论刑法中的“公共安全”
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【内容提要】在我国刑法中，与公共安全相关联的概念是国家安全和公共秩序，通过分析比较这三个基本概念，可以了解公共安全的基本含义，更加准确地界
定危害公共安全犯罪。公共安全是指公众的生命、身体健康以及重大财产的安全，其中，公众是指不特定的人或’者众多人；安全的范围限于生命、身体健
康以及重大财产安全，不能增扩或者缩小；安全的等级与损害的大小和危险程
度的高低成正比，安全等级也体现在损害与危险概念之中。
苹果手机使用说明书【关键词】公共安全范围等级
危害公共安全犯罪历来是我国刑法立法所关注的一类严重犯罪，也是我国
重点预防和惩治的严重刑事犯罪。然而，“公共安全”的具体内涵是什么？刑
法理论界和司法实践中还存在着不少分歧，而这种状况直接影响对危害公共安
全罪中各种具体犯罪的认定。鉴于此，本文专门就刑法中“公共安全”的具体
内涵进行分析和探讨。
一、公共安全的含义
在刑法分则的章、节名称中，与“公共安全”概念有着密切联系的是“国
家安全”和“公共秩序”，通过分析比较这三个基本概念，我们大致可以了解
公共安全的基本含义。
抽象地讲，无论是危害国家安全罪、危害公共安全罪、扰乱公共秩序罪，
还是直接侵害公民个人利益的犯罪——杀人、伤害、抢劫、盗窃犯罪等等，本
质上均是对于“公共利益”的侵害，均属于侵害公共利益的犯罪。但是，这种
意义上的公共利益是广义的、抽象的、评价意义上的概念；刑法分则第二章
“公共安全”、第六章第一节“公共秩序”中的“公共”概念，则是狭义的、
具体的、现实的概念，既是具体犯罪之构成要件（要素），也是刑法分则第二章、第六章第一节刑法目的的关键概念。可见，公共利益存在着抽象与具体的
区别，我们需要注意“公共”利益一词不同的使用语境。
换言之，公共安全和公共秩序之中的“公共”概念，乃是相对于国家利益
和个人利益的社会利益，利益之主体是社会公众，因而“公共”概念可以置换
为刑法分则章节之下条文中的更为具体的概念——“公众”，公共安全也就可
以进一步地具体化为社会公众的安全利益。什么是公众？公众的具体内涵是指
不特定的人或者众多人。或者说，不特定的人、众多的人可以归结为公众。
1．不特定。我国刑法理论一开始就注意到，公共安全之“公共”概念与“不特定”概念之间的密切联系。只不过，1997年刑法之前及其之后的一段时间，一般是将“不特定”作为多数人的修饰词，公共安全被概括为不特定多数
人的安全。例如说，公共安全突出表现为不特定性。⑴但是，如何具体地解释“不特定”概念，始终存在着模糊不清的地方，人们习惯于用不是“特定”的
方式界定“不特定”，这样的概括大致上能够涵括常见多发的危害公共安全犯罪，却不是“不特定”概念的全部规范含义。
最典型的是刑法教科书常举的例子：甲欲杀害乙，向乙所在的人中投掷
，结果（或者可能）炸死炸伤许多人。抽象此类案件，可以说：“所谓不
特定，是指犯罪行为可能侵犯的对象和可能造成的后果事先无法确定，行为人
对此既无法具体预料也难以实际控制，行为的危险或行为造成的危害结果可能
随时扩大或者增加。”在这种情况下，即使爆炸行为实际上炸死少数人，也属
于危害公共安全的爆炸罪，因为不特定的少数“意味着随时有向多数发展的现
实可能性，会使社会多数成员遭受危险和侵害。”⑵简单地讲，“行为人对其
行为可能侵害的对象与可能造成的后果事先无法具体预料，也难以控制。”固
但是，这样的概括对于另外一些（也许不太常见的）危害公共安全犯罪案件来说，并非如此。行为可能侵害的对象与可能造成的后果事先并非无法具体预料，而是基本确定，无论行为人实际上是否加以
控制，最终的危害结果都是相对确
定的，而非难以控制。例如，偶有发生的在自家果园周围私设电网的案件，私
设的电网一定不会同时电死、电伤众多的人，实际上也没有出现这种情况，但是，却威胁到不特定的人，而且，某一天果然电死、电伤了一两个人（偷苹果
的小孩或者别的什么人），这种私拉电网的行为危害了公共安全，构成危害公
共安全罪。反之，在自家屋内设置电网等危险装置而致他人死亡的，就与公共
安全无关。
