论我国退休制度改革
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区域治理
论我国退休制度改革
南京工业大学  高洪缘
摘要：随着人口老龄化的加快和退休人员数量的增加，我国基本养老保险的支付压力越来越大。为了应对人口老龄化带来的养老金支付危机，中国开始提出推迟退休年龄和实行弹性退休的设想。这两项制度的实施，将缓解我国劳动力的短缺，弥补人口老龄化带来的短缺。
关键词：退休制度；人口老龄化；延迟退休；弹性退休
中图分类号：C912.82  文献标识码：A  文章编号：2096-4595（2020）52-0061-0002
一、现行退休政策及推迟退休年龄提出的背景
考虑延长退休年龄是当前人口老龄化的产物，中华人民共和国成立初期，即50年代初，男性预期寿命为40岁，女性为42.3岁，人口平均预期寿命相对较低。到目前为止，由于医疗卫生条件的改善和人民生活
水平的提高，人口预期寿命已提高到70岁以上。人口老龄化问题，是一个关系到社会发展的全局性问题，涉及到社会经济、家庭生活和个人生命周期等方方面面。同时，我国当前面临的人口老龄化问题尤为复杂，“未富先老”、城乡二元结构、养老保险双轨制、劳动者体差异大、区域人口分布不均匀等问题无不成为相关改革的挑战。随着社会经济的发展，我国产业结构和就业结构不断发生着新的变化，多年以来执行的退休制度却未及时作出回应。根据我国现行的退休年龄规定，男性一般60岁退休，女性一般55岁退休，劳动者提前辞职，导致劳动力市场萎缩。三大产业的劳动参与率20年来下降了近14%。同时，居住环境的改善和医疗水平的提高显著延缓了人均预期寿命，客观上导致人均累计领取的养老金有所增加。相反，随着计划生育政策的多年实施和育儿成本的居高不下，我国逐渐呈现出少子化的趋势，年轻人口比重将逐年下降。上述种种问题凸显了现行退休制度与现实的不匹配和不和谐。为了更好地发挥退休制度在应对人口老龄化中的作用，我们应该顺应时代发展，以延迟退休为重点，对相关制度进行调整和创新。
二、我国退休制度现存问题分析
（1）立法现状混乱。由上述我国退休制度沿革可知,1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，1958年颁布的《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》以及国务院于1978年颁的“两个暂行办法”，基本奠定我国的主要退休年龄制度，并一直沿用至今。退休立法年代久远，已远远滞后于时代的发展需要，虽然在不同时期根据当时的情势颁布立法，但基本上是像“打补丁”，显得凌乱，导
致不同体之间的退休年龄、退休待遇存在差异。我国现行有效的退休制度，除了《公务员法》以法律的形式出台，其他的主要是通知、意见、暂行规定、试行办法等国务院、各部委、地方政府发布的法
规和规章，法律效力层级较低，缺乏严肃性，
对违规退休、违规发放、领取养老保险待遇
的现象缺乏法律制裁。鉴于退休年龄与劳动
者的就业、养老息息相关，关系国计民生，
仅由行政法规和部门规章予以调整，不足以
彰显其重要地位。党的十八届五中全会提出
“出台渐进式延迟退休年龄政策”是对我国
国情的精准回应，但目前由全国人大通过的
延迟退休的法律尚属空白，而且各地展开的
关于延迟退休立法的积极尝试，标准不尽相
同，缺乏系统性和完整性，导致在行政管理
和司法审判过程中面临适用困惑的境地。
（2）退休年龄设定过于刚性。我国至
今沿用的退休制度初建于上世纪50年代初，
最终确立于1978年，是计划经济时代的产
物。如今改革开放已经走过40多个年头，
河北省2023年烟花爆竹新政策我国政治、经济、社会等已经全面发生了翻
天覆地的变化，用人单位享有经营自主权和
用工自主权，劳动者享有极大的就业、择
业自由，但计划经济时代传承下来的退休制
度作为上层建筑却始终未作出积极回应，导
致关于退休年龄的设定呈现出过于刚性的特
征，不仅限制了劳动者的劳动权，而且不利
于缓解人口老龄化的困局，严重不符合当下
社会发展的实际需要。
（3）退休年龄较低，不适应当前社会
发展。中华人民共和国成立70多年来，人
均预期寿命显著提高，从50年代初的45岁
左右，提高到现如今的76岁，已经赶上甚种子怎么用
