为试点进行推广。从北京市调研情况来看，既有住宅增设电梯工作是一个长期而艰巨的课题。中直单位的成功经验无法全面“克隆”，但是可以通过试点探索的办法予以总结和改进。在试点对象选择上，一方面可以继续借鉴（下转Ｐ１１８）
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公积金装修贷款不能随便干预；资源配置由市场机制决定，凡是资源配置中价值规律能够有效发挥作用的领域，政府不能随便以行政命令的方式来干扰或阻碍；各类市场主体经营绩效的高低由市场自行决定，在市场竞争中实现优胜劣汰，政府不能干扰市场主体的日常经营行为。
当然，市场在资源配置中起决定作用，但并不是起全部作用。发展和完善我国的市场经济体制，还需要更好地发挥政府的作用。因为科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。众所周知，市场不仅在微观领域存在着盲目性、自发性、滞后性等固有弊病，而且在
宏观领域中，市场的逐利性将引致资本与劳动的对立、贫富两极分化、失业和经济危机以及经济运行的无组织性。在这种情况下，需要综合运用经济、法律乃至行政等各种手段，从总体上保障宏观经济的平稳运行，同时提供各种公共服务，加强市场监管、维护市场秩序，保障市场竞争的公平有序。尤其是我国实行的是社会主义市场经济，社会主义的本质属性内在地要求经济发展的最终目的是实现全体人民的共同富裕，进而实现人的全面自由发展，这就需要坚持并完善我国的基本经济制度，深化收入分配制度改革，促进社会公平正义，确保发展成果由人民共享，在这一过程中，离不开政府的发动与参与。正如习近平总书记所指出的那样：“我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。”［８］
总之，推进我国社会主义市场经济的深入发展，必须把市场的作用和政府的作用统一协调起来，把“看不见的手”和“看得见的手”有机结合起来。一方面，我国市场经济体制的建立，是通过对传统计划经济体制的变革与调整而逐步建立起来的，这就决定了转变政府职能对于市场作用的充分发挥具有决定性意义，承认市场在资源配置中的决定性作用，实际上就是要转换政府职能、彻底纠正政府缺位、错位、越位的不当行为；另一方面，由于市场本身存在“失灵”现象，这就需要政府来弥补和克服，否则，更好发挥政府作用也将无从体现。可见，市场配置资源的决定作用与更好发挥政府作用，两者是一个有机统一整体，既要用市场调节去抑制“政府过度干预”，又要用政府调控来弥补“市场机制失灵”。
参考文献：
［１］ 文选（第３卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９３：３７３
［２］ 文选（第１卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，２００６：２２６
［３］ 文选（第２卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，２００６：２０
［４］ 文选（第３卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，２００６：５４９
［５］ 文选（第２卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１６：６２９
［６］ 文选（第３卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１６：６２７
［７］习近平 习近平谈治国理政［Ｍ］．北京：外文出版社，２０１４：９５
［８］习近平 习近平谈治国理政［Ｍ］．北京：外文出版社，２０１４：
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７７
［基金项目］本文系２０１６年度全省党校（行政学院）系统调研课题“习近平系列重要讲话对社会主义市场经济的创新发展研究”（项目编号：１６ＤｘｋｔＺＸ５）的阶段性研究成果。
［作者简介］钱路波（１９８２—），男，汉族，云南曲靖人，在读博士，黔东南州委党校副教授。研究方向：社会主义市场经济理论与实践
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。
（上接Ｐ１００）探索成功经验，选择中直单位老龄人集中居住的城六区家属区进行试点，进一步提升国家对于科技创新人才的重视和尊重，积极营造崇尚创新的文化氛围；另一方面应当充分培植示范点建设，优先选择责任主体较为明确的公房做为突破口，提高增设电梯工作的成功率，以便其能发挥一定的示范引领作用。二是建议政府应加大对相关部门、科研创新人员和电梯设备生产企业的支持力度，设立专项创新扶持基金和政府专项资金，用于鼓励相关企业和人员开发出适合在既有住宅加装的电梯新产品，提高相关各部门参与增设电梯工作的积极性和主动性，为化解过剩产生，推动产业结构优化升级提供深入的源动力支撑。
综上所述，推进北京市既有住宅加装电梯工作需要政府在体制机制上发挥领导作用、在制度政策上执行落实、在多方利益协调上积极引导、在工作方法上创新突破。从而进一步发挥已有成功经验的优势，扩大试点，将政策红利推广到更多有需要的众中去。
参考文献：
［１］韩清雪 既有住宅增设电梯问题实证研究［Ｄ］．广州：广州大学，２０１１
［２］上海建科老年用房研究中心，上海市房产经济学会老年用房专业委员会课题组，夏惠干 建立旧住宅加装电梯的长效机制［Ｊ］．上海房地，２０１０（７）：３３－３６
［３］俞春军 上海老公房加装电梯的实施建议［Ｊ］．上海建设科技，２０１４（３）：７２－７３
［４］吴鸿根 上海老住宅加装电梯对策研究［Ｊ］．上海房地，２０１０（１１）：３８－４０
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