摘要：低碳发展是一种以低耗能、低污染、低排放为特征的可持续发展模式，对经济和社会的可持续发展具有重要意义。南京作为第三批国家低碳试点城市之一，低碳立法需求显得尤为迫切。结合主要发达国家低碳发展情况，针对我国低碳立法现状及存在问题，立足南京实际，从政策落实、法律缺位等方面阐明低碳立法的必要性，并提出“五个突出、两个结合”的立法思路。
关键词：低碳发展；低碳立法；南京中图分类号：F062.2；X196
文献标志码：A
文章编号：1674-0912（2018）06-0011-05
作者简介：邓贤峰（1960-），男，河北人，学士，研究员级高级工程师，研究领域：用等。
低碳发展指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发、资源循环利用等手段，尽可能地减少煤炭、石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护“双赢”的一种经济发展模式。低碳发展以低能耗、低排放、低污染为特征，以应对碳基能源对气候变暖的影响为要求，以实现经济社会的可持续发展为目的。
党的十八大将生态文明建设作为中国特社会主义事业“五位一体”总体布局之一，要求着力推进绿发展、循环发展、低碳发展。党的十九大提出要把我国建设成为“富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国”。把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特社会主义的十四个基本方略之一。强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。强调要实行最严格的生态环境保护制度，形成绿发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。
低碳绿发展，已经成为新时代发展的标签，它不仅代表着发展方向，更关系到人民福祉。南京市作为江苏省省会、东部地区重要的中心城市、特大城市，也是长三角辐射带动中西部地区发展的重要门户城市、“一带一路”战略与长江经济带战略交汇的节点城市，在全国战略格局中具有重要地位。建设成为现代化国际性人都是南京市的战略定位。2017年1
月，南京市被国家发改委确定为第三批国家低碳试点城市。但是，如何落实党中央的治国理念和国家低碳试点城市要求，如何加快推进南京市低碳城市发展、促进生态文明建设并在全国起到引领作用，总结国内外的经验，制定法律法规，是促进、保障低碳发展的有效手段。因此，南京市应尽快制定《南京市低碳发展促进条例》地方性法规，通过制度建设和顶层设计，破解南京资源环境约束，促进节能减排，推进绿循环、低碳发展，以最少的资源消耗和环境代价，谋取最大的社会经济发展效益，形成人与自然和谐发展的城市发展新格局，为尽早建成“强富美高”的新南京，提供强有力的法律支撑。
1主要发达国家低碳发展立法的情况
英美德日等西方发达国家经过多年努力，已初步形成低碳发展法律体系，既促进了本国低碳经济快速发展，又为低碳经济未来发展方向提供了强有力的法律保障。
1.1英国立法情况
英国低碳经济法律基本框架由两部分构成。一是
低碳经济领域的专门立法。这是英国低碳经济法律体系的最主要部分，其内容也更加健全。其标志是1980—2010年，
令》，年制定的
是全球第一个为实施温室气体减排进行“碳预算”立法的国家。
1.2美国立法情况
虽然美国新一届特朗普政府退出了《巴黎气候协定》，但是在此之前美国为应对气候变化，降低碳排放，推进低碳经济发展，制定了诸多法律。美国立法情况的特点是：联邦政府综合立法和富有特的地方立法相辅相成，地方政府低碳发展立法更加专业和全面，呈现“农村包围城市”的现象。美国联邦
政府早在2005年和2007年，先后颁布了《能源政策法案》及《低碳经济法案》两部法案，旨在提高能源效率，开发新能源技术，促进低碳经济发展。各个州政府也相继颁布地方法律法规，如2006年加利福尼亚州制定了《加利福尼亚州全球变暖行动法》《清洁汽车标准》等地方法律，这些法律为推进美国低碳经济发展发挥了重要作用。1.3德国立法情况
德国是注重传统法典的大陆法系国家，其低碳方面的立法形成了完善的体系。构建了以《德国基本法》为框架，以《温室气体排放交易法》为核心，以节能、节效的《能源经济法》等法律为支撑，以《生态税法》等财税法律体系相配套的涉及低碳经济各领域的严密法律体系。其中《温室气体排放许可分配法》《含氟温室气体规制法》等温室气体管制法规，对德国温室气体减排实施，降低碳排放，应对气候变化，推进低碳生产、生活、消费带来了积极效果。
