当代美国参议院立法程序新房去甲醛
作者：李店标译
来源：《人大研究》 2015年第7期
李店标 译
一、参议院立法体系概述
（一）大妥协：参议院的起源
1787 年7 月16 日，美国55 位开国元勋在费城开会达成了“大妥协”。此妥协是大州与小州之间关于国会席位分配问题斗争的结果。制宪者们很快接受了两院制——国家有两个立法机构，但关于两院如何确立却存在着分歧。这是制宪会议期间极具争议的问题，差点导致了制宪会议的解散。大州青睐于以国家主权原则产生代表，小州则坚持以联邦主权原则产生代表。小州担心，如果按照人口数量来产生代表，大州将会迅速掌控新国会。
最终，制宪者们达成如下协议：众议院席位分配根据各州人口数量，众议员由各州人民直接选举产生；参议院席位分配为每州两名参议员，不论州的大小和人口多少，参议员由州立法机关间接选举产生。
正如詹姆斯·麦迪逊在联邦党人公告第三十九号写道，“众议院的权力来自于美国人民，参议院的权力来自于政治和社会地位平等的各州，参众两院地位平等将作为一项基本原则”。每州两名参议员的原则此后被写入了美国宪法第五条修正案，“任何一州，没有它的同意，不得被剥夺它在参议院中的平等投票权”。
制宪会议上对参议院组织和运作的决定至今仍在不断完善，使其在国家立法机构中独具特。19世纪四次出任英国首相的威廉·格莱斯顿指出：“美国参议院是个了不起的机构，代表着现代政治的伟大发明。”说白了，制宪者们不希望参议院变成另外一个众议院，参议院机制设计的独特性直接来源于他们在制宪会议上的决定。
这些重要决定使参议院及其立法程序在重要性和持久性方面的功能显现，包括选民、规模、任期、特权等方面。
（二）选民
一州两名参议员的模式意味着，代表选民的所有参议员比代表选民的大多数众议员呈现出更多的异构性。因此，参议员在代表角上必须承受更大范围的利益和压力。此外，因为每名参议员有平等的投票权，而不考虑其代表州的人口多少，参议院席位仍然是一个奇怪的分配机制：来自26 个小州的参议员代表了这些州人口比例的17.8%，但却构成了参议院的大多数，这一点实际上并没有引起公众的
兴趣和关注。
当然，制宪者们不可能预见到国家人口增加、大规模移民或各州模式上的巨大差距。然而，所有来自大州和小州的议员都肩负着委员会和议会的责任，极少有人否认人口较多州（如加利福尼亚州）的参议员比人口较少州（如怀俄明州）的参议员面临更多的压力。一些学者认为，参议院席位分配的直接影响是，当前政党的领袖更多的是来自小州，而非大州，因为他们能更好承受领导工作的额外压力。
（三）规模
一州两名参议员的模式也意味着一开始参议院的规模就比众议院要小。1789 年3 月参议院成立时仅有22 名参议员（此后北卡罗莱纳州和罗得岛加入，使参议员总数增至26 人）。随着新州的不断加入，今天参议院的规模已扩大到100人。
参议院相对较少的规定对于其运作有着重要意义。在较小和更紧密的参议院，强势的领袖往往胜过规则。参议院并不正规的程序为领导放松了缰绳，对少数人的权利能够最大尊重，所有参议员在当天问题的讨论上都有足够多的发言机会。相比众议院复杂的规则和大量的先例，参议院的规则往往是简单的，有时并不使用。参议员之间对感兴趣的议题进行非正式谈判是家常便饭。参议院如今保持一种俱乐部的氛围，这恰是众议院所缺乏的，尽管早些年由于参议院太大，议员们在寒冷的冬天早晨只能
围坐在火炉旁议事。
（四）任期、资格和选择
