立法实践与解读未成年人网络保护制度
立法实践与解读：未成年人网络保护制度
王建敏∗　孙玉娟∗∗　康琳婧∗∗∗
摘要：新修订的《未成年人保护法》积极回应了未成年人网络权益亟待保护的社会热点问题，以“网络保护”专章的形式呼应了包括《民法典》在内的其他法律法规的相关规定。结合我国的相关立法与实践对《未成年人保护法》中的关于网络监管、网络欺凌、个人信息保护、建立投诉举报机制等未成年人“网络保护”制度加以解读，提出在贯彻实施“网络保护”制度时应把握的重点工作：在国家层面，要完善法律体系，加强《未成年人保护法》的司法实践性；在行业层面，要建立未成年人网络保护的行业自律体系；在社会层面，要发挥家庭和学校的监督引导作用。将法律规范与行业自律、社会监管相结合，使国家、社会、学校和家庭形成合力，全方位地维护未成年人网络权益和网络安全。
关键词：未成年人；网络保护；体系完善；司法实践
*王建敏，中央团校中国青少年信息资料中心主任，教授。 **孙玉娟，泰和泰（济南）律师事务所律师。 ***康琳婧，中国矿业大学（北京）管理学院。
基金项目：本文系中央团校科研与智库建设重点课题“互联网时代青少年网络权益保护问题研究”
（课题编号：666160103）
、国家社科基金项目“新时代‘海峡两岸及香港澳门’青年认同问题研究”（课题编号：18BZZ021）的阶段性研究成果。1 共青团中央维护青少年权益部、中国互联网络信息中心联合发布：《2019年全国未成年人互联网使用情况研究报告》，v/202005/13/c_1590919071365700.htm ，最后访问日期2021年1月25日。
手机充电器2020年10月17日修订的《未成年人保护法》增设“网络保护”专章对未成年人网络权益加以专门保护。2020年12月7日中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》指出：“完善网络法律制度”“制定未成年人网络保护条例”“加强青少年网络安全教育，引导青少年理性上网。”2021年1月10日中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》要求，“健全未成年人司法保护体系”“充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段”“推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化”。这一系列举措充分体现出党和政府高度重视未成年人网络权益保护问题。
一、未成年人网络保护立法的必要性
（一）未成年人互联网使用相当普及作为互联网时代的原住民，“00后”是伴随
着互联网的极速发展成长起来的，这一体与互联网的关系相当密切、互联网使用相当普及。通过对全国31个省（自治区、直辖市）的34 661名中小学生抽样调查显示，2019年我国未成年网民规模高达1.75亿，未成年人互联网普及率为93.1%。而从学历阶段来说，初中、高中、中职学生互联网普及率
分别为97.6%、97.6%和99.0%，小学生互联网普及率也达到89.4%。1因此，无论从地域来看，还是年龄学历阶段来看，我国未成年人使用互联网的情况已经相当普遍。（二）未成年网民的网络活动存在隐患伴随着互联网的发展和5G 移动网络时代的到来，包括未成年人在内的人们可以随时随地联网。《2019年全国未成年人互联网使用情况研究报告》对未成年网民上网经常从事的各类活动进行了调查显示：一是未成年人利用互联网进行学习的比例最高，达到 89.6%。二是上网听音乐和玩游戏的比例分别为65.9%和 61.0%，这两项
活动是未成年人主要的网上休闲娱乐活动。三是未成年人把上网聊天作为网上沟通社交的主要方式，占比为58.0%。此外，未成年人将短视频作为新兴休闲娱乐类应用，占比为46.2%。1