1.4日本立法情况
日本在推进低碳经济发展立法方面，构建了全方位、多层次能源法律制度，形成以《能源政策基本法》为基础，以《促进资源有效利用》为核心，相关部门法令为补充的低碳能源法律体系。
纵观发达国家低碳经济立法进程可以看出，其立法无论在整体架构上还是具体贯彻实行上，都很具有
形成较为完整的
协
计，约有300多件。但是，我国的低碳经济立法仍处于初步探索阶段，并未形成完整的法律体系。我国的法律法规存在“两多两少”的问题。
一多，即参与或缔结的国际条约多。我国较早签署了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等国际公约，还与国际组织、其他国家签订了有关低碳或应对气候变化的多边条约或双边条约，如《中欧清洁能源中心联合声明》《中国、印度、日本、韩国、美国五国能源部长联合声明》《中美气候变化联合声明》《中华人民共和国与土耳其共和国能源领域经济和技术合作框架协议》《中华人民共和国政府和澳大利亚政府关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明》《中华人民共和国和法兰西共和国关于应对气候变化的联合声明》等。
二多，即国内相关法律法规多。多年来，我国制定了诸多与低碳或者应对气候变化有关的法律法规。如环境领域的《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等；能源领域的《可再生能源法》《节约能源法》等；农业领域的《土地管理法》《草原法》《渔业法》等；森林和自然生态系统领域的《森林法》《水土保持法》《防沙治沙法》《野生动物保护法》等；水资源领域的《水法》《防洪法》等；海洋和海岸管理领域的《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等，气象灾害防治领域的《气象法》等。
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一少，即专门的低碳发展法律法规少。我国虽然制定了许多与低碳发展、应对气候变化有关的法律法规，但多是间接与低碳有关，其直接关于“低碳发展”“碳减排”的规定不多，更缺乏为实施“低碳”或者应对气候变化方面的一部专门的法律法规。目前直接的关于低碳方面的法规是国家发改委的部门规章《碳排放权交易暂行办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等几个文件，国务院制定的行政法规以上的法律文书至今还是空白。
二少，即地方性专门法规少。近些年来，尤其是党的十八大以来，各级地方政府出台了大量促进低碳发展、加快生态文明建设等方面政策文件。但是真正以法规形式出台的专门性的低碳发展法规并不多，目前
8856.2689.948960.9189.448890.7187.409034.8786.489115.8185.55
交通领域二氧化碳排放量由2011年的1712.86万t上升到2015年的1967.84万t，年均增幅3.53%（表2）。
建筑领域二氧化碳排放量由2011年1654.01万t 上升到2015年的2135.96万t，年均增幅6.60%（表3）。
从横向比较看（因各市都对碳排放数据保密，现
以与低碳发展的若干指标为例）。与几个主要城市比
较：2016年南京市二氧化硫年均值为18.2ug/m3，是杭州和广州的1.52倍、成都的1.3倍、北京的1.82倍和
排球女将小鹿纯子武汉的1.65倍；2016年南京市单位GDP能耗0.60t
标煤，分别是宁波的1.24倍、广州的1.61倍；2016年
南京市单位GDP用水40.2m3，分别是宁波的1.44倍和武汉的1.39倍；2016年南京市煤炭消耗总量3033
坊多音字万t，煤炭消耗总量远超北京。另一方面，2016年南京
市工业固体废物综合利用率91.61%，低于宁波的95.54%；2016年南京市工业用水重复利用率73.3%，低于成都的88.5%、武汉的89.2%。同时2016年南京
市工业危险废弃物和医疗废物较2015年同比增加4.08%和11.99%。
可见，南京市二氧化碳排放依然处于不断增长阶
段，有的领域增长幅度还比较高，与兄弟城市相比还
有差距，低碳城市建设任重道远。
3.2落实国家低碳试点城市的迫切要求
2017年1
气候［2017］66
在内的45
