东盟不干涉内政原则_过去和未来
东盟不干涉内政原则：过去和未来
全国一卷有哪些省王小民　刘长安
(中山大学东南亚研究所　中山大学外语学院)
[关键词]主权；东盟；不干涉内政；演变
[摘　要]东盟成立以来，不干涉内政原则一直是东盟的基本准则。但随着全球化影响力的进一步扩大，东南亚金融危机的爆发，印尼森林大火的发生等，这项原则受到了重大挑战，东盟内部要求对它进行改革的呼声不断，西方大国也在这个问题上对东盟施加压力。最终，东盟决定仍维持不干涉内政原则，但在一些影响力超出国界的问题上，采取“增进相互影响”的方针，以维护和促进东盟的共同利益。
不干涉内政原则的含义是一个国家没有权利去干预另一个主权国家的内部事务，它是主权原则在国与国关系之间的一种基本的实际体现。从法律上说，主权原则和不干涉原则是联合国系统的关键组成部分，它得到联合国宪章的保护。联合国宪章第二条规定，联合国是建立在主权平等的原则之上。《联合国宪章》第2条第7款规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求将该项事件依本宪章提请解决。”1965年鉴于世界各地干涉事件的不断增多，联合国大会又通过了一项不容许干涉各国内政和保护各国独立和主权的8点宣言。
由于亚太多数国家在历史上都经历过殖民统治，所以不干涉原则对这些国家来说有着特别重要的意义。由于东盟对这条原则的坚持，这条原则也成为亚太国家间关系的一条重要的准则。1994年东盟地区论坛建立时，这条原则也为地区论坛所采用。同时，它也在很大程度上影响了亚太经济合作组织。1997东南亚金融危机爆发，它的后果影响到了其他地区，人们对东盟的机制和原则产生了质疑。
东盟成立以来，不干涉内政原则一直是东盟的基本准则和东盟的特征。它是维护和促进东盟团结稳定和发展壮大的一个重要基石，但从东南亚金融危机、印尼森林火灾、柬埔寨问题等事件以来，这项原则受到重大挑战，东盟内部要求改革的呼声不断。1998年7月23-24日东盟第31届部长会议前夕，泰国外长素林建议，在东南亚面临金融危机的情况下，为了恢复东盟的活力，呼吁重新审议东盟
长期以来坚持的不干涉内政原则，对其作出必要的修改。虽然他的提议因为缺少其他东盟成员国的支持最终未能获得通过，但却是对东盟原则的一次重大挑战。它表明东盟内部在这个问题上已经出现了不同的声音，不干涉原则正在发生动摇。
本文将探讨不干涉原则在东盟的演变及其原因。
不干涉原则
自冷战结束以来，国际社会出现了一种强调主权地位下降，弱化主权的思潮。这种思想不仅在西方国家，而且在联合国领导人的言论中也很盛行。
前联合国秘书长佩雷斯1991年说，人们现在日益感到，不能把不干涉国家国内管辖权的原则视为可以大规模或系统地侵犯人权的保护性屏障。加利1992年在《和平纲领》中说,“国家的根本主权和完整是取得国际任何共同进步的关键。但是，绝对和专属主权的时代已经过去；这种主权的理论也从来不符合事实。当今国家领导人的任务是了解这一点，设法平衡兼顾国内良好政治的需要与日益相互依存的世界的需要。”现任联合国秘书长安南也有同样的思想表述。
淘宝渠道这种弱化国家主权的思想遭到了许多发展中国家的反对和抵制。它们认为这是西方发达国家的一种新的强权政治和霸权主义，目的在于干涉发展中国家内政，服务于自己国家私利的需要。发展中国家引用不干涉原则有两条重要考虑：第一，不干涉原则是反对大国卷入其内部事务的一种保证，其重要性无论是在过去冷战期间反对超级大国的对外扩35
张，还是在未来的国际关系中都显得十分重要；第二，当一国的政府权威正在受到来自国内的威胁时，它是一种在相邻国家之间维护和平关系的一种政治保证，特别是对那些多民族国家由于民族冲突导致国内政局不稳时，就更加显得具有重大的意义。无论从哪种层次上说，不干涉原则都与发展中国家的安全紧密相连。
东盟在建立之初，非常重视不干涉内政原则。1967年东盟曼谷宣言特别提到了“安全不受外来干涉”对于发展和维护地区国家的认同感的重要性。宣言强调在平等、协商的基础上加强地区合作，遵守联合