从上述数据可知，未成人使用互联网的现象相当普及，值得一提的是未成年人使用互联网进行学习占据较高比例。便捷、丰富的网络世界会给未成年人带来广博的知识、开阔的眼界，对他们健康成长、获取知识、完成学习任务和生活便利起到重要作用。需要特别注意的是，网络空间在给他们带来正面的积极影响的同时，由于网络空间鱼龙混杂、网络生态尚待净化，各种不良信息充斥于各种网络游戏、短视频之中，也会给未成年人带来负面的消极影响，甚至有时还可能使他们处于危险的境地。比如，未成年人在使用互联网过程中会留下大量的数据，包括基本信息、生活习惯、个人喜好等，容易被商家甚至不法分子不当搜集和利用，使其合法权益受到侵害。 （三）未成年人网络权益亟待保护
2018年6月，公布了近年来人民法院依法审判的利用互联网侵犯未成年人权益的十起典型案例，在这十起典型案例中，有九起是刑事案件，包括通过网约车猥亵儿童案、以视频方式猥亵儿童案、以“”案、以网络社交方式实施案、通过网络贩卖案，等等。而以上案件在司法实践中并非个例，甚至屡见不鲜。据统计，截至2019年8月，约七成的未成年人犯罪案件的当事人在使用互联网过程中接触过情、暴力、赌博等网络不良信息。2
《2019年全国未成年人互联网使用情况研究报告》调查显示，46.0%的未成年网民曾经在上网过程中遭遇过包括炫富类、淫秽情类，甚至还有血腥暴力类等不良信息；42.3%的未成年网民在网络上曾经遭受讽刺或谩骂，22.1%的未成
1 共青团中央维护青少年权益部、中国互联网络信息中心联合发布：《2019
年全国未成年人互联网使用情况研究报告》，v/202005/13/c_1590919071365700.htm ，最后访问日期2021年1月25日。2 北京市第一中级人民法院发布：《未成年人权益保护创新发展白皮书（2009-2019）》，beijing.qianlong/2019/0809/3380946.shtml ，最后访问日期2021年1月25日。3 中共中央：《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，2020年12月7日发布。4 王建敏：《加快相关制度建设 加大未成年人网络权益保护力度》，载《法制日报》2020年6月9日。5 国家广播电影电视总局：《关于禁止播出电脑网络游戏类节目的通知》，2004年4月12日发布。
年网民表示自己或亲友在网上遭到恶意骚扰。
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大多数未成年人尚未形成成熟的、正确的价值观且自控能力较弱，极易受到网络负面信息影响甚至受到侵害。根据以上公开信息可知，网络空间侵害未成年人权益的现象已经日渐突出，侵害类型多样，主要表现在网络猥亵、网络欺凌、不良信息接触和个人信息泄露等方面，未成年人网络权益亟待保护。
二、我国未成年人网络权益保护的立法
与实践
（一）未成年人网络保护典型性规范的简要梳理
国家高度重视未成年人的网络安全问题，并特别强调：要“依法治理网络空间”“加强依法管网、依法办网、依法上网，全面推进网络空间法治化，营造清朗的网络空间”。3到目前为止，我国已出台的涉及未成年人网络权益保护领域的规范性文件总计达50余部，其中有15部系专门的规范性文件，主要为行政法规和部门规章等；而非专门性规范性文件但含专门条款的法律法规也已达22部，包括法律、行政法规、司法解释、部门规章和行业规定等。4在此仅就具有典型性的部分法律法规的出台及内容作简要概括，具体如下：（1）原国家广播电影电视总局于2004年4月12日发布《关于禁止播出电脑网络游
戏类节目的通知》，禁止各级广播电视播出机构开设电脑网络游戏类栏目，不得播出电脑网络游戏5。这是我国发布的第一个规范网络游戏方面的文件。此后，原文化部、教育部、商务部等多个国家部门均相继出台了相关规定规范网络游戏、网络沉迷等问题。（2）我国未成年人保护史上具有里程碑式意义的《未成年人保护法》1991年通过，在