近些年来，南京市为推进低碳发展、加快生态文明建设，先后制定了《南京市民用建筑节能条例》《南京市节能监察条例》《南京市餐厨废弃物管理办法》《南京市水土保持办法》《南京市城市照明管理办法》等地方性法规。南京市委市政府也先后出台了《加快转变能源消费结构的实施方案》《南京市控制煤炭消费总量实施方案（2015—2017年）》《南京市人民政府办公厅关于
加快绿循环低碳交通运输发展的实施意见》《市政府关于印发南京市绿循环低碳交通运输发展规划（2014-2020年）的通知》等30多份有关促进低碳发
其中，工业领域二氧化碳排放量由2011年的'9846.72万t上升至2015年的10655.87万t，年均增幅为1.99%（表1）。
15
000
14000
13000
12000
11000
10000
9000
80002011年2012年2013年2014年2015年
图1十二五期间南京市碳排放总量图
碳排放总量
（含电力消耗
间接产生的碳
排放）
碳排放总量
（不含电力消潮湿怎么办
耗间接产生的
碳排放）
1759.13
1712.86
1965.16
1902.06
1885.96
1837.00
2132.06
1967.84
2032.98
1905.61
碳排放总量
（含电力消耗
间接产生的碳
排放）
碳排放总量
（不含电力消
耗间接产生的
碳排放）
1654.01
413.73
1826.47
423.64
1751.16
419.01
2135.96
582.56
1906.54
428.11
得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验，《通知》还明确要求南京市在3个方面进行创新，一是建立碳排放总量和强度“双控”制度；二是建立碳排放权有偿使用制度；三是建立低碳综合管理体系。为落实国家发改委要求，加快推进南京市低碳城市建设，有必要通过对低碳发展进行立法，形成低碳城市建设的制度化和法制化。
3.3解决碳排放权交易与法律缺位的需要
我国政府向国际社会承诺争取到2030年左右全国碳排放达到峰值，并承诺2017年启动全国碳排放权交易。碳排放权交易是一项全新的、长期的工作，但是目前缺乏法律支撑，仅有国家发改委一件部门规章作为依据。且该规章只明确了省级发改部门的职责，并未延伸至市级发改部门。但事实上，具体工作主要由各地市级发改部门承担，导致市级发改部门工作“名不正，言不顺”，给开展工作带来困难。
党的十九大报告提出要“加快建立绿生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿低碳循环发展的经济体系”，国家鼓励地方先行先试、出台地方性法规，为国家制定法律法规积累经验。石家庄、南昌等城市已经制定出台地方性法规，安徽、温州等一些省市正在积极制定过程中。南京市重化工业发达，能源消耗又以煤炭为主，二氧化碳排放量巨大。按照国家现在确定的标准，南京市重点排放单位（是指满足国务院碳交易主管部门确定的纳入碳排放权交易标准且具有独立法人资格的温室气体排放单位。目前的标准是年排放二氧化碳10000t）数量居于全省第三，且多数企业为央企、省企、大型民企（机构）。市级碳排放权交易主管部门在要求企业上报碳排放报告、组织核查等工作时候，有的企业（机构）不配合，认为缺乏法律依据，影响该项工作推进。尤其是即将开展的碳排放权市场交易，履约、配额清算等直接涉及企业（机构）经济
亟需制定地方性法规。
要突出地方性，具有操
而不是市自然资源情况、经济社会和产业结构特点，以及城市定位、发展战略等。尤其要把南京市委市政府关于南京市发展的战略谋划体现出来。从国家层面来说，法律是执政党治国理政理念的体现；从地方来说，要把南京市委市政府关于南京市发展的战略谋划，上升为地方性法规；要把现行好的政策和有效做法，通过法规固定下来。
4.1.2突出体现创新
创新性是地方性法规的本质要求。南京市制定促进低碳发展条例，不能照抄、照搬现有的有关法律法规以及外地法规的条款。基本的规范要求固然不能少，更多的要体现出创新。创新性一方面体现在严于国家有关标准，另一方面体现在对新事物、新“乱象”加以规范。如针对南京市商业发达、网购商品多，包装物浪费污染严重的现象，可以在法规中创新提出建立“物流逆向回收”制度。
4.1.3突出可操作性
操作性强、适用可行是地方性法规的生命所在。我国现行与低碳发展的有关法律法规，原则性要求较多，有效性不足，有的条款甚至含义模糊，缺乏具体的可操作性，导致执行困难。南京市在制定低碳发展法规过程中，要改变“宜粗不宜细”“实施细则另行制定”的立法指导思想，从“细”化条文做起，有效规范、调整和解决低碳发展过程中的具体问题。
出门必备4.1.4突出目标考核
