武汉体育学院学报
Journal of Wuhan Institute of Physical EElucation
第55卷第3期
2021年3月
Vol.55 No.3
Mar..02 1
全国性单项体育协会脱钩转型：困境与突破
—
—以有限法人自治为中心王志文，张瑞林
好玩游戏排行榜（山东大学体育学院，山东济南250061）
摘要：新时代体育治理秩序的完善有赖于单项体育协会自治与外部权力约束的有机统一。通过理清 全国性单项体育协会脱钩转型的方向，考察协会脱钩转型中的现实困境，并提出突破方略。研究认为,
协会脱钩后实现有限法人自治需要法人属性、自治组织、自治资源与外部规制的明晰，然而改革实践中
协会的法人性质模糊、自治组织失范、自治资源匮乏、外部规制失效掣肘协会转型。下一步应厘定协会 自治权属性，确立协会私法人地位；健全协会法人治理结构与治理制度，超越协会精英治理；保障协会治 理资源来源的合法化与多元化；最后加强协会自治的外部规制科学化与有效化，最终实现协会自治与约 束的平衡。
关键词：体育法学；体育管理；全国性单项体育协会；脱钩改革；社团法人；有限自治
中图分类号:G812
文献标识码:A
文章编号：1000520X （202 1）03-004 108
Decoupling Transformation of National Single Sports Associations : Dilemma and
Breakthrough : Limited Autonomy of Legal Persons
WANG Zhiwen,ZHANG Ruilin
(School of P. E ：., Shandong Univ, Jinan 25006 1 ,China)
谷歌地图高清街景蒋梦婕解约Abstract ： The improvement of sports governance order in the new era depended on the organic unity of organic unity of
autonomy of individual sports associations and external power restriction. By clarifying the decoupling transformation direction of the national individual sports associations » this paper examined the practical difficulties in the decoupling
transformation and proposed breakthrough strategies. It could be seen that after the association was decoupled , the realization of limited legal person autonomy required the clarity of legal person attributes » autonomous organizations ,
autonomous resources and external regulations. However, in practice , the vague legal person nature , anomie autonomous
organizations ，lackofautonomousresources ，andinvalidexternalregulationshinderedthetransformationoftheassociation. Therefore , the nature of the association ? s autonomy should be clarified and the status of the association ? s privat
e legal personshould be estabished.Thecorporate governancestructureand governancesystem in associationsin orderto
surpassthe elite governancein associations should beimproved.The legalization and diversification of association governanceresourcesshouldbeensured.Thescientificande f ectiveexternalregulationofassociationautonomyshouldbe strengthenedsoastorealizethebalanceofassociationautonomyandrestraint.
Key words ： sports law; sports management ； national individual sports association ； decoupling reform ； association legal
person ; limited autonomy
琵琶行赏析收稿日期：2020-6-23；修回日期：2020-1 1-26
基金项目：国家社会科学基金重点项目（20ATY005）；山东大学
研究生科研创新基金重点项目（2020KCJJZD04） ”
第一作者简介：王志文（1 994-），男，安徽淮北人，博士生”研究
方向：体育管理”
通讯作者简介：张瑞林（ 1963-），男，山东莘县人，博士，教授，博
士生导师”研究方向：体育管理与体育产业”
国家治理模式正经历着从一元走向多元的深刻
醒酒方法变革，社会治理逐渐兴起，“政社分开、权责明确、依法什么游戏好玩啊