2006年12月29日第一次修订时，首次在第33条、34条、58条、64条分别对网络沉迷、不良网络信息、个人信息保护和法律责任方面对未络权益保护进行了规定。（3）《网络安全法》于2016年11月7日颁布，这是我国第一部规范网络安全的法律，它对不良信息监管以及网络信息保护等内容予以明确，但是仅在第13条对未成年人网络保护作了原则性的规定。（4）2017年1月6日国务院法制办公布的《未成年人网络保护条例（送审稿）》，向社会各界公开征求意见，拉开了我国未成年人网络保护专门立法的序幕。该送审稿在网络信息内容建设、未成年人权益保障、预防和干预、法律责任等多个方面作出详细规定，涉及网络游戏宵禁条款、网络欺凌举报和责任、网络个人信息收集使用限制等。遗憾的是该条例至今未出台。（5）2019年8月22日国家互联网信息办公室颁布了《儿童个人信息网络保护规定》，该规定总计29条，主要针对不满14周岁的未成年人个人信息安全问题作出专门规定。（6）2019年12月15日国家互联网信息办公室发布的《网络信息内容生态治理规定》专门强调，网络信息内容生产者和内容服务平台要采取措施防止未成年人获得违法和不良信息。1（7）第十三届全国人大常委会第二十二次会议于2020年10月17日修订的《未成年人保护法》，设“网络保护”专章对
网络环境管理、网络产品规制、网络信息内容管理、个人网络信息保护、网络服务者责任、网络欺凌及侵害的预防和应对、网络沉迷防治等作出全面规范，修订后的《未成年人保护法》将于2021年6月1日正式施行。
（二）《未成年人保护法》中的网络保护制度解读
1.完善网络监管制度，明确各监管部门职责
《未成年人保护法》第66条、67条、68条明确要求，网信部门与其他相关部门加强未成年人网络保护工作的监督监察。并要求网信部门会同公安、新闻出版、文化和旅游等部门确定可能会影响未成年人身心健康的网络信息种类、范围和
1 赵丽：《未成年人网络保护织密法网》，载新华网，www.xinhuanet/legal/2020-03/12/c_1125698838.
htm ，最后访问日期2021年1月25日。
判断标准，同时还规定各部门应当开展宣传教育工作、加强监督工作。
2.行政管理手段与其他辅助手段并用，形成
有效的未成年人网络保护协调机制
未络保护工作是一项综合性的、长期性的工作，仅凭监管部门一己之力恐怕难以快速推进，需要全社会的参与。因此，《未成年人保护法》更加强调综合治理模式，不仅规定了强制性的行政手段，也规定了教育、引导等软性措施，不仅规定了国家各部门在未络保护中的职责，还鼓励社会、企业、家庭和学校等各方主体发挥各自的责任和作用。比如在预防和干预未成年人沉迷网络的问题方面，《未成年人保护法》不仅在第68条规定了网信、文化和旅游等政府部门的共管机制，还分别在第70条、71条规定了学校教育和引导的责任、监护人的监护职责。
3.明确规定公共场所互联网设施应预装未成
年人网络保护软件
《未成年人保护法》第69条规定，“学校、社区、图书馆、文化馆、青少年宫”等公共场所的互联网上网服务设施，应当“安装未成年人网络保护软件”或者“采取其他安全保护技术措施”。智能终端产品的制造者、销售者应当“在产品上安装未成年人网络保护软件”，或者“以显著方式告知用户安装渠道和方法”。该条款系首次在法律层面对未成年人网络保护软件强制性预装或者选择性预装作出明确规定，这与很多国家和地区通行惯例即要求网络服务者、网络产品开发者通过技术手段对网络信息内容进行过滤的做法基本一致，符合国际趋势和我国的国情。
4.对网络欺凌问题作出专门规定
近年来，世界各国和地区网络欺凌事件频发，网络欺凌犹如一双双看不见的拳头给未成年人带来巨大隐患。由于网络欺凌具有匿名性、快速扩散性及伤害风险无限性等特征，相对传统的校园欺凌更加隐蔽、难以调查取证，监管难度更大，其危害性愈加严重，网络欺凌会给受害者带来压力、自杀意念、抑郁、焦虑、孤独、不
适躯体症状、药物和酒精滥用等问题。1 还有可能导致精力不集中、逃学或考试成绩较差等现象的发生，更为甚者导致多名受害者因此而失去生命。比如，2013年8月，14岁的英国少女汉娜在网上贴出自己患病照片并发布求助信息后，却收到很多侮辱性评论，导致汉娜精神崩溃而上吊自尽。22018年1月，澳大利亚14岁的童星埃米因不堪网络暴力而自杀。32020年5月，抖音患癌13岁的女孩周敏遭受网络暴力后，因其不堪诋毁和侮辱而伤心流泪，致使眼睛严重感染而去世。4网络欺凌问题引起社会广泛关注，公众强烈呼吁尽快立法。新修订的《未成年人保护法》做出了及时的回应，第77条明确规定，任何组织或者个人不得“通过网络以文字、图片、音视频等形式”，对未成年人实施“侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等”网络欺凌行为。该条还规定，已经“遭受网络欺凌的未成年人及其父母或者其他监护人”“有权通知网络服务提供者”“采取删除、屏蔽、断开链接等措施”，网络服务提供者接到通知后，应当及时“采取必要的措施”“制止网络欺凌行为，防止信息扩散”。