国宪章，以此来达到地区的和平与稳定。1971年《和平、自由、中立区宣言》强调每一个国家，无论其大小，都拥有不受外来干预处理其内部事务的权利。因为这种干预会损害国家的自由、独立、完整。1976年《东南亚友好合作条约》规定了一系列指导东盟国家关系的准则，它包括相互尊重所有国家的独立、主权、平等和领土完整，每一个国家都拥有免受外来干预、颠覆、强迫的权利，不干预别国内政。这些东盟创建宣言表明不干涉原则最初主要是希望大国对抗远离本地区国家的内部事务，并且尽可能地使大国对抗不卷入东南亚地区事务。
东盟强调不干预原则在当时来看，主要有三个原因：东南亚地区国家的殖民统治经历；冷战期间防止大国的军事卷入；战后新独立的国家面临国内问题而且邻国之间往往存在领土纷争。
按照阿查拉的说法，东盟实施的不干涉原则主要有以下4个特征:
1、禁止对另一个成员国政府针对本国人民采取的行动提出批评;
2、对被认为是违背不干涉原则的政府行为提出批评;
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3、对任何意在颠覆、破坏邻国政府的叛乱组织拒绝承认、提供避难或其他形式的支持，并且
4、对成员国政府镇压本国颠覆活动的行动提供政治支持与物质援助。[1]
坚持这项原则对于在成员国间存在许多未能解决问题的东盟国家之间维护和平共处关系具有非常重要的意义。东盟和不干预原则在东盟政治精英
的头脑里已成为不可分割的了。这一点在东盟对待印尼吞并东帝汶事件中，东盟成员保持沉默里得到清楚体现。表面上看来，根据不干涉内政原则，这主要是印尼的内部事务而不加以干涉，其实是出于对不损害一个成员国的利益和维护东盟和谐与团结的考虑。印尼吞并东帝汶的行为与越南侵占柬埔寨的行为几乎没有区别。那种认为印尼侵占东帝汶时，东帝汶处于无政府状态的借口不能当作印尼侵占东帝汶的合法理由，也不能当作印尼吞并东帝汶合法化的托辞。
1986年菲律宾发生了推翻马科斯政权的革命，东盟其他国家未采取行动，只是呼吁迅速、和平解决菲律宾的国内政治问题。1994年泰国发生军事，推翻了腐败的差猜政府，之后，曼谷发生了暴力活动。当时东盟国家在它们的声明中，非常谨慎地表达了对泰国局势的关注。后来，东盟国家还准备接受泰国局势演变的任何后果。不干涉内政原则在维护、巩固东盟的团结和稳定上起到了很重大的作用，同时，也为东盟的规范和机制的最终形成铺平了道路。
不干涉原则受到挑战
在缅甸加入东盟问题上，东盟面临强大压力，不干涉原则受到冲击，东盟国家在这个问题上出现了不同的声音。国际人权组织和西方大国要求东盟不承认缅甸军政权，不让它加入东盟。缅甸国家法律和
秩序恢复委员会拒绝承认1990年全国大选结果，并软禁了。国际社会要求对其进行制裁。东盟国家抵制了国际社会要求对其进行制裁的呼声。从战略上考虑，东盟国家担心这样做将会给中国对缅甸施加更大的影响铺平道路。东盟认为对缅甸进行制裁将可能使其重新回到与外界隔绝的局面中去。大多数东盟国家对中国在缅甸日益增长的影响感到不安。[2]更重要的一点是，承认西方国家的要求将等于干预缅甸的国内政治，以及同意外国势力干预本地区事务。
东盟在1991年对缅甸实行建设性参与的方针。它私下劝说和推动缅甸和平与发展委员会向实施政治自由化的方向迈进，通过双方共同达成的规范来探讨、解决与缅甸的分歧和冲突。东盟当时希45
望通过这种建设性参与的方式将会更好地推动缅甸的政治改革，缅甸的国内人权形势将会改进，以此顺利加入东盟。在1996年11月雅加达举行的东盟非正式首脑会议上，泰国总理差瓦立告诉缅甸国家法律和秩序恢复委员会,“世界正在发生变化，现在是东盟也跟着变化的时候了”。1997年东盟7国外长向缅甸政权表示,“我们对缅甸正在发生的事情表示关注”。1998年7月缅甸军政权针对泰国的批评，表达了强烈的批驳意见。[3]
