城市房屋使用性质变更立法完善建议
城市房屋使用性质变更立法完善建议
王荣珍; 梁晨; 侯巍
【期刊名称】《《行政与法》》
数学教具【年(卷),期】2019(000)011
【总页数】取店名大全10页(P111-120)
爱上你我很快乐歌词【关键词】城市房屋使用性质; 永久变更; 临时变更
【作 者】王荣珍; 梁晨; 侯巍
【作者单位】广东外语外贸大学法学院  广东 广州 510420
【正文语种】中 文
企业文化心得体会
【中图分类】D920.5
城市房屋使用性质变更是指对房屋规划用途的变更，即改变建设工程规划许可证或房地产权证等载明房屋使用性质的行为。随着城市化的快速推进，市中心的商业服务功能日益凸显，在国家“大众创业”、住房租赁允许“商改住”等政策的刺激下①参见《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号）第（十二）项规定，允许将商业用房等按规定改建为租赁住房。，一些中小企业以及零售商铺为了节约成本，纷纷利用住宅创业，“住改商”“住改仓”等现象屡见不鲜，过剩的商业写字楼、公寓式酒店等物业被改为租赁住房的情况随处可见。遗憾的是，我国现行法对于城市房屋使用性质变更虽然设置了一些条件及程序，但因其涉及土地、规划、消防、建设、交通、环境保护等方面，这些规定还较为笼统分散，致使房屋使用性质变更处于相对无序状态，不仅不能有效促进城市更新，而且给城市居民带来了很多负面影响。[1]为此，本文拟就房屋使用性质变更的法律问题加以研究，以期为相关立法完善提出建议。
一、城市房屋使用性质变更立法检视
（一）城市房屋使用性质变更的立法现状考察
财务经理工作总结根据房屋使用性质变更是否改变土地使用性质，房屋使用性质变更可区分为永久变更和临
时变更。永久变更是指伴随着土地使用性质改变的房屋使用性质变更。我国现行法下，地上建筑物的使用性质往往取决于该地块的用地性质，土地使用性质改变，地上房屋使用性质也要随之改变，这种伴随着土地使用性质改变而变更房屋使用性质的，就是永久变更。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《出让和转让暂行条例》）等现行法律法规都允许土地使用性质的变更。根据《土地管理法》第56条规定，通过出让或划拨取得土地使用权的土地使用性质可以变更，但应当履行以下程序：其一，经有关人民政府土地行政主管部门同意。其二，经有关城市规划行政主管部门同意。其三，原批准用地的人民政府批准。《城市房地产管理法》第18条对以出让方式取得的土地使用权的土地使用性质变更作出了细化规定，较《土地管理法》增加了两点：一是签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同；二是相应调整土地使用权出让金。《出让和转让暂行条例》第18条、《土地管理法实施条例》第6条第2款则更进一步明确土地使用性质变更需要办理登记。此外，《城市房地产管理法》第44条及《出让和转让暂行条例》第27条还规定，以出
让方式获得土地使用权即使转让后，土地使用性质也可以变更，操作同以出让方式取得的土地使用权的土地使用性质变更。临时变更是指在不改变土地使用性质前提下，改变建设工程规划许可证或房地产权证等载明房屋使用性质的行为，如“住改商”“住改仓”“商改住”、工业用房改为商业用房等。相较于永久变更，临时变更在实践中更为常见。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第43条对建设单位变更房屋使用性质作出了简要规定，其内容概括为：一是符合控制性详细规划；二是向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请；三是规划主管部门应当将变更情况通报同级土地主管部门并公示；四是建设单位应当将变更情况报有关人民政府土地主管部门备案。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第77条规定，将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《建筑物区分所有权解释》）第10条和第11条进一步细化了《物权法》第77条的规定，界定了“有利害关系的业主”，明确了有利害关系的业主对未经其同意的房屋使用性质变更有物上请求权或者损害赔偿请求权。
（二）城市房屋使用性质变更相关立法存在的问题
为推动城市房屋使用性质变更的规范有序，尽可能发挥城市存量房屋的使用功能，促进物尽其用，维护良好的社会生产生活秩序，设置合理的变更要件、程序以及法律后果至关重要。然而，我国现行法有关规定却不尽人意。盛夏的果实 歌词