5.进一步强化未成年人个人信息保护
中国灯具十大品牌大数据时代下，个人信息利益岌岌可危，在我国现有的规范性文件中，《网络安全法》《电子商务法》《消费者权益保护法》以及新公布的《民法典》都强调了自然人的个人信息保护和利用问题5。 国家互联网信息办公室颁布的《儿童个人信息网络保护规定》系对未成年人个人信息网络保护的专门规范文件。《未成年人保护法》在前述法律法规基础上，进一步强化了对未成年人个人信息保护的规定。一是《未成年人保
1 KOWALSKI R M ，GIUMETTI  G  W. Bullying in the Digital Age : A Critical Review and Meta-analysis of
Cyber-bullying Research among Youth. Psychological Bulletin , 2014 , 140 ( 4 ): 1073-1137.2 王文佳：《青少年处于网络欺凌重灾区 已引发多起自杀事件》，载搜狐网，news.sohu/20130821/n384726641.shtml ，最后访问日期2021年1月25日。3 刘秀玲：《澳童星不堪网络霸凌自杀 年仅14岁》，载新华网， news.china / internationalgd / 10000166 / 20180112 / 31945866.html ，最后访问日期2021年1月25日。4 《〔网络暴力〕她用13岁的生命为你们涨粉了……》，载bilibili 网站，www.bilibili/read/cv6052343/，最后访问日期2021年1月25日。
5 胡梅、刘征峰：《未成年人个人信息保护研究——以〈未成年人保护法（修订草案）〉为视角》，载《预防青少年犯罪
教师调动申请书研究》2020年第2期。6 《未成年人保护法修订草案提请审议 增设“网络保护”一章成一大亮点》，载《成都日报》2019年10月22日。
护法》第72条规定，通过网络处理不满十四周岁未成年人个人信息的，应当征得未成年人的父母或者其他监护人同意，防止未成年人个人信息被不当利用。二是《未成年人保护法》第72条还规定，未成年人、父母或者其他监护人“有权要求信息处理者更正、删除未成年人个人信息”。三是《未成年人保护法》第73条结合了《民法典〈人格权编〉》有关规定，网络服务提供者“发现未成年人通过网络发布私密信息的，应当及时提示并采取必要的保护措施”。
6.建立未成年人网络保护投诉、举报机制
投诉与举报是推动解决未成年人网络保护具体问题的重要途径之一。然而，在以往的网络欺凌案件中，当未成年人遭受网络侵害，受欺凌者及其父母往往面临投诉无门、处理效果不佳等问题。对此，《未成年人保护法》第78条明确要求，网络产品和服务提供者“应当建立便捷、合理、有效的投诉和举报渠道，公开投诉、举报方式等信息”，及时受理并处理相关投诉、举报。该条规定有望督促网络企业提供便捷的举报途径，并通过专业的方式及时解决相关问题，具有较强的现实意义。6另外，《未成年人保护法》第79条还规定，任何组织或者个人“发现网络产品、服务含有危害未成年人身心健康信息”，均有权向网络产品和服务提供者或者网信、公安等部门投诉、举报。
此外，《未成年人保护法》第75条还强调重点监管未成年人易于网络沉迷的内容，比如，要求网络游戏、网络直播等网络服务提供者应当针对未成年人使用其服务“设置相应的时间管理、权限管理等功能”，通过限制未成年人注册账号
的方式规范管理网络直播乱象，“建立统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统”，涵盖了未成年人网络保护的诸多方面，回应了现实中普遍关注的未成年人突出问题。