自治”的社会组织体制亟待建构”行业协会作为优先 发展最为充分的社会组织成为改革突破口，2015年 《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》颁布拉开 了改革序幕”由于全国性单项体育协会（以下简称
“单项协会”）的自身地位以及与体育总局的同构关
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系［1］，自然被纳入中央关于行业协会脱钩改革的部署范围。自此，体育系统开始在足球、篮球、汽摩这类市场化水平高或无奥运备战压力的协会中试点脱钩改革。2019年6月，发改委等10部门联合
下发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，以“全面推开”的字眼表明了中央政府推动改革的决心，体育总局附属各类单项协会都被全面纳入改革之中。
单项协会与政府脱钩是指协会在职能、机构、财务、人员、党建外事上与原依附的体育行政部门抑或项目管理中心事业单位相分离，成为独立自主管理本行业体育事务的法人实体组织。明确单项协会的法人性质是组织行为实施的合法性前提，脱钩改革使得协会褪去行政外衣，社会团体法人身份“回归”，社团法人的法律人格实际上赋予了社团高度自治，协会依法承担民事权利与义务，实施自主立法与自律管理.如果从社团法人制度建立根本逻辑来看，协会脱钩旨在用平等主体间的契约自治逻辑来取代过去依靠行政权力强制性逻辑［2］，以形成社团法人的自治框架.质言之，遵从社团法人的自治成为单项协会组织定位的关键要义，这也符合国家推动协会改革的初衷。然而用长远理性思维审视这个定位，当单项协会自治脱离政府公权的嵌入成长为社会私权的自治，自治权的壮大同时很可能对会员利益、他人利益与公共利益造成侵犯，这也并非改革实施者所希望看到的局面。显然，如何在“脱钩不脱管”前提下实现协会自治与外部规制的平衡是改革成败的关键。正如行政法学家姜明安教授对体育纠纷诉讼受阻所谈及的“自治是法治的基础，法治是自治的保障”［3］.协会自治是组织行为与责任的合一，其民法意蕴在于国家尊重社团法人独立人格，但这种自治并非毫无界限，其实质是一种有限的自治权，协会在明确的有限范围内对成员各类体育事务进行治理，同时也需接受诸如行政、社会、司法等方式的权力规制。自此，就构成本文所讨论的协会有限法人自治模式，并以此为中心考察单项协会的改革实践，以期为改革目标的如期实现提供理论支撑。
1单项协会脱钩转型趋向：有限法人自治
1.自治的法人资格
法人地位的理清是单项体育协会实现法人自治的前提与基础。早在1993年的《关于运动项目管理实施协会制的若干意见》就已明确了未来单项体育协会应是纯社团性质，其实各协会也都在民政部注册为社会团体法人，但由于过去依附于政府，法人身份容易混淆。如中央巡视组2014年所反馈的：“体育总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体，权力高度集中”［］。从上位立法来看，《民法典》在法人制度上承继了《民法总则》的立法思路并以“营利”为区分标准，这种职能主义的分类方式在学界一直存较大争议。而突出事物本质的结构主义分类方式更为学理所推崇，公法人、私法人的分类价值在于厘定诉讼管辖、规范法律主体的自由度，公法人生成于国家法律或行政行为，承担国家公共管理职能，私法人则源于设立契约或捐助行为，私法人的团体自治原则是其区别于公法人的根本所在［5］.
以这个角度考察单项协会改革后的法人地位更为适切。国内学界长期对诸如单项协会这类官办型社团的私法人抑或公法人身份存争议，那么脱离政府后作为依法自治的社团法人实体，也不具备公法法律人格，显然私法人是单项协会的基本定位。具体审视，行业内成员权利的让渡构成协会自治权，协会自治运作则依赖成员意志通过议事机构的集体表达，可见单项协会的社团法人自治贯彻了私主体自治
理念。这样一来，在法人地位明确为私法人后，单项协会也不应为行政主体身份，应为民事行为主体［6］，其行业内纠纷案件的管辖法院和诉讼程序划分也明确为民事诉讼。
1.2自治的组织基础
单项协会自治特性发挥必须以法人治理结构为组织基础，单项协会内部法人治理是协会自治权的外在表现［7］。《民法典》规定社团应设置会员大会的权力机构及理事会执行机构。现代社会组织治理结构实则参考营利性组织的法人（公司）治理，以达到所有权与经营权的分离以及各部门间的有效制衡。脱钩前单项协会并无实权，内部权力运作集中在作为办事机构的运动项目管理中心，改革后单项协会应构建现代法人治理结构，协会立法者、决策者、执行者及监督者间各司其职形成权责明确、制衡有效的治理结构，并在相关法规和章程规制下承担制度化的治理角［］。
会员大会是最高权力机关，负责制定修订章程、选举理事会、决定重大事项；理事会是会员大会闭会期间的决策机构，执行大会所做的决定；秘书处是协会执行机构或日常办公机构；监事会是协会监督机构，对会员大会、理事会、秘书处实施监督，但并无表决权。在协会改革实践中，出现了以精英运动员或政府精英主导的协会自治，需要明确的是协会法人自治并非以精英为核心的人治［9］，更需以组织、职能为保障形成法人治理结构与配套机制。
1.3自治的资源获取
单项协会自治行为的实施不仅需要依托自治组
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织，更需获取各类生存发展资源以支撑自治运行。资源依赖理论常被用来分析社会组织与政府的依赖关系，组织需要通过外部环境获取生存所需资源，关键是如何降低对外部资源的依赖度，并能保障外部关键资源供给。一个组织对外部组织的资源依赖易形成外部组织对其的直接控制，并影响其内部权力的安排［0］。具体审视，脱钩前的同构模式使得单项协会的生存资源几乎完全源于政府供给，政府也自然形成了对协会的“掌控”。当脱钩后，协会自治性得以发挥，协会脱离了政府的资产、财务、人事关系，协会自治所依赖的资源无法再依赖政府部门，此时协会自治资源的社会动员机制是独立生存的关键.