制宪者的主要目标是创建一个不同于众议院的参议院，以尽量避免受激情和冲动的影响。詹姆斯·麦迪逊在1787年联邦会议辩论手记中写道：“使用参议院的目的是为了让程序更加平静、系统和充满智慧，而不是将其作为大众机构。”一个经常被引用的关于参议院“冷凉”的故事发生在制宪会议期间的乔治·华盛顿和托马斯·杰斐逊（当时在法国）身上。杰斐逊回来后访问华盛顿，并问其国会为何授权创建参议院。“你为何要把茶倒进茶杯托里面？”华盛顿反问道。杰斐逊回答，“冷凉它。”“是的，我们将立法倒进参议院里面也是为了冷凉它”，华盛顿回答道。
为了发挥参议院的审议、反思、连续和稳定的价值，制宪者们作出了诸多重要决定。第一，他们确定了参议员任期为六年，尽管国会任期只有两年。如美国宪法第一条第三款规定：“参议员在第一次选举后集会时，立即分为人数尽可能相等的三个组。”第二，参议员个人，应当和众议员一样，需要具备资格。参议员任职需至少年满30 周岁，具备美国国籍9 年以上，而众议员任职只需年满25 周岁，具备美国国籍7 年以上。简言之，参议员应比众议员更成熟和富有经验。最后，州立法机关对参议员的间接选举，有助于审查可能发生在众议院直接选举中的鲁莽决定，有助于巩固作为与联邦相抗衡的州的角。
参议员的间接选举规定在1913 年通过的宪法第十七条修正案中。作为美国“进步运动”的副产品，间接选举设计的目的在于消除各州立法机关的腐败（包括购买参议院席位）、挫伤政党和企业领导人、打破参议员选举的僵局，使参议员的行为和决定直接向人民负责。
（五）特权五一5天假适合带孩子去哪玩
尽管参众两院共享立法权，包括最重要的总统否决权，但制宪者们还是赋予了参议院特权。根据美国宪法第二条第二款（意见和同意）的规定，总统在缔订条约时，只有征得参议院的意见和同意（须出席的参议员中三分之二的人赞成）后，总统才可任命大使、公使及领事、内阁成员（所有这些都需要多数决）。制宪者们托付给参议院的“意见和同意”义务，目的在于他们希望以深思熟虑和负责任的态度来处理事情。他们为这个常设组织所嵌入的稳定性、阅历和长远眼光，对于处理国家安全和国际关系等事项具有重要价值。亚历山大·汉密尔顿在联邦党人第76 号公报上写道：“在总统任职程序中，参议院的角在于选择一个优秀的总统，能够极大程度上防止因来自国家偏见、家庭关系、个人崇拜、公众视角等因素而任命不适当的人物。”
美国宪法第一条第三款也授予了参议院“独自拥有审判一切弹劾案的权力”。当众议院拥有宪法所赋予的通过多数表决对行政和司法提出异议时，参议院则可以三分之二多数决定是否证明和弹劾官员。亚历山大·汉密尔顿在联邦党人第76 号公报上写道：“还有什么地方能比参议院更具有尊严和独立性？还有什么其他组织有足够的信心能够在个人和代表之间保持不受影响的公正性。”
可以肯定的是，参议院的宪法渊源在不断完善着其组织和运作。三个问题值得特别关注，它们为使参议院成为独特的机构而贡献了力量。它们是处理大部分事务所采用的延展辩论、议事领袖（至20世纪初才有）和一致同意。
1.延展辩论。到目前为止，我们所知世界上没有其他的立法机关拥有像参议员那样的两个自由传统。这两个自由为在法案审议过程中，参议员可以进行无限制辩论和无限制提出修正案，不管是否与主题相关。参议院由于规模小，允许这些自由传统出现、繁荣，而很少进行限制，直到1917 年参议院才采用了结束规则。因此，在1789 年至1917 年之间，是没有办法终止参议院延展辩论的（以拖延时间为目的的演讲被称为“议事阻挠”），除非出现一致同意、妥协或发言枯竭的情况。