下面，我们再假设一个与私设电网案类似的案例作进一步的分析：
A与B有仇，为了报复B，在B每天必经之路上，埋设了一个土地雷。这条
多少岁能结婚偏僻的道路上，行人稀少，A根据自己的多日观察，确信一定会炸死B，但是没
有想到炸死了自己的亲生女儿C。
案例中，行为人将土地雷埋设在相对偏僻的公路上，这条道路上行人稀少，爆炸一般不会（实际上也没有）炸死、炸伤许多人，并没有“随时有向多数发毛肚处理
展的现实可能性”，但是，埋设地雷于公共区域、地域，行为指向公众当中某
一人或者某几个人，具有不特定性，属于危害公共安全的行为。所以，A用爆
炸的方法故意杀害B的行为，不仅仅属于一种故意杀人行为，构成故意杀人罪，同时还属于对公共安全有危险的爆炸行为，构成爆炸罪，属于想象竞合，司法
实践中以爆炸罪论处。⑷让我们假设：A将B诱骗至荒郊野外，将B推入枯井，然后向井内投入，B被炸死。那么，A的行为只是侵害了B的生命，行为
的客观属性指向B的生命，而没有侵害也不可能威胁到公共安全，所以只构成
故意杀人罪，不能构成爆炸罪。
综合以上分析，可以得出结论说，所谓“不特定的人”，是指行为威胁到
公众中不确定的一个或者几个人，因而具有社会危险性。至于行为所指向的对
象是个别人、少数人还是多数人，危害结果是确定的还是不确定的，均不影响
公共安全的认定。
“不特定”是独立于行为人主观意识与意志的客观判断，这一点是我国刑
法理论和司法实务界的一致性意见。这一规则告诉我们，“不特定”需要自然
地或者物理地观察与分析，排斥行为人的主观意识与意志。尽管实行行为客观
上只能（或者实际上只是）威胁（或者损害）一个人或者几个人的生命、健康、财产，但是，只要我们将实行行为与“公众”概念联系起来考察和评价，实行
行为指向来自于公众当中的某一个或者某几个人，行为对象具有不确定性，行
为具有针对公众的社会危险性，属于危害公共安全。反之，与“公众”概念联
系起来评价，侵害的行为对象具有确定性，而没有表现出与“公众”概念的密
切联系，只是抽象地评价为前面提到的整体意义上的“公共利益”，那么，行
为不构成危害公共安全罪，只可能构成侵犯公民人身权利的犯罪或者侵犯财产
的犯罪。
2．众多人。刑法理论的传统观点是用“多数人”概念具体化“公共”概念，再用“不特定”修饰多数人。现在，将“不特定”与“多数人”并列作为“公共”的含义，“公共安全是不特定或者多数人的生命、身体或者财产安全”渐
成理论的通说。但是，多数人、少数人、个别人的说法，并非十分贴切，不适
合在解释“公共安全”的语境中使用。如前所述，少数人可能依然属于公众，
甚至于行为指向个别人仍然具有社会危险性，公共领域埋设地雷爆炸案就是如此。有学者似乎意识到了这一点，而交叉使用“多数人”与“公众”概念：
“公共安全是不特定或者多数人（公众）的生命、身体、财产安全。”⑸也有
教科书开始尝试放弃“多数人”的提法，将公共安全定义为“多人的生命、健
康和重大公私财产的安全”，⑹“众人生命、健康、重大公私财产安全。”⑺
在这里，本文用“众多人”取代“多数人”的提法，如此，形成了“公共一公
众一众多”清晰区别的三个不同层次的概念。
一般来说，以放火、爆炸等危险方法侵害众多人的生命、身体健康或者重
大财产安全的，或者破坏特定对象但是威胁众多人的生命、身体健康或者重大
财产安全的，属于危害公共安全的犯罪。这时候，我们几乎不必要再考虑“特定”与“不特定”因素，侵害众多人的生命、身体健康、重大财产本身就属于
危害公共安全。但是，非以危险方法侵害众多人的生命、身体健康或者重大财
产安全的，行为具有一定的（甚至于相当的）公共性，但是不构成危害公共安
全罪，行为方法与危害公共安全罪的构成要件不一致。例如，实务上时常能够
见到的灭门惨案，犯罪人为了发泄仇恨一夜之间用斧头砍死一家几口，尽管死
亡人数众多，具有一定的公共属性，若是其中还包括这一家人的邻居、朋友则
更是如此，但是不构成危害公共安全罪，依然属于故意杀人罪。同样的道理，
以放火等危险方法毁坏价值重大的公私财产，实行行为没有表现出针对公众的
性质，例如，该财产属于某一个人（或者单位），不会殃及其他无辜者，不属
于危害公共安全的行为。只不过，类似的情形在实务中比较少见而已。现在，