从财力来看，协会脱钩后除了承接政府购买服务，需要拓宽协会经费社会来源渠道，一般包括会费收入、捐赠收入、利息收入以及有偿服务收入，单项协会脱钩后在现行法律框架下从事一定的经营行为如有偿公共服务、培训、经营赛事等事务是有效自治的应有之义；从人力来看，单项协会脱钩后拥有人事自主权，进行社会招聘实施劳动合同制，政府官员不再兼任协会领导；从物力来看，单项协会作为社团法人实体，本应享有独立法人财产权，同构模式下单项协会的国有资产过渡到协会法人财产是问题的关键，协会财产既有实体的有形资产，也有联赛、转播权等无形资产.
1.4自治的外部规制
众多政治学理论都被组织自治与控制组织这个矛盾所困扰［11］.单项协会的自治终究是一种行业自律性的内部规则，难以保证不出现片面追求会员利益和执行人利益行为［12］.当协会自治侵犯公共利益需要行政与社会的外部监督，当协会自治侵犯了协会成员个人利益，则需司法介入。因此，多元的外部规制是实现协会有限自治的关键，主要包括行政规制与司法规制。
从行政规制来看，社会组织发达国家经验表明有效的外部监管并非行政的干预，过去单一的行政监督已不符合协会脱离政府后的发展现实，多元主体的新型综合监管机制的构建势在必行，外部监管实则为协会自治提供了保障与空间［13］.从司法规制来看，在“有权利必有救济”的基本法理下，单项协会在行业自治范围内对成员行使权力，并不意味着不受司法权的管辖。因而，在协会内部救济程序不健全的情况下，当单项协会的内部纠纷未得到内部程序有效解决之时，必然需寻求外部的司法救济，外部司法部门来承担国家权力的强制、调解、保障职能。相较于协会对内部成员间纠纷的处理权［14］，单项协会行使内部处罚权更能体现协会的自治性，是否应寻求外部司法救济也争议最大。
2单项协会脱钩转型的现实困境
2.法人性质模糊
法人地位的模糊直接影响协会自治的效力，并带来司法风险。具体来看，单项体育协会存在公法人的身份风险。其一，囿于法人制度的掣肘。在我国现行法人制度中，非营利法人内既有公法人也有私法人，混淆了公、私法人间的界限，阻碍私人自治［15］.其二，法律规定模糊。《体育法》第31条第3款规定“全国性单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”，这种授权性质的模糊表述使得单项体育协会很容易被纳入《行政诉讼法》规定的行诉主体，有学者认为这种规定可看作是国家对协会社会契约权利合法性的认定［16］，究竟是“授权”还是“确权”有待体育法的修订。其三，单项协会自治权模糊影响法人地位。以中国足协为例，足协章程罗列式的权利规定模糊，制定章程、收缴会费、民事合同签订这些明显属于协会私权，而主要争议之处在于处罚权，有明显的行政权力属性［17］，脱钩后中国足协私法人主体的明确关键在于处罚权从公权向私权的过渡，构建社团罚则。其四，单项协会自身定位倾斜。考察脱钩后的中国足协发现其仍有行政权力影子，《中国足球协会章程》（2019版）将自身定义为根据法律授权和政府委托管理全国足球事务的组织，这表明足协自身承认了公法人的身份，也增加了其被提起行政诉讼的风险。
单项协会的私法人属性也不明确，存在合法性风险。单项协会的自治作为私权的权威性不足，单项协会依附政府更多行使行政管理公权，公权与私权相混淆。而脱钩使得协会脱离“公序”，协会基于“私序”发挥自治性来承担过去公权所承担的体育公共职能实属困难，很可能导致协会自治再次异化为行政权力.而且单项协会的社会基础薄弱，会员范围不大，行业代表性不足，导致协会社会合法性不足［8