东盟在历史上一直积极参入了柬埔寨问题的和平解决。东盟促进交战双方和谈与裁军以及在联合国监督下举行全国大选。柬埔寨1997年发生军事，柬埔寨联合政府被推翻，洪森执掌政权。东盟对这次深表关切，决定无限期延长柬埔寨加入东盟，要求柬埔寨立刻停火，并要求洪森和拉那烈
在尊重1991年关于解决柬埔寨冲突的巴黎协定的基础上和平解决他们之间的冲突，反对洪森发动的军事。1997年东盟外长特别会议决定对柬埔寨实行调停，促进柬埔寨对立的政治派别进行政治对话。泰国外长差也讪和印尼外长阿拉塔斯分别被任命为拉那烈和洪森的主要调停代表。洪森谴责东盟干涉柬埔寨内政。与此同时，东盟试图把要求柬埔寨建立一个可信的、稳定的、合法的政府与加入东盟挂钩，从而影响柬埔寨的国内政治发展进程。老挝、马来西亚、缅甸、越南认为，不应该以柬埔寨的国内政治问题为理由把柬埔寨排除在东盟外，认为延长柬埔寨加入东盟违反了不干预原则。
印尼森林大火引发的跨边界烟雾污染也对不干涉内政原则提出了挑战。新加坡国会议员西蒙泰认为，有人表示这是印尼内部事务，按东盟方式，应对其实行不干预政策，这是一个错误的观点。因为这场烟雾不只是一个国内问题，它已经影响到了新加坡、泰国、马来西亚、菲律宾、文莱，对这些国家带来了环境和健康问题，并造成了经济损失。这场大火对全球生物多样性和气候变化也造成了巨大损害。国际法规定，一个国家应对在其领土上进行的，或国家进行的，或在其控制范围内进行的活动造成的跨边界的不利后果负责。[4]据此，印尼应对其未能扑灭森林大火给邻国带来的损失负责，印尼
有责任和义务进行合作，采取必要的措施扑灭火灾，接受和利用外来援助。考虑到这场火灾存在跨边界的后果，这已经不是一个纯粹属于印尼内政的问题了。当把不干预原则应用于这种大规模的跨边界的生态灾难时，这种生态灾难的跨边界性质需要人们对不干预原则进行重新考虑。
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东盟成立后在加强国际环境合作方面也做了一些努力。在1994年一场森林火灾后,1995年东盟环境部长会议达成了一个处理跨边界污染的合作计划，各国同意分享预防和减轻森林火灾的知识和技术。尽管如此，这个计划虽然认识到了东南亚地区是一个统一的生态系统，减少或避免再次发生森林火灾符合地区的共同利益，但其失败之处在于未能很好地实施或未能实施这个计划。1997年东盟环境部长会议达成了一个防止地区烟雾的行动计划，其目标在于阻止森林火灾，建立监督火灾的操作计划，加强地区扑灭森林火灾的能力。不过，由于不干涉内政原则，面对印尼无力或不愿实行这个计划，这个计划的效果如何，值得怀疑。西蒙泰认为，到目前为止，面对印尼未能扑灭森林大火，东盟未能作出什么反应，采取实际行动消除森林火灾。[5]人们对东盟作为一个地区组织弥补印尼政府在这方面的缺陷的能力感到怀疑。这主要是因为东盟的不干涉成员国内政的原则妨碍了东盟的行动能力。
1997年印尼森林火灾之后，印尼政府对扑灭火灾表现冷淡，不愿意或无能力消除火灾，认为这是其国内内政，只是在面临强大外界压力的情况下才作出了反应。
面对印尼政府在扑灭森林大火上的反应迟缓，新加坡国立大学远距离绘图、监测和处理中心(CRISP)开始在因特网上公开发表有关印尼火灾的地点、范围的卫星资料。卡来・罗丹认为，新加坡政府对利用因特网传播信息的政治影响非常敏感。
新加坡允许这个中心公开发表有关资料的决定是一个经过仔细策划的谋略，其目的在于对印尼国内的
意见施行间接的、不公开的影响。所以它是对东盟禁止干涉另一个成员国内部事务原则的一次公开的偏离。[6]在这件事上，非政府组织和压力集团表现得很积极。1998年6月在新加坡召开了一次题为55
关于东南亚森林政策对话的环境会议。它表明新加坡政府对印尼在消除森林大火的事情上无所作为感到非常愤怒。[7]