⒈城市房屋使用性质变更的要件不够明确。对于房屋使用性质的永久变更，我国现行法从规范土地使用性质变更的角度上对其程序作了规定，而对其上附着的房屋永久变更缺乏明确规定，往往导致规划行政主管部门及其他有关部门难以把握，有些合理且必要的变更申请被搁置甚至被拒绝，进而引发社会矛盾。对于房屋使用性质的临时变更，我国相关立法简要规定了建设单位变更房屋使用性质，明确了区分所有建筑物中的“住改商”要求，但对建成后的其他类型房屋使用性质的临时变更没有涉及，并且要求遵守的其他法律法规中也欠缺对此种变更的规划管理条件规定。实践中，“住改商”等临时变更房屋使用性质的负面影响不可忽视，给小区安全带来隐患、给居民身心健康造成损害、侵害业主合法权益等，[2]亟待更为细致的规定。
⒉城市房屋使用性质变更的程序不够明确。房屋使用性质变更不仅应当满足实体上的条件，还应当符合一定的程序。房屋使用性质的变更是否都需要经过审批。对于需要审批的，
当事人如何申请，提交哪些材料、哪些部门参与审批、审批结果是否应予公示等程序性问题缺乏明确规定。这些内容的立法缺失，一方面导致房屋所有人及使用人在变更使用性质时无明确的程序可依，进而选择随意变更，其结果是带来了消防安全隐患、局部交通拥堵、邻里纠纷增多等问题；另一方面，相关主管部门参与审批时程序不清、权力边界不明，无法正常履责，导致权力真空、相互推诿、权力滥用等问题，对房屋使用性质应有的监管、公法限制难以落实，客观上助长了房屋使用性质擅自变更的不良现象。
⒊城市房屋使用性质变更的法律后果不够明确。国有土地上房屋征收工作实务中，“住改商”后的房屋如何补偿是经常遇到的问题。根据2011年《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第9条和第14条规定，被征收房屋的用途、土地使用权都是该房屋价值评估时应当考虑的影响房屋价值的因素。而对被征收房屋用途的认定，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。但“住改商”对变更后的房屋性质在没有办理登记的情况下，究竟按照哪种用途补偿，是变更前的住宅类还是变更后的经营性用房类，两种用途的补偿价值是不一样的，经营性用房的价值补偿往往要高于住宅。众所周知，征收人和被征收人是利益相对方，从自身立场和利益最大化出发，都会选择对补偿结
果最为有利的土地用途作为补偿价值考量因素。对于经营性用房认定与否，拆迁人与被拆迁人双方都不含糊，解决不好可能带来拆迁人的申请强制执行或者被拆迁人的上访等问题。[3]然而，我国现行法迄今都尚未给出明确的方案解决此类问题。此外，房屋使用性质变更能否作为改变土地性质的依据，是否应进行土地变更登记和房屋产权变更登记，房屋使用性质变更要不要补缴土地出让金，要不要设定最低有效年限等问题，皆有待现行法予以规范。
二、我国部分地方对城市房屋使用性质变更的实践探索
近年来，许多地方根据本地实际出台了地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件，如《广州市城乡规划条例》《宁波市临时改变房屋用途管理规定》《杭州市加强与完善现有建筑物临时改变使用功能规划管理规定实施细则》《汕头经济特区房屋临时变更用途规划管理办法》等，这些立法对城市房屋使用性质变更的要件、程序以及法律后果等方面进行了探索，对于规范本地房屋使用性质变更起到了积极作用，也为上位法相关立法的完善提供了经验与借鉴。
（一）关于城市房屋使用性质变更的要件
根据地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件规定，房屋使用人应当按照建设工程规划许可证或者房地产权证载明的用途使用房屋，不得擅自变更①详见《宁波市临时改变房屋用途管理规定》（2018）第4条、《汕头经济特区房屋临时变更用途规划管理办法》（2016）第4条。。如要变更，必须满足一定要件，包括必须同时具备的积极要件，以及出现任何一种则不予变更的消极要件。各地所规定的要件异同共存，概括起来，积极要件主要有：其一，符合社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整、城乡规划管理的要求。其二，符合周围环境、公共服务及市政基础配套设施承载的要求。其三，符合建筑安全、消防、卫生、环境保护、交通、文物保护等方面的管理规定和技术规范等①详见《广州市城乡规划条例》（2014）第40条、《汕头经济特区房屋临时变更用途规划管理办法》（2016）第2条和第6条、《贵阳市城镇房屋变更用途管理规定》（2018）第7条等。。消极要件主要有：其一，属于临时建筑或危房。其二，已纳入房屋征收范围、城市近期建设改造范围、土地储备计划范围的房屋。其三，未经共有产权人、相邻建筑物产权人或者周边其他利害关系人同意的房屋。其四，物业管理规约明确不得变更用途的房屋。其五，已被依法查封的房屋等②详见《贵阳市城镇房屋变更用途管理规定》（2018）第6条、《汕头经济特区房屋临时变更用途规划管理办法》（2016）第7条、《宁波市临时改
变房屋用途管理规定》（2018）第6条、江苏省《关于规范房屋使用性质变更行为的实施意见》（2013年）等。。

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