］.比如中国足协的会员单位多以省市级足协为主，球员、教练员、裁判员等个人会员以及职业俱乐部会员匮乏，使得中国足协社会代表性不足，社会合法性受到挑战。另外，从司法实践来看，作为私法人的身份应被纳入民事诉讼范围，但我国法院在协会成员对协会提出民事诉讼的处理中做法不一，尤其在协会处罚纠纷案中将协会与成员定位为管理与被管理者关系，并非平等民事权利人关系，导致无法经由民事诉讼管辖。例如，广州吉利足球俱乐部起诉中国足协，法院则将足协与俱乐部视为管理者与被管理者，不予受理民事诉讼。
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2.2自治组织失范
总体看来，我国单项协会的自治组织不健全，自治的民主化机制也未形成，与相互制衡的法人治理结构相差甚远。一是会员大会的形同虚设，会员大会的召开间隔都比较长，中国足协规定四年召开一次，中国排协亦是如此，在我国竞技体育压力、众体育复杂背景下四年才进行表决协会重大事项，并且重大事项也未明确［19］，因此日常协会事务决策权落在理事会上，导致会员大会职权发挥极为受限。同时会员大会的民主代表性也不足，中国足球、篮球、武术、排球等协会的个人会员在会员大会上并无表决权。二是理事会产生的不民主以及职权的纠葛，例如中国足协执委会（相当于理事会）候选人由协会会员或执委提名，产生规则较模糊，民主选举缺乏，考察中国足协第十一届执委会成员
发现大多都有政府背景，民间人士较少。并且，根据足协2019版章程规定执委会会议每年至少召开一次，而相较于2017版章程所规定三次有所减少，那么日常决策权都落在主席办公会上，造成了权力的偏移。三是监事会的缺乏。各类单项协会都普遍缺乏监事会这一独立监督部门，多依赖于协会领导集体对协会成员的管辖兼顾监督，缺少独立监督部门易引发滥用自治权、损害公共利益的风险。例如中国足协、篮协都以纪律委员会代行监督权也仅起过渡作用。
具体考察单项协会近年来实体化改革中的自治，一种较为隐蔽的精英治理超越了协会自治组织，并存在“精英悖论”现象。单项协会的精英治理是指精英基于自身资源、威望、权力来主导协会内部的权力运作，包括决策、执行，其产生原因可能与过去依附政府获取政治、经济资源的局面有关系。其实，精英治理对于单项协会生存发展有一定合理性，改革初期在生存来源渠道少、合法性不足、职能定位不明确的困境下，社会、经济型精英则直接弥补了上述困难。近几年郎平、李琰、王海滨等著名运动员走上协会领导岗位，其中姚明最有代表性，集资本、人脉、经验、专业为一身的篮协主席姚明，在职业联赛管办分离、国家队改革、青少年篮球发展等方面功不可没。然而，精英治理也存在着固有弊端，它与分权制衡的法人治理结构相向，法人治理下的协会领导权力源于会员大会抑或协会全体会员，而精英治理合理性则在于对协会的贡献程度，精英权力的高度集中直接影响协会内部成员的平等地位［20］.尤其是运动员精英可能由于缺乏规划、沟通、决策等管理能力，出现违背会员、行业利益的谋私行为，例如随意选任、僭越章程，影响协会的民主机制［21］，也会随之产生以精英为中心的不良“圈子文化”。
2.3自治资源获取不畅