就让我们假设一例——焚烧荒漠别墅案：有人放火焚烧一栋独门独院孤立于荒
漠上的“别墅”，尽管这栋有主的别墅时常没有人居住和看护但是依然价值不菲，放火焚烧这栋别墅的行为不具有危害公共安全的属性，属于故意毁坏他人
财物的行为。反过来，放火焚烧的对象是茅草屋，却有可能构成危害公共安全。例如，纵火家家户户都是茅草屋的小山村，尽管整个村庄的财产价值远远地小
于荒漠上的那栋别墅，也构成危害公共安全罪。
可见，以放火、爆炸等危险方法侵害众多人生命、身体健康或者重大财产
安全的，特定、不特定的因素不再影响行为之危害公共安全的属性。我们接着
说灭门惨案，若是行为人以放火等危险方法实行，造成众多的人死亡、重伤，
应当以放火罪等危害公共安全犯罪定性。之所以如此定性，不仅仅在于这类案
件事实上往往威胁甚至于侵害到其他众多人的生命、健康和财产安全，还在于
行为人以放火的危险方式杀死众多人，即使众多的人属于一家人，也可以评价
为对于公共安全的侵犯，放火行为不仅是一种故意杀人行为，还是一种危害公
共安全的行为。继续讨论前面说到的焚烧荒漠别墅案，如果行为人放火的这一天，恰值主人举行十几人甚至几十人参加的家庭聚会，行为人意图烧死这些人
从外面反锁大门纵火，放火行为就不仅仅是一种故意杀人行为，同时还是一种
危害公共安全的放火行为，应当以放火罪论处。即使案发当时，别墅中只有一
家三口，仅仅烧死了一家三口，也应当认定构成放火罪，而不是仅仅构成故意
杀人罪。但是，会有不少人直觉地认为不构成放火罪，只构成故意杀人罪。若
是行为人以投毒的方式杀死这一家三口，这种直觉会更加强烈。“犯罪人意欲
毒死仇家一家四口或更多人口，在其共同的饭菜中投毒，显然，应成立故意杀
人罪而非投毒罪。”⑻笔者认为，每一个家庭成员均是独立的权利主体，放火、投毒行为所侵害的众多人的生命、身体健康法益，不仅是家庭成员每一个人的，同时具有社会性，只不过人数较少，是“少数人”而已，但是，依然应当属于
公众，一个家庭就是一个小社会——小的公众社会。若不如此定性，会出现明
显的不协调。假设夫妻二人驾驶的汽车被人破坏而出车祸，一家三口死于非命，难道不构成破坏交通工具罪吗？即使车里只有夫妻二人而没有小孩，本案依然
构成破坏交通工具罪。放火焚烧沙漠别墅烧死一家三口不构成危害公共安全罪，破坏汽车致使两口人死亡却可以构成危害公共安全罪，类似的案件作完全不同
的认定，是不妥当的。若是行为人以放火（或者爆炸等）方式破坏汽车，问题
会更为突出。
二、安全的范围
公共安全是指公众的生命、身体健康以及重大财产的安全，公共安全的范
围限于生命、身体健康以及重大财产的安全，刑法理论的这一传统解释，符合
刑法分则第二章的具体犯罪的分析归纳。
相反的观点主张：“危害公共安全罪的保护法益，是不特定或者多数人的
生命、身体的安全以及公共生活的平稳与安宁。”这一观点，一方面排除单纯
财产安全，缩小了安全的范围；另一方面将“公共生活的平稳与安宁”包括在
公共安全范围内，扩大了安全的范围。排除单纯财产安全的理由是：“其一，
如果说只要行为侵害了价值重大的财产就属于危害公共安全罪，那么，一方面，盗窃银行、博物馆并取得重大财产的行为就属于危害公共安全；另一方面，还
会出现明显的不协调现象：刑法只处罚故意毁坏财物罪，而过失毁损价值重大
的财产，反而成为危害公共安全罪。这都难以令人理解。其二，倘若说只要侵
害了不特定或者多数人的财产就属于危害公共安全，都成立危害公共安全罪。
这也难以令人接受。事实上，刑法第一百一十五条规定的‘使公私财产遭受重
大损失’，是以危害不特定或者多数人的生命、身体安全为前提的。”这一观
点将公共安全之利益范围扩大至公共生活的平稳与安宁的理由，相对简单，因
为“刑法第一百二十四条的规定，就是为了保护公共生活的平稳与安宁。刑法
第一百一十四条、第一百一十五条所规定的犯罪，也包括对公共生活的平稳与
安宁的保护。”⑼也有观点同样地将公共安全范围加以扩大：所谓公共安全，
是指故意或者过失实施危害不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及公
共生产、工作和生活的安宁。⑽