1997年东南亚金融危机爆发，东南亚各国受到严重打击。危机过后，人们对此进行了反思，即一个地区机制是否本来能够阻止这场危机的爆发，假如不能够，是否能够减轻损失?在危机中，各国各自为政，缺乏共同的应对措施，缺少协调一致行动。东盟国家对一些问题的看法不一，采取的措施也不一样。作为一个地区集团，东盟对这场危机的集体反应显得软弱无力。[8]危机爆发后，东盟国家同意建立一个经济监督和监测系统，这种系统可用来作为预防将来可能发生的危机的早期预警设施。它需要东盟各国送交有关的经济数据，这种方法需要一定程度上的透明性，一些成员认为这是不可接受的。有些国家不愿送交维持这种机制的经济数据，这就使得这个监测系统的前途蒙上了一层阴影。它表明，这场危机的跨边界性质需要人们对东盟传统的不干预原则进行重新思考。
过去的几十年间，国际人权运动对主权的排他性、至高无上性提出了挑战。随着冷战的结束，亚洲国家的人权状况越来越受到国际社会的监督，特别是西方大国的紧密监督。他们对一些国家施加了更大的压力，往往将经济援助与人权状况挂钩。联合国也在这方面发挥了影响力。联合国秘书长安南在19
99年联大会议上致开幕词时说，联合国安理会不应该在发生大规模侵犯人权现象时袖手旁观，无所作为。他说，大规模的和系统的侵犯人权事件———不管它们发生在什么地方———不应该被允许继续下去———假如他们知道联合国安理会将采取行动阻止侵犯人权的行为，那么他们将不再会抱有主权国家不容侵犯的想法，从而停止这类行为。[9]美国、英国、法国也表示支持安南的声明，认为在面对种族屠杀，出现大量难民，大规模侵犯人权现象时，国际社会应负有责任阻止这种事件的发生。
一些东南亚国家领导人如菲律宾总统埃斯特拉达和泰国外长素林接受过西方式的教育，受西方思想的影响很大，接受美国式的民主制度。他们与东南亚其他国家的领导人的思想存在差异，这就导致了东盟内部在一些问题上出现了不同的声音，这一
点与东盟在成立之后相当长一段时期内的情况不一样。
在第31届东盟部长会议召开前夕，菲律宾和泰国呼吁缅甸和平与发展委员会与反对党之间保持克制，菲律宾外长西亚松甚至进一步建议缅甸国内对立两派开展对话[10]。结果，缅甸批驳了这些建议，并谴责泰国和菲律宾搅浑水。
不久，菲律宾总统埃斯特拉达和印尼总统比对马来西亚前副首相安瓦尔被捕与拘禁发表声明，表示对此关注。马来西亚对此感到愤怒，认为他们两人的讲话干涉了马来西亚的内政，即使他们两人宣称这只是代表他们自己的个人意见。
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东南亚国家在经过经济高速发展后，人们的生活水平有了很大的提高，再加上冷战的结束，苏联从本地区撤军，东南亚国家民众的政治意识有了提高，参政议政的意识增强，民主思想增强，民间社会的作用和影响力增大，出现了一些非政府组织。
这些非政府组织在印尼、菲律宾、泰国特别强大，其宗旨在于推进人权和经济问题的改善。他们不仅关注本国事务，也关注整个东盟事务，积极参与本地区事务，有效地推动对不干预原则进行变革，向政府发起了挑战。
在东盟第31届部长会议上，来自印尼、菲律宾、泰国的非政府组织聚集在马尼拉，支持要求东盟扩大开放和增加透明性的呼声。这些组织的注意力主要围绕人权问题，但又不仅局限于东帝汶和缅甸。他们强烈呼吁支持灵活性参与的提议。在扑灭印尼森林大火问题上，非政府组织自发组织起来，推动消除火灾，提供援助，发挥了积极的作用。他们的积极态度与印尼政府的消极冷淡态度形成了鲜明对比。
从建设性干预到增进相互影响
1997年7月，马来西亚副首相安瓦尔要求对柬埔寨进行建设性干预。他说，东盟应该认识到，随着新成员的加入，东盟将会出现新的问题，这是一个即将到来的现实。这些新成员包括世界上一些最穷的国家，它们面临着政治和社会问题。这些问题东盟必须解决，假如东盟不想分裂成两个集团，一个由
富国组成，另一个由穷国组成。东盟面临着65