脱钩改革切断了原利益来源，脱钩后短期内协会资源汲取能力不足的问题难以解决。从单项协会财力资源来看，运营资金来源不足。一方面是单项协会市场化经营能力不足，非奥运重点项目协会例如中国足协、篮协的市场化水平较高，本身就长期管理经营商业联赛，资金来源较为充足，如中国足协2018年总收入8.4亿元。反观承担奥运争光计划的单项协会，依附政府时行使体育行政管理职能，长期依靠政府直接拨款从事竞技体育，无暇顾及市场经营以拓宽经费来源，一旦脱钩面向市场、社会，协会转而从事经营获取资金的能力极大受限。另一方面，非营利标准模糊阻碍协会“自我造血”。依据《民法典》，社团不得以营利为目的，不得向会员分配利润［22］,《社会团体登记管理条例》中亦以消极要件禁止营利性经营，这种原则禁止也存在一定的经营行为解释空间［23］，关键在于经营行为营利性判定难、禁止分配细则模糊。而《体育法》及足协、排协等协会章程都以积极要件方式确认协会可以自筹资金、开展核准的服务、市场开发活动，同时相关司法判例也表明协会可从事一定市场经营活动［24］，这种模糊确认鼓励协会从事市场经营，但又未说明禁止条件。消极要件与积极要件存在相抵触的风险，很可能导致单项协会经营活动受限，中国足协曾由于广告收入核算违法被民政部严厉处罚。
从单项协会人力资源来看，按照行业协会改革要求，脱钩后单项协会的工作人员来源主要有两个渠道，一是原事业编工作人员转制到协会工作，二是协会自主招聘社会人才。对协会内部管理拥有熟练
知识技能的原工作人员去脱钩后协会的工作需要放弃事业编制，人员转岗积极性受制于现行社会保障福利体系。考察发现单项协会的人事调动工作依然存在着来自政府的阻力，极大地影响了协会独立人事工作。例如，在脱钩实施中原中国足协财务主管苏小春就因工作调动事宜与足球管理中心产生法律纠纷。另外，协会的自主社会招聘受制于多种因素也不理想，单项协会这类社团的行业整体收入水平较低，协会自身经营不善难以为人员提供高报酬，较低的社保水平也阻碍优秀人才的加入，并且协会的绩效考核、岗位培训机制也不利于人员的长远发展。
从单项协会物力资源来看，脱钩改革中单项协会自有资产认定与获取困难。单项协会作为社团法人的独立法人财产权受法律保护，这是协会资产认定的前提。然而改革实践中，由于协会的官办生成方式，政府是协会资产出资人并提供建设与运营资金［25］，无
第3期王志文，张瑞林：全国性单项体育协会脱钩转型：困境与突破一一以有限法人自治为中心45
论脱钩与否协会资产似乎都属国有资产”具体来看,《行业协会脱钩改革方案》以及《协会脱钩资产处理意见》的相关文件中都规定防止国有资产流失，明确了单项协会过去依附政府时所占有、使用的资产都属于国有资产”例如，中国足协脱钩后搬离原办公地点，足协所属香河训练基地现仍为财政拨款事业单位，影响了足协独立财产关系”实则，这是按照“谁投资谁拥有产权”的国有资产界定标准为依据进行划分，这个标准设计之初是用于国有企业投资领域，以防止国有资产的流失，将之用于协会资产管
理也是由于担心国有资产被私人占有[26]”此外，单项协会所属无形资产的改革也至关重要”《脱钩后行业协会商会资产管理暂行办法》中要求体育赛事商务运营及转播权等各类无形资产进行转让或委托管理经营时，应按照市场化来选择受让方或委托管理方，但实际改革中往往忽视了无形资产的划分[27]”
2.4自治外部规制失效
自治的有限性要求外部权力的规制”单项协会独立后自治权能也随之扩大，体育协会的日常运营监管以及内部纠纷的司法管辖都能有效制约协会自治”但改革实践中，存在外部监管机制失效以及司法介入的障碍”
