国有事业单位认定的若⼲问题
国有事业单位和⾮国有事业单位是对认定职务犯罪主体有意义的两种分类。但对于何为国有事业单位，法律法规及司法解释都没有明确的规定，学界对此⽅⾯的研究也较少见。
⽬前，事业单位的改⾰正在如⽕如荼的进⾏中，许多改制并逐步脱离财政拨款的事业单位是否还是国有事业单位？⼀些民办事业单位代表政府为社会提供服务是否可以认定为国有事业单位？本⽂结合⼀些司法实践中的案例，对国有事业单位的概念、内涵和外延以及国有事业单位和⾮国有事业单位的区别做⼀辨析，并对事业单位改制过程中出现的新情况进⾏探讨。
“事业单位”是约定俗成的概念。“事业单位”是在我国社会主义建设的长期实践中⾃然形成的⼀个特有提法, 是指以增进社会福利, 满⾜社会⽂化、教育、科学、卫⽣等⽅⾯需要, 提供各种社会服务为直接⽬的的社会组织。国有单位与⾮国有单位⼀般以所有制关系作为区分的标准，如国有公司系指全资国有的公司。那么，国有事业单位就等于国家举办的事业单位吗？资⾦来源⽅式对认定国有事业单位有影响吗？以下笔者对国家举办事业单位的历史发展及其资⾦来源⽅式做⼀梳理，以此作为辨析国有事业单位和⾮国有事业单位的切⼊点和根据。
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⼀、国家举办事业单位的历史发展
在计划经济的1963年7⽉，国务院发布《关于编制管理的暂⾏规定》，将国家管理的⼈员编制类型划分为⾏政、事业、企业等三种，规定“凡是为国家创造或者改善⽣产条件，促进社会福利，满⾜⼈民⽂化、教育、卫⽣等需要，其经费由国家事业费内开⽀的单位均为事业编制”。使⽤事业编制是事业单位最易于和其他社会组织相区别的特点，所以⼀般来说，事业单位就是使⽤事业编制的单位。1965年，国家编委制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草案）》提出“凡是直接从事为⼯农业⽣产和⼈民⽂化⽣活等服务活动，产⽣的价值不能⽤货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”1984年全国编制⼯作会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试⾏办法（讨论稿）》虽然没有颁布实施，但在实际上成为机构编制管理的重要依据。该讨论稿提出“凡是为国家创造或者改善⽣产条件，从事为国民经济、⼈民⽂化⽣活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资⾦为直接⽬的的单位，可定为事业单位，使⽤事业编制”。最早明确定义事业单位的是1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂⾏条例》，该条例规定事业单位 ，是指国家为了社会公益⽬的, 由国家机关举办或者其他组织利⽤国有资产举办的，从事教育、科技、⽂化、卫⽣等活动的社会服务组织。2004国务院修改了《事业单位登记管理暂⾏条例》，但对事业单位的定义并⽆变化。
从国家举办事业单位的历史发展来看，事业单位的定位和概念与政府的⼈员编制管理密不可分，事业单位与国家机关、国有企业中的⼈员都作为国家管理的⼈员⽽并列存在。
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⼆、国家举办事业单位的资⾦来源⽅式
建筑工地大门标语日日顺物流怎么样国家举办事业单位的资⾦来源形式和其单位性质及⼯作内容有关，事业单位的经费来源由最初的政府包办，到逐步打破计划经济体制下的管理模式，不断扩⼤事业单位⾃主权和经费来源渠道，形成了⽬前的全额国家财政拨款、部分国家财政拨款、⾃收⾃⽀三种形式。
1、全额预算管理的事业单位是其所需的事业经费全部由国家预算拨款的⼀种管理形式。这种管理形式，⼀般适⽤于没有收⼊或收⼊不稳定的事业单位，如学校、科研单位、卫⽣防疫、⼯商管理等事业单位，即⼈员费⽤、公⽤费⽤都要由国家财政提供。采⽤这种管理形式，有利于国家对事业单位的收⼊进⾏全⾯的管理和监督，同时，也使事业单位的经费得到充分的保证。