许多东盟必须解决而又未能解决的问题。他说，我们对柬埔寨的不卷入政策事实上导致了柬埔寨形势的恶化和柬埔寨民族和解的最终崩溃。我们应该照料这个婴儿，至少在他长牙时期应该如此。这也就是我们为什么需要考虑“建设性干预”的原因。[11]在安瓦尔发出有关建设性干预的呼吁后，泰国外长普拉查布・差也讪要求对东盟奉行的基本原则进行重新思考，其范围包括从发展的定义、合作的涵义，到干预的含义。[12]
1998年泰国外长素林认为，如果出现了一国内政的后果对地区的稳定与繁荣造成了威胁的情况，那么东盟不干预原则应由建设性干预取代。他认为在这种情况下，东盟成员国有必要对直接或间接影响他国或地区的一国内部事务提供建议，在金融危机的情况下，也许有必要使东盟成员国间的关系变得比以前更富有建设性。他为泰国和其他国家经济需要更多透明性辩解说，尽管改革总的来说，是一件国内的事情，但是一国的延迟或挫折会影响整个地区的经济恢复，特别是当一国与这个地区的其他国家存在广泛的贸易和投资关系时。[13]在1998年马尼拉东盟部长会议上，素林建议把“建设性干预”改称为“灵活参与”。他认为，假如东盟未能解决正面临的亚洲经济危机和全球化时代带来的挑战，促进和维护东盟利益，东盟的信用和能力将丧失。灵活性干预将创造一个每个成员国都有权利和责任的地区共同体。他认为国内事务和国外事务或跨国问题之间的界限正在变得模糊，许多国内事务明显具有对外的或跨边界的影响，损害了邻国和地区以及本地区与其他地区之间的关系。在这种情况下，受影响
国家应能够以一种公开的、坦率的、建设性的方式表达他们的意见和关注。
素林的建议得到国际社会一些组织的支持，但遭到东盟内部大多数国家的反对，只有菲律宾表示支持。新加坡外长贾古玛和马来西亚外长巴达威认为，不采用灵活性参与是对经受过长久考验的原则的重新确定。[14]
缅甸、老挝和越南反对灵活性参与，这三个国家都面临内部问题，他们都对外部的干预非常敏感，坚持认为“东盟方式”是处理各国关系的最好方式。新加坡总理吴作栋认为东盟应该坚持东盟的
基本原则。印尼认为放弃不干预原则将使东南亚恢复到东盟成立之前的时代中。新加坡认为主权平等、协商一致、不干涉内政原则为东盟的发展壮大发挥了积极的作用，尽管东盟要适应地区和全球的发展变化，但东盟仍应保留其核心原则，而不应对其作出匆忙修改。马来西亚外长巴达威也反对建设性干预。他说，既然成员国不愿意削弱其主权，放弃不干预原则将导致东盟分裂。[15]
在这次会议上东盟也认识到了，对那种影响国家关系的问题有必要采取某种程度的灵活性。在这种背景下，东盟国家采纳了一种称为“增进相互影响”的原则。这个妥协仍旧接受不干预原则作为本地区的行为规范，不过，一国有权利对那些影响本国或本地区的其他国家的事务表示自己的关注。这一点表明，继续奉行不干预原则的重要性已经在公开论坛上受到了质疑，它表明已经出现了对东盟的原则和规范进行反思的现象。与此同时，这种反思继续受到对这些原则的历史上的和感情上的依附的束缚。
在东盟历史上，东盟一方面公开坚持不干涉原则，实质上也在某些问题上采取干预他国内政的做法。约翰・法斯通认为，东盟领导人早就认识到在改进社会和经济状况时，各国应相互帮助。东盟在创建文件中的第一条也承认各个国家的稳定将影响到其他国家。[16]何兰德滋认为，东盟和其成员在历史上曾经干预过成员国的内政[17]。在1986年菲律宾总统选举后，东盟第三次首脑会议发表联合声明，呼吁菲律宾总统马科斯和反对党领导人科拉松・阿基诺避免使用武力解决他们之间的纷争。印尼在菲律宾政府与反政府组织摩洛哥民族解放阵线于1996年达成的和平协定中充当了调停人。1997年东盟国家同意对缅甸的侵犯人权的现象通过建设性的方式施加压力。
结论
不干预原则在东盟的发展壮大，在一个成功的地区性组织中起到了重要的作用。但人们也认识到这条原则随着时代的变化，也应该变化，它并不是一条绝对不变的真理。对不干预原则的争论仍将继续下去，但接受“增进相互影响”表明东盟已经认75
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