笔者认为，公共安全的范围不宜缩小，也不宜扩大。我们先谈，公共安全
灰灰的什么不宜排除公众之重大财产安全。
首先，并非重大财产均属于公共安全的范围，重大财产必须是公众的财产，公共安全的范围限于公众的重大财产。如前所述，沙漠别墅纵火案和山村纵火
屏幕尺寸怎么算案尽管均是造成重大财产损失，而且前者的财产价值远大于后者，但是，前者
不属于公众的重大财产而不构成放火罪，后者财产价值比较而言远小于前者，
但是行为侵害公众的重大财产，行为具有公共危险性，而是放火行为。
其次，是否构成危害公共安全罪，还取决于行为人的行为方式。银行、博
物馆的财产不仅不属于公众重大财产，而且盗窃等行为方式并不属于刑法分则
第二章所规定的行为方式。所以，将公众重大财产纳入公共安全的范围，并非
意味着“只要是取得”重大财产的行为就属于危害公共安全，而是以危险方式“危害”公众之重大财产的方能构成危害公共安全罪。
再次，公共安全包括单纯的公众的重大财产，不会出现不协调现象。刑法
只处罚故意毁坏财物罪，不处罚过失毁损价值重大的财产。但是，当财产属于
公众重大财产，而且行为方式也属于放火、爆炸等公共危险方式时，故意“毁坏”行为与故意“危害公共安全”行为竞合，最终应当评价为危害公共安全罪
而不是侵害财产罪；过失“毁损”价值重大之公众财产，应当评价为过失危害
公共安全的犯罪，从而让行为人对过失“毁损”他人财物的行为和结果负责，
这是协调的，符合罪刑相适应原则的要求。
最后，刑法第一百一十五条规定：“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他
危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”法条使用的是“或者”一词，“重伤”与“死亡”
之间用的是顿号，这表明重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失，是“三选一”的关系。不能说“使公私财产遭受重大损失”是以危害不特定或者多数人
的生命、身体安全为前提的。
什么时候中秋节下面，试举一例，通过分析该案例来论证公共安全的范围不宜扩大至“公
共生活的平稳与安宁”。
有一个年轻人，他想钱想疯了，或者是因为山村里有人得罪了他，或者其
他任何奇奇怪怪的原因，他盗走了山村变电箱里的变电器或者是砸毁了变电器，这个小山村输电线路因此而中断，几十户村民不能用电灯照明，只能再拿出多
年不用的煤油灯照明，人们很不习惯，更为严重的是，村民们看不了中央电视
台的节目，不知道国家大事。半个多月后，供电部门修好了变电器，山村的夜
晚重见光明。但是，好景不长，此人再次实施了同样的行为，小山村继续陷于
黑暗。如此三番，这个年轻人作案五次。最后一次作案时被村民当场抓获。
本案的问题是：这个年轻人的行为构成危害公共安全吗？
按照扩大公共安全范围的观点，这个年轻人的行为构成危害公共安全罪。“在当今社会，如果某种行为使得多数人不能观看电视、不能使用电话，就会
使生活陷于混乱”虽然没有直接侵害和威胁人的生命、身体，但是扰乱了公共
生活的平稳与安宁，构成危害公共安全罪。⑾
无论是公共安全还是公共秩序，都是“公共”的，具有“公共”属性，这
一点上二者是相同的，并构成了与国家安全和公民个人利益的区别。而公共安
全的安全，构成了公共安全与公共秩序的区别。如果不区分场合，安全与秩序
两个概念的界限似乎是模糊的，而非泾渭分明。但是，在刑法分则中，安全与
秩序的区别是实际存在的，公共安全与公共秩序更是明显不同。公共安全是社
会公众的生命、身体健康和重大财产的安全，公共秩序则表现为公众生活、工
作的有序性。例如，投放虚假危险物质的行为构成了对公众心理安宁的侵害，
因而扰乱公共秩序，但是不属于危害公共安全的行为。2001年《刑法修正案（三）》出台以前，有地方法院以投毒罪追究投放虚假危险物质行为人的刑事
责任，就是混淆了安全与秩序的差别。⑿当然，公共秩序概念中，有时也会包
含“安全”要素，但是公共秩序概念当中的“安全”并非是生命、健康和重大
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