如被告⼈刘某任中国⼈民公安⼤学财务处副处长，该学校为全额拨款事业单位，被告⼈刘某于2002年8、9⽉间，利⽤学校委派其到四川省招收应届本科考⽣的职务便利，在招⽣过程中收受当地多名考⽣家长的贿赂款共计⼈民币25万余元。后被法院以受贿罪判处有期徒刑⼗年。
2、⼀部分⾮营利性机构（如医疗卫⽣机构）属于差额拨款类型，差额拨款单位的⼈员费⽤由国家财政拨款，其他费⽤⾃筹。这些单位的⼈员⼯资构成中固定部分为60%，⾮固定部分为40%。按照国家有关规定，差额拨款单位要根据经费⾃主程度，实⾏⼯资总额包⼲或其他符合⾃⾝特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费⾃收⾃⽀过渡。差额拨款的单位有医院、电视台、电台、⽂艺
团体、出版社等。
如被告⼈韩某担任北京市河北梆⼦剧团出纳，该单位系差额拨款事业单位。韩某利⽤职务上的便利，采取截取单位收⼊
如被告⼈韩某担任北京市河北梆⼦剧团出纳，该单位系差额拨款事业单位。韩某利⽤职务上的便利，采取截取单位收⼊延迟或者不⼊账、私⾃使⽤单位⽀票转账等⽅式，挪⽤⼈民币80多万元⽤于理财、投资等活动，后被以挪⽤公款罪判处刑罚。
3、随着我国政治体制和经济体制改⾰开放的深⼊发展，⼀些事业单位的经费已经开始逐步向实⾏⾃收⾃⽀过渡。⽽国家对那些有产品和创收能⼒的事业单位则不拨款，采取⾃收⾃⽀的财政管理形式。
如张某系北京市西城区房屋⼟地经营管理中⼼什刹海房管所所长，该单位系⾃收⾃⽀事业单位。张某利⽤职务便利，贪污单位公款及拆迁补偿款共计600多万元，法院以贪污罪判处其死刑缓期⼆年执⾏。
事业单位的三种资⾦来源⽅式是随着社会发展和事业单位承担的社会职能变化逐步形成的，符合事业单位⾃⾝发展及满⾜社会需求的规律。尽管经费来源不同，但是事业单位的社会职能、发展宗旨、⼈员管理等主要⽅⾯都是⼀样的。实践中有⼈将⾃收⾃⽀的事业单位看做⾮国有事业单位，源于把经费来源⽅式作为区分国有和⾮国有的唯⼀标准，⽽没有全⾯分析事业单位的其他特征。
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三、国有事业单位的特征
笔者认为，国家举办的事业单位⽆论其资⾦来源形式如何，都应认定为国有事业单位。国有事业单位主要有以下四个特征：
1、由国有单位举办，具有国家代表性。⾸先，国家举办事业单位的主体主要有国家机关、政党组织、国有公司、企业、⼈民团体或国有事业单位，这些举办主体的国有性质决定了其举办的事业单位不能为其他所有制性质。其次，这些事业单位主要根据国家和社会经济发展以及经济运⾏良性循环的要求，在政府和企业不能也不宜涉⾜的领域，代表国家从事社会公共服务活动。其国家代表性，是民办事业单位所不具备的。
2、举办资⾦为国有性质。⽆论具体的举办者是谁，都是利⽤国有资产举办，这是区分国有事业单位和⾮国有事业单位的本质特征。前⾯谈到国家举办的事业单位从资⾦来源可分为全额拨款、部分拨款和⾃收⾃⽀的事业单位，所指的资⾦来源主要是指⽇常运⾏费⽤⽽⾮开办资⾦，国家举办的事业单位在成⽴时都由国家出资，只是在其后的运⾏过程中根据实际情况，事业单位的⽇常经费来源发⽣了分化。《事业单位⼯作⼈员⼯资制度改⾰实施办法》规定，有⼀定数量稳定的经常性收⼊，但还不⾜以抵补本单位的经常性⽀出的事业单位为差额拨款单位；有稳定的经常性收⼊，可以抵补本单位的经常
性⽀出的事业单位为⾃收⾃⽀单位。⾃收⾃⽀单位的场所、设备、⼈员都由国家提供和安排，只是⽇常运营费⽤不依赖财政拨款。⾃收⾃⽀单位也不同于⼀般的市场⾃由主体，其提供的公益服务种类、形式、收费标准等都由国家规定，单位收⼊会随着政策或法律的改变⽽改变，因此⾃收⾃⽀单位的性质也不是⼀成不变的，有可能转变为完全财政拨款单位或差额拨款单位。
如马某系北京市环境保护科学研究院⽔污染设计所⾼级⼯程师，该单位为差额拨款的事业单位。马某领导⼀个课题组对外开展收费业务，研究院规定业务收⼊要⼊研究院账户然后统⼀按⽐例分配。马某在开展业务过程中私⾃截留部分收⼊⽤于购买住房，后案发。马某辩解课题组⾃负盈亏，独⽴开展业务，⾃⼰有权⽀配收⼊。但法院最终认定马某以研究院名义对外开展业务，课题收⼊属于研究院，应由研究院分配，马某私⾃截留占为⼰有的⾏为构成贪污罪。
