构建解决相对贫困长效机制的基本原则与实践路径
fx组合雪莉
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青岛游构建解决相对贫困长效机制的基本原则与实践路径
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张奇
摘
要：党的十九届四中全会明确提出“建立解决相对贫困的长效机制”，为我国2020年后的贫困治理
提供了根本遵循和行动指南。2020年后，我国构建解决相对贫困的长效机制要遵循延续性与创新性相统一、规范性与灵活性相统一、实践性与前瞻性相统一、民族性与世界性相统一的基本原则。在此基础上，应立足于相对贫困的特殊性，分别从治理主体机制、识别机制、协同机制、衔接机制等四个方面，构建起一套不同于绝对贫困的全新的治理机制，为2020年后我国相对贫困的缓解提供坚实的制度保障。
关键词：相对贫困；长效机制；基本原则；实践路径
作者简介：张奇，武汉大学马克思主义学院博士研究生，研究方向为马克思主义中国化。（湖北武汉430072）
DOI ：10.dj.2021.06.022中图分类号：F323.8
文献标识码：A
文章编号：1007-5968（2021）06-0064-04
随着2020年我国脱贫攻坚战的胜利、绝对贫困的消除，我国迎来了全面建成小康社会的历史性时刻。横跨该历史性时刻，我国的贫困治理逻辑亦须得到重构。2020年之后，我国贫困治理的对象将由绝对贫困转变为相对贫困。习近平总书记曾强调，“脱贫和高标准的小康是两码事……相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在”。为了应对2020年之后我国贫困治理的新形势，党的十九届四中全会明确提出要“建立解决相对贫困的长效机制”。由此，如何构建解决相对贫困之长效机制成为一个亟待解决的课题。本文从分析基本原则着手，以期为构建解决相对贫困的长效机制提供理论指引与方法论指导。
一、构建解决相对贫困长效机制的基本原则1.延续性与创新性相统一。坚持延续性是指
在构建解决相对贫困的长效机制的过程中，要将脱
贫攻坚战中所采取的一些扶贫政策与经验在一定期限内进行延续。一方面，之所以要延续一些过去的扶贫政策，其原因在于扶贫政策应逐渐过渡、适当调整，而不能断崖式终止。对于一些已经脱贫但收入水平接近贫困线的众来说，其返贫概率仍然较大，脱贫攻坚作为治理相对贫困的基础和阶段性目标，保持政策的延续性对于防止返贫、治理相对贫困尤为重要。另一方面，我国在治理绝对贫困的历程中积累了丰富的经验，其中一些能为治理相对贫困所
用的经验做法要在构建治理相对贫困长效机制中得到延续。绝对贫困与相对贫困有很多共性，其测度均是立足于个人所得，只不过对照的标准不一：前者是个人基本生活需要，后者是社会平均生活水平。因而，解决绝对贫困的一些有益经验也必然能为治理相对贫困所用，诸如精准识别机制、帮扶机制、考核评估机制等。
坚持创新性是指在2020年绝对贫困被消除之后，要基于相对贫困的特殊性，创建一套不同于绝对贫困治理的新的相对贫困治理机制。相对贫困主要有以下特点：第一，其测度标准不同于绝对贫困。相对贫困的测度普遍以所得中位数的40%~60%为标准，这显然不同于我国以维持人民最低生活需求为导向而设定的以人均纯收入2300元/年（2010年不变价）作为农村绝对贫困标准。第二，相对贫困具有长期性、复杂性。绝对贫困会随着经济发展水平的提高而被消除，而低于社会平均生活水平的相对贫困则是长期的、难以完全消除的。第三，相对贫困具有广泛性。不同于绝对贫困主要发生于农村地区，相对贫困在农村或城市都广泛存在。正是基于相对贫困所具有的这些特点，随着绝对贫困的终结，
我国贫困治理的对象将由绝对贫困转变为相对贫困，就要对绝对贫困治理中的体制机制等相关经验进行战略性的创新，形成相对贫困治理的主体实施机制、贫困人口识别机制等。当然，坚持创新性也并不是平
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地起高楼、抑或另起炉灶，其很大程度上是基于相对贫困的特殊性而对既有消除绝对贫困的经验进行扬弃。
2.规范性与灵活性相统一。规范性是基础和