从单项协会的监管机制来看，社会组织双重管理体制的调整放开了准入限制，但对协会的日常监督涉及不足，注重事前监督、忽视事中事后监督的弊端依然存在”具体来看：一是行政监管浮于表面，以直接干预代监督”协会章程是行政监督的重中之重，单项协会的章程文本都要按照民政部统一的章程示范文本制定，这种形式化、格式化的行政监督变为干预[28].二是行政监管的部门配合问题，单项协会财务核算与纳税需要财税部门监督，开展体育业务需要体育部门监督，营业性收入是否合法也需民政部门审查，避免“多头监管”形成合力是关键”三是行政监督所依据的法律法规滞后于改革现实，参照法规不足以及法规的原则性规定多实质性规定少，往往集中在章程合法性，对协会内惩戒性规则和技术性规则的约束不足”在《全国性体育社会团体管理暂行办法》中只规定体育总局的监管职责，对协会的职
能、审计、经营做了模糊的规定”四是社会力量监督的缺失，单项协会财务、人事、信用等的公开信息披露机制和公共信息平台建设落后导致协会透明性降低，同时由于体育总会这一枢纽型社会组织的独立性不足、职能模糊，对单项协会的同行监督也未形成”
从单项协会的司法规制来看，脱钩后虽然协会内部仲裁的行政干预可能性大大降低，但协会内部纠纷解决机制尚不健全，司法化救济机制未形成[29]，内部仲裁机构的公正性难以保证”内部成员的权利未被满足时只能寻求外部救济，但外部司法救济的介入并不通畅，使协会自治陷入“无限”窘境”具体来看：一是协会章程的排斥与漠视，单项协会基本都以软法的形式在章程中规定协会处罚权以及排除外部司法管辖[30].例如中国足协章程和纪律处罚规则中就禁止成员将争议诉至法院，中国篮协章程则隐晦性地规定本行业纠纷应通过本协会仲裁部门处理，多个单项协会章程也都未规定成员权利救济途径”二是法律法规脱离现实，《体育法》规定竞技体育活动纠纷由体育仲裁机构负责调解仲裁，在《反兴奋剂条例》中也规定了单项协会的处罚权，不服处罚需向体育仲裁机构申诉，在尚未建立体育仲裁机构的情况下，这种非诉讼形式的救济权利赋予也未能实现”三是司法实践的保守与标准不一，从案件性质来看，法院在以单项协会为行政诉讼案件中退而避之，而在以协会为民事诉讼主体的案件中做法不一["]”单项协会脱钩理应成为实质上的民事主体，而充分体现协会自治权的协会处罚成员纠纷屡见不鲜，但常受制于管理者与被管理者的界定而被排除在民事诉讼大门之外”
3单项协会脱钩转型困境的突破思路
3..厘定协会自治权属性，确立协会私法人地位
单项协会脱钩后要实现法人自治，明确私法人地位成为民事主体是前提”第一，完善协会法人地位的立法保障”在我国非营利法人与营利法人制度短期难以改变情况下，回归法人本质，应以结构性划分的大陆法系法人制度明确单项协会的法律地位更为适切，这也被我国法学理论界所倡导”由此在单项协会脱钩改革中要明确私法人地位，私法人又分为社团法人与财团法人，单项协会应属于社团法人下的非营利社团法人，具体可为公益法人或中间法人”早有学者提议社会组织专门立法，制定《社会组织基本法》明确社会团体的私法人性质、权利社会授权，从而为单项协会的团体自治提供法律保障”
第二，修订《体育法》体育社会团体章节，从“授权”转变为“确权”或“认定””全国单项竞赛等体育行业事务的归属表述应以一种国家权力对社会权利的认定为准则进行修改，体现社团自治、社会契约、社团罚等要素，不应体现国家授权性质，防止被误认为是行政授权组织”同时，各单项协会章程及自治规则中应明确协会的社团法人身份以及成员权利让渡的权源，不再使用法律授权、政府委托的说法”
第三，构建协会自治权能与体育公共职能的衔接
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