2.议事领袖。整个19 世纪，众多参议员都被他们的同事、评论家、学者或其他人称为领袖。但没有一个参议员在立法过程中能够像今天的议事领袖一样发挥核心管理作用。伍德罗·威尔逊在其经典著作《国会政府》中写道：“直到1885 年，没有人是参议员，没有人能够获得公认领袖的信任。”毫无疑问，早期参议院的较小规模和将议员看作主权国家大使的传统，促使形成了一个非正式和具有个人特点的参议院领袖的形象。虽然很多学者认为，20 世纪初一些参议员才开始正式扮演政党领袖的角，但党团会议记录显示，民主党领袖正式当选的日期为1920年。共和党相比较而言要晚5 年。议事领袖随后不断获取程序资源，如优先发言权，这有助于管理他们在参议院的工作。然而，他们的正式权力是有限的，很多议事领袖认为他们的工作类似于“放猫”。
家长建议苹果手机充电提示音 3.一致同意。从一开始，参议院很多事务的处理都是通过一致同意机制。参议院规模小、受规则约束少和非正式性，使此机制越来越多应用于实践。单一的异议（反对意见）将会阻碍一致同意请求。为加快参议院日常事务处理，甚至早期的参议院规则也有一致同意规定。两种类型的一致同意在今天的参议院被广泛使用。简单一致同意请求用于处理不具有争议性的议题，如参议员要求一致同意免除修正案读数。复杂一致同意协议是根据参议院处理的事务类型而量身定做的程序。它们通常由政党议事领袖和主管者商定。商定的基本目标在于限制辩论和重构修正程序。正如两位参议员在参议院议事先例汇编中写道，“在参议院规则允许无限制辩论和提出无限制修正意见时，这些一致同意协议通常则是限制辩论和参议员的修正发言权。”
（六）总结
如果开国元勋们访问了今天的参议院，一方面，会发现大部分的原则仍然在引导着立法程序。参议员直接选举可能是宪法改革者们最具价值的作品。另一方面，不断改变的参议院将使开国元勋们感到惊讶。例如，和大多数众议员相比，参议员往往更容易吸引大量媒体的关注。一个结果是，参议院成为了总统竞选人的“孵化器”。参议院规则和先例的“持有”（参议员向政党领袖请求退出立法审议和提名）实践，尽管很难到其渊源，但却成为今天参议院的一个显著特征。尽管上述内容在不断发展，但参议院作为卓越的立法论坛，保护政治少数派的利益和以辩论的形式处理日常事务等方面的特点却一直保持着。
tvb演员 二、委员组织和程序
参议院有权进行听证和调查、起草法案和决议、向参议院报告法案审议情况、监督行政机关。参议院委员会同样有权启动立法。此外，参议院委员会有权根据宪法“意见和同意”的规定，审议条约和提名。
（一）委员会组织
1.委员会分配。委员会的重要任务在于为参议员立法、代表和其他目的服务。对组织和塑造委员会成员的政党领袖而言也十分重要。参议院规则规定了各委员会的规模。委员会的政党比例通常能够反映出议院政党的力量对比。调整委员会的规模和比例往往需要国会各党派进行谈判。参议院规则明确规定了委员会分配的程序。作为补充的政党会议规则，为委员会分配规定了更具体的标准。
参议院分类规则和其他委员会的目的在于将委员会席位分配给参议员。一般来说，每位参议员可以是两个A 类委员会的成员和一个B 类委员会的成员，对C 类委员会的分配不受限制。政党规则也限制参议员服务于所谓A+类委员会。此外，如果参议院认为有必要，此类规则可部分或全部失效。
2.权限和呈交。委员会权限由参议院规则规定，以先前确定的先例和委员会之间的正式协议作为补充。参议院规则第二十五条规定了各常设委员会处理的议题。委员会有义务向参议院长官呈交议题，
自我介绍但实践中，法案呈交是由参议员完成的。因为在议题审议方面具有优势，通常相关议题会由某一委员会呈交。通过一致同意，参议院允许多个跨越权限的呈交，可以是联合的，也可以是顺序的。复杂呈交可以由联合党的领袖通过动议完成，尽管从没有出现过这样的动议。
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