目标考核是政府管理的重要手段之一，实行对下级政府进行低碳发展目标考核，既是对下级政府的压力，也有利于任务的量化，更有利于法规的执行。在制定低碳发展法规中，应把目标考核作为重要内容。发达国家也有类似做法，英国的“碳预算”立法，就将碳预算指标层层分解，具体落实到政府各组成部门。4.1.5突出政府项目
对企业投资项目“松绑”、对政府投资项目“严管”，既是现实要求，也是长远趋势。政府投资项目不仅仅指政府出资建设的“楼堂馆所”，而是包括政府担保、贴息、补贴的项目，利用外国政府、国际组织等援助、贷款的项目，国有企业自建或担保的项目，等等。这些项目使用的是“公共资金”或“政府信誉”，对这些项目加强
欢迎订阅2018年
《Study and suggestions of making Regulation of Nanjing Municipality
on the Promotion of Low-Carbon Development
DENG Xianfeng,HU Jianling,WANG Xiaodong
（Nanjing Low-carbon City Administration Center,Nanjing Circular Economy Promotion Center,Nanjing 210008,China ）Abstract:Low-carbon development is a sustainable development mode characterized by low energy consumption,low pollution and low emission,which is of great significance for the sustainable development of economy and society.As one of the third batch of pilot cities,Nanjing is in urgent need of low-carbon legislation.This paper analyzed the low-carbon development situation in main developed countries,and the current situation and existing problems of low -carbon legislation in China.Based on the actual situation in Nanjing,it illuminated the necessity of low-carbon legislation from the aspects of policy implementation and legal deficiencies,and proposed the legislative thinking of "Five Highlights and Two Combinations".
Keywords:low-carbon development;low-carbon legislation;Nanjing
（收稿日期2018-04-09）4.2.1强制与鼓励相结合
低碳发展涉面广泛，既涉及到一二三产业，也涉及
到居民生活，既需要生产企业积极减排、低碳生产，更需要科研部门加强科技研究，以技术进步促进低碳发展。因此法规制定要坚持“强制与鼓励相结合”的原则，对有些行业、企业必须要做出强制性规定，处罚严厉，要有“钢牙铁齿”。同时，对科学研究、居民低碳生活习惯等要采取鼓励措施，更多地
利用资金支持、低碳积分等形式进行鼓励支持。4.2.2重点与一般相结合
低碳发展牵涉广泛，作为地方性法规不必面面俱
到，应突出重点，抓住“牛鼻子”。就南京市来说重点还是第二产业，这几年南京市的第二产业能源消耗占全社会能源消耗的67%~72%（表4）。2010—2014年，南京市83家年消耗标煤5000t 以上的企业中，发电、钢
到这方面。
参考文献
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南京市人民政府.南京市低碳城市试点实施方案[R].2016.
表4南京市2011—2015年全社会能源消耗情况
2012201320142015
0.470.470.490.55
25.9426.3727.5628.31
71.0670.4668.8967.50
2.532.70
3.063.64
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