根本，构建解决相对贫困的长效机制要遵守相关政策法规的大方向，着力构建解决相对贫困的长效机制就是坚持规范性的表现。在未来，要逐步推进相对贫困治理立法进程，实现由政策扶贫向制度扶贫的转变，推动相对贫困治理向规范化、制度化、法治化方向发展。回顾党的百年贫困治理历程，尽管成就显著，但是依然存在虚报扶贫脱贫进度、套取滥用扶贫资金等问题。对此，要通过相关反贫困法律法规的制定，明晰贫困治理主体的权利与义务，明确界定相对贫困标准，并严格按照相关法律制度
来治理相对贫困，从而减少贫困治理中人治因素所带来的各种问题。因而，当前在构建长效机制中坚持规范性，其重点工作就是要推动扶贫立法，通过借助法律法规的强制力来有序并持续地推动相对贫困治理进程。
所谓灵活性，即解决相对贫困的长效机制的构建一方面要立足各地的具体实际，在具体实施中要因地制宜、因人制宜、因户施策；另一方面，该制度机制还应与时俱进，要随着社会和时代的进步而不断发展完善。坚持灵活性的原则集中体现于“央—地”关系上，治理相对贫困要处理好中央与地方之间的关系，建立央地协同机制。在相对贫困治理中，中央出台法律、行政法规来对该长效机制进行规定的时候，尤其要注意中央与地方的权力划分，要给地方足够的空间，确保政策的灵活性，只有这样才能做到因省因县因地因人制宜。例如，关于相对贫困标准的制定这一问题，中央可以做出宏观的政策指导各地建立相对贫困标准，但是关于具体的相对贫困线的划定则应由各省份各地方结合本地经济发展实际情况来进行设定，而不应该像划定绝对贫困线那样有一个全国的统一标准。
3.实践性与前瞻性相统一。坚持实践性是指，
建立解决相对贫困的长效机制要坚持以现实问题为导向，根据我国贫困治理的新情况、新特点，针对扶贫实践中出现的新矛盾、新风险、新挑战，做出适应相对贫困特点的新思路、新回答。与我国脱贫攻坚战即将取得完全胜利、绝对贫困即将完全消除的实践相呼应，党的十九届四中全会提出了“坚决打
赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”的科学论断。构建解决相对贫困的长效机制的价值在于通过
制度性保障来指导相对贫困治理实践向前发展，以期更有成效地推进相对贫困治理实践迈上新台阶。构建解决相对贫困的长效机制来源于我国绝对贫困即将被消除的实践需要，而要发挥好该长效机制对相对贫困治理实践的指导和引领作用，还必须回到实践中去，只有在实践中才能检验贫困治理工作是否有效，并不断发展和完善该长效机制，指导和引领新的实践，而这也是坚持实践性原则的题中应有之义。
坚持前瞻性是指，在当前要以战略眼光和全局思维审视中国贫困治理大势，认清机遇和挑战，科学预判2020年后我国相对贫困治理逻辑的历史性转轨及其应有样态，从而科学地构建解决相对贫困的长效机制。贫困治理无前瞻必有后忧。在构建长效机制中坚持前瞻性，首先，必须充分认识到当前我国消除绝对贫困问题中面临的一些短板问题，诸如如何提升贫困人口可持续发展能力、如何统筹城乡救助保障体系等难题，进而有针对性地探索相关相对贫困治理体制机制。其次，坚持前瞻性就是要放眼未来，要充分考虑到2020年后我国相对贫困治理中可能出现的各种风险和挑战，要提前规划备案，从而做好应对各种挑战的准备。例如，以往我国的扶贫政策主要集中于农村地区，而未来必须将城市贫困治理纳入长效机制的构建中，着力缩小收入差距格局，确保社会经济发展成果能够更多地惠及低收入城镇居民体。
4.民族性与世界性相统一。坚持民族性是指，
构建解决相对贫困的长效机制要立足于我国自身的特点与实际，形成符合我国基本国情的能够切实指
导我国贫困治理发展实际的特制度。实践证明，我国在精准扶贫精准脱贫中形成了一系列具有中国特的绝对贫困治理制度机制，包括党对扶贫的全面领导制度、贫困的识别退出机制、评估考核制度等，这一套植根于中国绝对贫困治理实际、反映中国人民意愿、适应时代发展进步要求的制度安排对于消除绝对贫困、推进我国贫困治理现代化发挥了巨大推动作用。同样，在构建解决相对贫困的长效机制中也要坚持民族性的原则，坚定制度自信，建立与我国相对贫困特点相适应的一系列体制机制。例如，关于建立相对贫困人口识别机制中的设定相对贫困标准问题，要充分考虑到我国幅员辽阔、地区间发展不均衡这一客观实际，而不能盲目一刀切。此外，还应结合我国全面打赢脱贫攻坚战的实际，建立系列相对贫困治理的协同机制与衔接机制，从而提
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升2020年后相对贫困治理的效能。