3、不同于民办事业单位的管理⽅式。调整国家举办事业单位的⾏政法规是《事业单位登记管理暂⾏条例》，其中规定事业单位经县级以上各级⼈民政府及其有关主管部门批准成⽴，县级以上各级⼈民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理⼯作。县级以上各级⼈民政府机构编制管理机关应当加强对登记管理机关的事业单位登记管理⼯作的监督检查。⽽调整民办事业单位的⾏政法规是《民办⾮企业单位登记管理暂⾏条例》，其中明确规定民政部门是民办⾮企业单位的登记管理机关。可见，国家举办事业单位的主管部门和登记部门都不同于民办事业单位，⾃收⾃⽀的事业单位当然也在政府机构编制管理机关登记。
吃什么对胃有好处4、⼈员由国家统⼀管理。凡是国家举办的事业单位，⽆论经费来源⽅式如何，其⼈员都由国家统⼀管理，任⽤、考核、提职晋级及⼯资标准等都参照公务员进⾏管理。主要负责⼈⼀般通过委任制，由举办单位委派或批准，⼀般的⼯作⼈员可以从社会上聘任，但都享有事业编制，且系终⾝制。与此形成鲜明对照的是民办事业单位⽤⼈权的完全市场化，以及⼈员的⾃由流动。
综上所述，凡是利⽤国有资产举办的事业单位，⽆论⽇常资⾦来源如何都属于国有事业单位。⽇常运营经费只是事业单位存在发展的要素之⼀，是否依赖财政拨款以及依赖的程度会随着情况不断发展变化，改变不了事业单位的管理⽅式，更改变不了其所有制关系。
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四、国有事业单位改⾰对其性质的影响
以上以国有事业单位与⾮国有事业单位的区别为基础，谈到了国有事业单位的认定，但随着国有事业单位改⾰的推进，国家举办的事业单位出现了许多新情况和新问题，对国有事业单位的认定也发⽣了变化。
（⼀）国有事业单位改⾰的⽅向和⽬标
从1985 年开始, 国家对事业单位管理体制进⾏了⼀系列改⾰。改⾰的内容是多⽅⾯的, 但核⼼内容是扩⼤事业单位⾃主权, 使事业单位从消极、被动的附属物, 逐步变为相对独⽴的能动实体。这⼀改⾰, 提⾼了事业单位的积极性和创造性, 解放了事业单位的⽣产⼒, 各项事业快速发展, 取得了令世⼈瞩⽬的巨⼤成效。 [1] 2011年国务院发布《关于分类推进事业单位改⾰的指导意见》，第8条指出，按照社会功能将现有事业单位划分为承担⾏政职能、从事⽣产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担⾏政职能的，逐步将其⾏政职能划归⾏政机构或转为⾏政机构；对从事⽣产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。按照国务院规定的改⾰路径，现有的事业单位将会被⼤洗牌，将从中分化出⾏政机关和企业，性质将发⽣完全的改变。按照指导意见，2015年完成事业单位分类，承担⾏政职能事业单位和从事⽣产经营活动事业单位的改⾰基本完成。2020年，要建⽴起事业单位管理体制和运⾏机制。
（⼆）改⾰将使国有事业单位的性质发⽣变化
从事业单位的⽅向来看，现有事业单位的性质将发⽣质的变化。许多事业单位将完成使命，退出历史舞台。但在改⾰完成之前，其属性仍为事业单位，其⼯作⼈员的认定仍以国有事业单位的⼯作⼈员认定，凡在其中从事公务者均为国家⼯作⼈员。
1、承担⾏政职能的事业单位主要是履⾏⾏政决策、⾏政执⾏、⾏政监督等职能，该类事业单位在我
国为数不少，如⾏使监管权的银监会、证监会、保监会等主管单位。对完全承担⾏政职能的事业单位，可调整为相关⾏政机关的内设机构，确需单独设置⾏政机构的，要按照精简效能的原则设置。这些单位改制后其⼈员的⾝份也由国家⼯作⼈员转变为国家机关⼯作⼈员，不仅可以成为刑法第⼋章贪污贿赂罪的主体，也可以成为第九章渎职罪的主体。对部分承担⾏政职能的事业单位，将属于政府的职能划归相关⾏政机构，职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别。