至超过了一些发达国家的人均寿命水平。
但法定退休年龄一直沿用建国初期制定的政
策，没有随时代进行调整。仍然是男职工
60周岁退休，女职工于55周岁退休。这导
致我国退休年龄较低和预期寿命不断增长之
间的不平衡，滞后于社会经济发展水平和人
口结构的发展状况。从国际这一角度来看，
延迟退休制度已经成为国际普遍做法。
（4）存在提前退休的现象。这一现象
在国企尤其常见，尤其是钢铁、煤炭等重工
业。国有企业在降低生产能力、提高效率的
过程中，为了增强企业活力、降低生产成本、
保持社会经济发展稳定、防止大规模下岗失
业，采取了内部退休或提前退休的办法来减
员增效。不可否认，这种内退或提前退休的
方式确实在一定时期内推动了国有企业的市
场化进程，促进了企业的健康发展，使国有
企业走出了连年臃肿、亏损巨大的困境。但
与此同时，大量正值壮年、精力充沛、技术
娴熟、经验丰富的40多岁工人被迫提前退
休，造成人力资源的巨大浪费。
三、我国退休制度改革的思考
（一）实行弹性退休制度
弹性退休制度是指允许劳动者在退休年
龄、退休方式、退休收入等方面有灵活的选
择。相关数据显示，我国即将进入深度老
龄化社会。一个深度老龄化的社会会给中国
的社会经济发展带来许多负面影响，包括劳
动力比例下降、产业工人短缺、劳动力成本
上升、企业竞争力下降、国民经济发展势头
枯竭。这一严峻形势要求我国需及时采取相
应措施，以保证劳动力的有效供给和使用，
解决“就业难”和“招工难”的困境，实行
弹性退休年龄制度是一种有益的尝试。在劳
动力供给总量减少的情况下，要注意提高劳
动力素质。让更多有智力资本和工作经验的
劳动者延长工作时间，尽快将智力成果转化
为物质成果，大大节省新老工人更替带来的
时间成本，实现经济平稳发展。
（二）逐渐提高退休年龄
以立法的形式明确规定延迟退休，为
制度推行打下法律基础。提高退休年龄是应
对人口老龄化及养老金短缺的有效之举，应
通过立法分阶段渐进式地提高退休年龄，给
予劳动者在法定退休年龄区间内的自主选择
权，将强制性与自愿性相结合，在一定范围
内赋予劳动者选择的权利，正面引导劳动者好听 歌曲
延迟退休的行为。同时，推进男女同时退休。
需要注意的是，在提高退休年龄的进展
中，一定不能求快，提高退休年龄这一制
度是关系到全国人民利益的问题，在提高退
休年龄的进程中一定要小步走，稳中求胜，
切忌急于求成。
（三）保障高龄劳动者的劳动权，积极
促进高龄就业
既然要进行退休制度的改革就免不了提
到高龄劳动者，如何保障高龄劳动者的权益
也成为了一大难题，因此就需要出台法律消
除年龄歧视，促进老龄人口继续就业并积极
对其进行培训及资助，对高龄劳动者遭受强
制解雇的行为给予法律救济，通过法律手段
（下转第69页）
作者简介：高洪缘，生于1996年，硕士研究生在读，研究方向为知识产权法。
区域治理RULE OF LAW
关于审理技术合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》细化了这一条款，列举了六项限制性商业条款。2016年《对外贸易法》第30条也对许可合同中影响正当竞争、不公平的条款进行了限制。2002年《技术进出口管理条例》第29条与上述最高院解释内容基本相同，增加了“不合理”一词，目的也是使条款更加灵活。因此第29条被废止，对限制性商业条款的规制并未受到影响。
整体而言，我国技术转让法律制度的发展改变了原来立法分散的情况，合并了一些法条中关于限制性商业条款的规定，但依旧存在层级不高的问题。
（二）行政管制逐步放宽
政府对技术引进的行政管制将进一步放宽，更加依靠市场发挥作用和契约自由，法律手段将会成为保障国家安全和公共利益的主要手段, 执法力度进一步加强。
1.技术进出口合同由审批制改为审批制+登记制
1985年, 我国实施《中华人民共和国涉外经济合同法》，确立了审批制原则。这种管理制度的形成，一方面是出于对维护国家利益的考虑，但本质上是属于计划经济下的产物。外经贸部于1985年9月18日临时颁布了《技术引进合同审批办法》作为技术引进合同管理条例的过度性配套办法。后又制定《技术引进合同管理条例实施细则》取代。
2002年《技术进出口管理条例》将进口技术分为禁止、限制和自由进口三大类进行管理, 并规定我国鼓励先进、适用的技术进口。将审批和登记制结合起来，可避免市场行为在政府的过度干预下而扭曲。