总之，修订后的《未成年人保护法》新增“网络保护”专章，积极回应了现实社会关注热点问题，细化具体保护措施，创设多项保护制度，将未成年人的网络保护上升至法律层面，弥补了立法缺陷，使得未成年人网络保护法律体系进一步完善，具有极大的进步意义。
电脑黑屏是怎么回事（三）我国未成年人网络保护工作存在的主要问题
随着《未成年人保护法》的修订，我国未成年人网络保护制度已经迈上新的台阶。但是，在我国未成年人保护的立法和执法方面还存在规范之间不协调、权责不清、约束力不强、可操作性不足等问题。
1. 现有的相关规范缺乏系统性和完整性。目前我国涉及未成年人网络保护的立法主要散见于《刑法》《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》《网络安全法》及各类行政法规、部门规章中。这些法律法规都或多或少地含有相关条文涉及到未成年人网络保护，但由于政出多门、内容繁杂，欠缺权威
性、系统性及完整性，难以满足未成年人网络保护的需求。1比如，对网络不良信息的规定在《预防未成年人犯罪法》《网络游戏管理暂行办法》以及新修订的《未成年人保护法》中都可以看到，但这些规定复述了对网络游戏有害信息和内容的规定，这些重复规定极易导致多个执法标准互相矛盾和冲突的状况，致使执法工作难以顺利实现。
2.法律责任不明确。在现行的关于未成年人网络保护法律规范中，存在过多的宣示性条款，法律责任规定比较抽象，实践中难以得到有效执行。以《未成年人保护法》第72条为例，该条第1款规定，信息处理者通过网络“处理未成年人个人信息的”，应当“遵循合法、正当和必要
1 杜智涛、刘琼、俞点：《未成年人网络保护的规制体系：全球视野与国际比较》，载《青年探索》2019
年第4期。2 张健、盛凯丽：《司法场域中〈未成年人保护法〉的表达与实践——对3323起案件的实证考察（1992-2019）》，载《预防青少年犯罪研究》2020年第2期。3 王鹏飞、郭文旭： 《〈未成年人保护法（修订草案）
〉的修订进路与完善方案》，载《青少年犯罪问题》2020年第2期。性原则”。“处理不满十四周岁未成年人个人信息的”，应当“征得未成年人的父母或者其他监护人同意”，但是法律、行政法规另有规定的除外。该条款规定未明确不履行义务的法律后果，可能造成行政执法过程中难以追究责任的困境。
3.监管主体不明确、监管部门权责不清晰。如《互联网上网服务营业场所管理条例》规定，在治理禁止未成年人进入网吧活动时，应由文化、公安、工商等行政部门一起承担责任。由于监管主体不明确、权限不清，在现实执法活动中就容易造成各部门之间的互相推诿或者争夺部门利益，在有利益时互相争夺监管权限，问题出现时却不到相关部门承担责任，由此，相关政府部门很难对未成年人网络保护做到切实的监管。
4.司法实践中适用性不足。以“未成年人保护法”为检索条，在北大法宝数据库中进行搜索，从1992年1月1日到2019年12月31日期间，在上千万份案例与裁判文书中，援引《未成年人保护法》的案件仅有3323 起2，其中涉及未成年人网络保护的案件更是少之又少。1992-2009年间，法院每年援引《未成年人保护法》的案件数量很少（每年都在15件以下），尽管2010-2019年援引《未成年人保护法》的案件（包括未成年人网络保护案件）数量总体有上升趋势，但是与其他法律相比援引仍显不足。由此可见，《未成年人保护法》在司法实践中的适用性较弱，进而导致《未成年人保护法》的立法价值难以彰显。
5.相关制度仍然不够完善，尚未对网瘾机构乱象问题进行有效规制。网络沉迷系全球性问题，为了干预未成年人网络沉迷问题，实践中的措施可谓多种多样，而通过虐待或胁迫手段干预网瘾的乱象屡见不鲜。比如，“南昌的豫章书院”“临沂的网络成瘾戒治中心”等网瘾机构采用电击、殴打等暴力手段网瘾，严重地损害了未成年人合法权益。3在《未成年人保护法》修订过程中，专家曾呼吁安家大结局剧情介绍
通过立法的方式将“网瘾防治”写入未成人保护法，明确“严禁采取暴

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