2、承担公益服务的事业单位仍予以保留，强化事业单位公益属性。细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置⽅式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共⽂化、公共卫⽣及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划⼊公益⼀类；承担⾼等教育、⾮营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划⼊公益⼆类。这些保留下来的事业单位将继续承担为社会提供公益的职能，是名副其实的国有事业单位，其中从事公务的⼈员为刑法意义上的国家⼯作⼈员。
3、对从事⽣产经营活动的事业单位要转企改制。按照有关规定进⾏资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本⾦。转制单位要按规定注销事业单位法⼈，核销事业编制。转制后，这部分事业单位有可能成为国有公司、企业，也有可能转为股份制公司，取决于转制过程中国有资产的核定情况。但⽆论转为哪种形式，这些单位将不再是国有事业单位，其⼈员⾝份也将发⽣变化。如果转为国有公司，则可能成为在国有公司中从事公务的国家
⼯作⼈员；如果转为股份制公司，则⾝份的认定取决于是否由国有公司、企业委派，否则，其不再具有国家⼯作⼈员的⾝份。
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五、国有事业单位与民办事业单位合作中若⼲问题刍议
国有事业单位与⾮国有事业单位的交叉、混同是改⾰开放以来社会公益服务⽅⾯出现的新现象。由于政府提供的社会公益服务不⾜或质量不⾼，在⼀定程度上依赖民办事业单位提供的公共服务，国家⿎励社会⼒量兴办公益事业，推进公平准⼊，民办事业单位由此⽽发展壮⼤。但民办事业单位在其发展过程中因资⾦不⾜或逐利性太强也影响了公民得到优质⾼效的公益服务，因此，政府在指导、监督、协助民办事业单位发展的过程中，在资⾦来源、提供服务等⽅⾯两者开始融合、互补，出现了许多混合体，对这些不纯粹的事业单位如何认定成为司法实践中的⼀个难题，笔者对以下⼏种常见的融合形式略陈管见。
（⼀）国办民营。国办民营是指政府出资建⽴服务机构并提供设施 , 服务机构和设施的所有权归政府所有。民办组织根据政府制定的标准对服务机构进⾏管理发展规划, 政府对资⾦的使⽤情况和组织运作进⾏监督。 [2] 国办民营主要体现在教育领域，从幼⼉园到⾼校都有国办民营的模式，如西安市教委发⽂确定西安市外国语学校是“由西安外语学院主管，个⼈承办，经费国家不予投⼊，具有独⽴法⼈
的办学实体”。 [3]类似的国办民营学校在各地⽐⽐皆是。除学校外也有⼀
个⼈承办，经费国家不予投⼊，具有独⽴法⼈的办学实体”。 [3]类似的国办民营学校在各地⽐⽐皆是。除学校外也有⼀些政府举办的社会福利院出租给个⼈承包经营。 [4]
国家举办的事业单位被其他单位和个⼈承包经营后是否改变其属性？笔者认为虽然实际经营⼈发⽣变化，但并不影响事业单位的国有属性。⾸先，事业单位资产所有权仍属于国家；其次，事业单位代表国家提供公益服务的宗旨和⽬的没有改变，提供公益服务的形式、内容和标准等也没有改变。因此，国有事业单位的性质没有改变。对于在这些事业单位中从事公务的⼈员应认定为国家⼯作⼈员，⽽不论实际经营⼈是否有事业单位的编制。
（⼆）政府收购民办事业单位。为了弥补国有事业单位的不⾜，或为了使基础较好的民办事业单位得到更长⾜的发展，政府会出资购买现有的民办事业单位，使其转为国有。如深圳市政府出资7亿元，收购改造3所民办学校，将其改为公⽴学校；湖南省隆回县以1亿元代价收购万和私⽴学校。政府收购后，民办事业单位原产权⼈不再享有单位所有权，⽽由政府取⽽代之，成为新的所有⼈。收购的⽅式使产权清晰，所有⼈明确，民办事业单位由此转变为国有事业单位，由国家按照国有事业单位的管理机制进⾏管理，因此这些单位中⼈员的⾝份也发⽣变化，其中从事公务的⼈员为国家⼯作⼈员。
（三）国家购买民办事业单位的公益服务。政府购买服务，从上世纪中期以来作为全球公共治理变⾰