坚持世界性是指，要秉持开放的理念构建解决相对贫困的长效机制，一方面要善于吸收借鉴西方国家关于治理相对贫困的经验，另一方面要善于把贫困治理的中国智慧、中国方案推向世界。贫困是当今世界各国面临的普遍问题，尽管随着经济全球化与科技革命的不断推进，世界各国的经济水平都得到了很大提高，但是与此同时，世界贫富差距还在进一步扩大，全球贫困问题依然突出。改革开放尤其是党的十八大以来，我国在消除绝对贫困上取得了举世瞩目的成就，2020年后我国贫困治理的重心将转变为城乡相对贫困治理上，因此要广泛学习西方国家治理相对贫困的丰富经验。此外，构建解决相对贫困的长效机制不仅有利于我国更好地治理相对贫困，还有利于推动国际反贫困治理论的创新，更有利于为广大发展中国家战胜贫困提供有益镜鉴。
二、构建解决相对贫困长效机制的实践路径1.建立相对贫困治理主体机制。构建解决相
对贫困的长效机制，首先要确立治理相对贫困的主体实施机制。在2020年后的相对贫困治理中，一方面，要创新构建制度化的集中管理的贫困主体实施机制，转变全面打赢脱贫攻坚战时期呈现出的九龙治水的多头管理局面。另一方面，要超越绝对贫困治理阶段政府主导之格局，鼓励多方参与贫困治理，形成“政府—社会—市场—贫困人口”四维一体的多元主体治理机制。第一，坚持发挥政府主体的主导作用。“政府主导”模式是我国绝对贫困治理的有益经验，通过政府主导作用的发挥，能够集中力量在短时间内取得明显的扶贫效果，尽快消除绝对贫困。在相对贫困治理中，政府主体另外的重要职能是在治理制度或治理政策设计中，纳入社会力量与市场力量发挥贫困人口自身的立体作用，构建多
元主体协同发力的相对贫困治理格局，以提高贫困治理的效能。第二，相对贫困治理中必须更倚重社会力量的发挥。通过社会力量的参与，提供源源不断的扶贫资源，弥补政府主导下因资源渠道单一而导致的人、财、物方面的不足。同时，社会力量下沉到贫困治理的一线，能够更为灵活地结合其自身优势，并基于贫困人口的具体需求，探寻到最佳的贫困治理路径，由此填补行政视角下的可能盲区，弥补国家宏观扶贫政策所无法覆盖的领域。第三，治理相对贫困要充分发掘市场的力量。通过激发各类市场主体活力，因地制宜推动扶贫产业集化发展，开拓相对贫困人口参与市场的空间。第四，治理相对贫困还需
实现贫困人口的主体性构建。要突出贫困人口在贫困治理中主体性作用的发挥，把贫困人口内生动力的培育作为减缓相对贫困的根本之策。具体而言，要引导贫困人口树立参与式治理理念，加强贫困人口贫困治理领域责任承担机制的建设，通过教育扶贫、技能培训等具体措施，切实提升贫困人口的自我发展能力。
2.建立相对贫困人口识别机制。科学有效识
别相对贫困人口是建立解决相对贫困长效机制的逻辑前提。2020年之后，随着贫困治理的对象由绝对贫困转变为相对贫困，我们要创新贫困人口识别机制。第一，要创新设定相对贫困标准。关于相对贫困的测度，从国际经验看，普遍以所得中位数的特定比例为标准，比例的选择上不同国家难免不一，
但集中在40%~60%之间，比例数值越大，则相对贫困发生率越高。如欧盟采用中位所得60%的标准来测度其成员国的贫困水平，我国香港地区则以每月住户所得中位数的50%划定相对贫困线。此外，鉴于我国东中西部地区经济社会发展水平差异较大，不同区域的相对贫困标准应根据当地经济社会发展水平和相对贫困人口规模而定，而不应再像过去一样有全国统一的标准。[1]总体而言，东中部地区相对贫困的识别标准应高于西部农村地区。第二，要注重采用多维贫困指标。创新建立相对贫困人口识别机制要科学确定相对贫困标准，建立贫困标准动态调整机制。相对贫困不仅是指因所得不足而造成的“贫”，更涵摄因教育、健康、生活水准低下形成的“困”。之于相对贫困的识别，贫困标准应是立体的，除所得之外，其他如教育、健康、生活水准等多维因素皆应被考虑在内。借鉴国际上的经验，我国多维贫困的测度可以涵盖健康、教育和生活标准三个维度的指数，分别划定每个维度的“贫困线”，以类似于绝对贫困发生率的测试方式，测度每个人在每个维度上的贫困与否。在此基础上，设定维度贫困的临界值。假定一个人在1/3的维度上处于贫困状态，则可认为其陷入多维贫困。最后则是，以等权重的方法，对各个指标、维度加总，计算出多维度贫困指数。[2]当然，在“后小康”社会的贫困识别中，多维贫困标准在一定时期内仅发挥补充作用，但以多维贫困标准替代传统的一维经济贫困标准将成为我国未来的发展新趋势。[3]