2.强制性技术转让
在强制性技术转让方面，《外商投资法》的出台明确了行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制技术转让的要求，改变了美国一直担心的我国强制性技术转让的状况。
但国家安全审查制度和报复机制有可能成为
行政手段干预技术转让的隐患。
整体看来，我国技术转让法律制度体
现了政府对技术进出口经营的参与和干预减
少的特点，对技术引进的管制将从行政手段
转向法律手段和经济手段。政府要逐步实现
从划桨人到导航者，从参赛者到裁判的角
转换。
三、如何完善我国技术转让法律制度
（一）整合分散、冲突的法律法规
目前我国技术转让法律法规存在分散的
特点，适用起来具有一定的困难。例如，
在具体概念上也会存在冲突的地方，对“技
术”和“技术合同”并没有统一的定义。另外，
贸易领域和投资领域关于技术许可的法律法
规也存在重合之处，例如《技术进出口管理
条例》的适用范围在文本中说法不一。应当
梳理目前数量众多的法律法规，在未来立法
改革时删除重复性内容，并整合关联法条，
从而协调法律制度内部的逻辑与衔接关系。
（二）提高专门的技术转让法律法规
位阶
目前技术转让规定的等级基本都在行政
法规及以下，法律效力层级不高，可能导
致执法中寻法律渊源和适用的困难。有学
者建议出台专门的技术转让法，这自然是我
国知识产权法律制度成熟的表现，是共同的
期望。但本文认为，依照我国目前的情况，
特别是第一阶段协议要求快速履约的前提
下，另立新法比较困难，可以考虑在现有法
律体系中完善规则，将提高位阶、专门立法
作为我国技术转让法律法规的长远目标。
（三）完善双边条约中的技术转让规则
中国对外签订的自由贸易协定知识产权
章节中，在强调国民待遇的同时，明确知识
产权保护和执法应该有助于促进技术创新、
转让与传播，减少对国际贸易的扭曲和阻碍。
另外，我国签订的一系列避免双重税收协定
直接影响外方技术转让人的利益。就双边投
资条约而言，中国在20世纪80年代至21
世纪初所缔结的一系列的双边投资条约均未
纳入包括技术转让在内的履行要求禁止规
则，这些双边条约应当进行更新，明确知识
产权保护例外、环境例外等关涉国家公共利
益和可持续发展的技术转让履行要求禁止规
哎咿呀歌词则例外条款。
四、结论
中华人民共和国成立之初我国不具备保
护知识产权的基础问题，更谈不上技术转让
制度。随着我国技术转让制度的演进，中国
与美国已达成首个国家间规制技术转让的双
边协定，共同引领跨国技术转让制度的发展。
此次中美签订第一阶段协议，也正是一个完
善我国技术转让法律制度的契机。我国应把
握机会，提高保护力度，逐步贴合国际与国
内企业的需要。
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（上接第61页）
建立多渠道、多层次的高龄劳动力就业激励制度。
（四）分步调整，渐进实行延迟退休制度
退休这一制度关系到全体公民的利益，在延迟退休立法的进程中，根据不同劳动者性别、工种、所处行业的差异性，因地制宜、因人制宜予以区别对待以实现实质公平。退休制度的调整是一项缓慢而漫长的过程，太快推进这一制度的实施反而会适得其反，造成公民的反抗。
四、总结
推迟退休不应该是解决养老压力的唯一手段。相反，提高国民经济和社会发展水平、调整整体人口结构、增加就业岗位总量等措施，应与实施延迟退休同步进行。实行延迟退休制度也可以允许弹性退休。弹性退休机
制尊重劳动者的选择权，应注重弹性退休制
度的规范化和保障功能。
在实际过程中延后的政策下，要根据我
国的实际情况和我国改革发展的大局，积极
征求社会各界的意见，了解众特别是老年
人的意见和建议。
在广泛开展社会调研的基础上，坚持循
序渐进、公平公正、实事求是、因地制宜、
有法可依的原则，最大限度地满足社会体
的需求，更好地实现国家养老金改革的初衷，
要从建立和政策执行两个方面推进实施，统
筹我国养老保障体系建设，把不同性别、不
同地区、不同岗位的退休政策有机结合起来，
灵活调整，坚决创新和统一标准目标，促进
我国养老金改革持续健康发展和养老金事业
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