的核⼼，在世界各国被⼴泛实践。我国各级政府⾃上世纪末开始，也开始逐步尝试向⾮盈利部门和私营企业购买公共产品和公共服务。[5]较常见的形式是地⽅政府出资购买民办幼⼉园、学校学位或民办养⽼院的床位。如2010年北京市政府出资6000 万元，购买303 个社会组织的公益服务项⽬，并对所购买的项⽬给予3⾄30万元不等的资⾦⽀持。 [6]政府购买公益服务是创新公益服务提供⽅式的新机制，既解决了政府提供公益服务的不⾜，⼜⽀持了民办事业的发展，可谓⼀举多得，在我国许多省份都有实践。购买⽅式也多种多样，成功的普遍经验是政府采取财政资⾦直接购买, 或采取资⾦补贴、物品补贴、税收优惠等形式间接购买。 [7]民办事业单位的公益服务被政府购买，向社会提供本应由政府提供的公益服务，民办事业单位是否因此也应视作刑法规定的国有事业单位呢？
笔者认为，民办事业单位不因提供政府购买的服务⽽改变其⾮国有的性质。政府购买民办事业单位的公益服务本⾝是⼀种民事⾏为，民办事业单位依照与政府的协议提供某项公益服务，社会公众享受公益服务⽽由政府买单是政府职责的实现⽅式。政府会对民办事业单位的公益服务进⾏⾏政监管，但⼀般只监督购买的服务内容、标准及⽀付费⽤的使⽤情况，⽽不⼲预民办事业单位的决策权、经营权、⼈事权、财政权等。政府往往只购买某项或某些公益服务，且是在⼀定时限内，⼀旦因政策变化或政府⾃⾝有能⼒提供该项服务就不再购买，因此民办事业单位的所有权性质、主管部门、依据的法律、⼈员⾝份（是否享有国家事业单位编制）等都没有改变，民办事业单位没有因代替政府提供公益服务⽽成为国有事业单位。如果认为民办事业单位的性质因政府购买其服务⽽发⽣变化，将出现两个严重
的逻辑错误，其⼀，同⼀单位既提供政府购买的公益服务也有其他⾃营的公益服务，如民办学校内既有政府购买的学位，也有⾃主招⽣经营的学位，不同的学校中两种⽣源的⽐例也不同，将这样⼀个混合体认定为国有学校显然不妥。其⼆，因政策和社会需求原因，政府购买服务总是逐年进⾏，有些地⽅还通过招投标的竞争⽅式进⾏，如果民办事业单位不能连续被政府购买服务，那将导致同⼀单位的属性在国有和⾮国有之间不停转换。中国内品牌女装
（四）民办公助。民办公助的形式有很多，如优惠出让⼟地使⽤权、给予补贴、择优进⾏奖励等。民办公助与上述谈到的政府购买服务有所不同，政府购买服务源于其提供公益服务的职责，民办公助则是政府为推动本地公益事业的繁荣，满⾜社会需求，⽽扶持、帮助民办事业单位⽣存、发展的模式。如嵊州市以民办公助模式扶持民营越剧团，成功推动地⽅艺术发展。 [8] 民办公助的特点在于政府代表国家提供⽆偿资助，与民办事业单位之间不存在平等的民事合同关系，只提供指导性建议，并依法进⾏⾏政管理。由此可见，民办公助模式下的民办事业单位享有完全的⾃主权，在法律规定的范围内发展业务，虽然接受了政府的资助，但并未改变其民办的性质，仍为民办事业单位。
[1]岳云龙《从传统管理到现代治理--事业单位改⾰的⽬标取向及路径选择》，载《中国⾏政管理》2008 年第4期，总第274期。
[2] 参见李晶、杜姝《浅析长沙市残疾⼈供养服务购买模式》载《知识经济》，2010 年第14期。怎样清除历史记录
[3]参见赵建庭《关于“国有民办”办学模式的探索和思考》载《基础教育外语教学研究》2002 年第4 期。
[4]参见姚定贵《“公办民营”下的“⼀院两制”》，载《社会福利》，2004年第12期。
[5] 参见万军《⼤⼒推进政府购买公共服务：公共治理变⾰之道》，载《新视野》2009 年第6期。
湿气太重吃什么[6] 《北京市饲料⼯业协会申报项⽬⼊围政府购买社会组织公益服务项⽬》，载《饲料与畜牧》，2010 年第8 期。
[7] 郑苏晋：《政府购买公共服务: 以公益性⾮营利组织为重要合作伙伴》，载《中国⾏政管理》2009 年第6 期。
[8]参见褚茜茜：《从嵊州市民办公助模式看私⼈资本投资地⽅艺术》，载《东⽅企业⽂化》，2011年第6期。
[8]参见褚茜茜：《从嵊州市民办公助模式看私⼈资本投资地⽅艺术》，载《东⽅企业⽂化》，2011年第6期。
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