3.建立相对贫困治理协同机制。由于相对贫
困具有广泛性、长期性、复杂性的特点，治理相对贫困需要统筹好城市与农村、中央与地方、东中西
部区
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域之间的关系，建立城乡、央地、区域协同治理机制，打破现有的碎片化的贫困治理状态，从而形成一个整体性的相对贫困治理协同机制。第一，建立城乡协同机制。随着绝对贫困在我国的消除，我国城市地区长期存在的、过去未被引起重视的相对贫困问题将会凸显出来。城市贫困是中国市场经济体制改革过程中未能避免的问题，也是城镇化发展过程中的必然现象。因此，应由先前的“农村主导型”战略转变为“城乡并重”战略，建立相对贫困治理的城乡协同机制。要将城市地区贫困人口纳入相对贫困治理题下，根据城乡价格指数、消费水平和生活习惯等差异划定城乡的相对贫困线。在此基础上，建立城乡统一的贫困治理组织机构和政策体系[4]，统一分配政策资源，统一实施减贫行动，保障所有贫困对象都能享受到无社会差别、无城乡差别、无地域差异、无歧视偏见的贫困援助。第二，建立央地协同机制。针对绝对贫困治理中中央决策与地方执行间存在的固有张力等问题，要建立以执行权、管理权与审批权等权力共享为内容的央地协同协作机制，使地方享有一定的自由裁量权，“通过决策的一致性与执行的在地性的相互嵌入来调动中央和地方的积极性”，从而激发其主动性、充分发挥各
自优势，来提升贫困治理的实效性。[5]第三，建立区域协同机制。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，“东西部扶贫协作要立足国家区域发展总体战略，深化区域合作，推进东部产业向西部梯度转移，实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、
作风互鉴，共同发展”[6]。这一重要论述为推进东西
类似微微一笑很倾城部地区扶贫协作与区域协同发展提供了根本遵循和行动指南，未来解决相对贫困也要重视这一问题，要逐步建立区域协同机制。具体而言，要加快建立东部中部西部区域之间的扶贫开发联动工作机制，突破体制机制障碍，成立综合性的协同工作组织领导机构，通过形成制度性的帮扶文件，规范扶贫资金利用、扶贫项目开发、土地集约利用等问题，促使区域协同治理相对贫困落地生根。
4.建立相对贫困治理衔接机制。相对贫困治
理是一项综合性、系统性的工程，需要与相关贫困治理方略有机衔接、协调推进。第一，要建立解决相对贫困与消除绝对贫困的衔接机制。我国在消除绝对贫困的过程中积累了广泛的经验，科学地吸收绝对贫困治理经验而为治理相对贫困所用是极为必要的。此外，消除绝对贫困作为治理相对贫困的基础和阶段性目标，必须保障消除绝对贫困的成果，防止
科目三路考技巧断崖式扶贫，因此要在精准理念、政策措施、帮扶力度、评估方式等方面建立解决相对贫困与消除绝
对贫困的衔接机制，从而为治理相对贫困打下坚实基础。第二，要建立解决相对贫困与乡村振兴战略的衔接机制。2020年中央一号文件明确提出要将解决相对贫困纳入乡村振兴战略中进行统筹安排，因此，要逐步建立解决相对贫困与乡村振兴战略的有效衔接机制。一方面，要将乡村振兴战略所追求的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这五大目标内嵌于相对贫困治理中，把乡村振兴战略纳入相对贫困治理的全过程，构建起解决相对贫困与乡村振兴战略的产业发展衔接机制、生态环境保护衔接机制、文化发展衔接机制和社会治理衔接机制等，以提高人民生活水平为根本目的。另一方面，在乡村振兴战略的实施过程中，要始终将解决相对贫困问题摆在突出位置，解决好城乡中普遍存在的相对贫困这个短板问题。要充分吸收利用治理绝对贫困中积累的宝贵经验，推动相对贫困治理与实现乡村振兴在产业发展、生态保护等方面的有机结合、相互促进，不断探索建立人民持续增收的长效机制，进而达到缓解相对贫困与乡村振兴的双重目标。参考文献：
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责任编辑
王秉乾
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