商事喇度改革2021-2运用法治手段推鲂“僅尸企业”处置工作会议
周向东
摘要：近年来市场主体的激增，使得市场主体基数越来越大，同时也存在大量“僵尸企业”。这一 方面造成主体数量失真；另一方面“僵尸企业”对社会经济的负面作用持续产生。因此，对“僵尸企业”
的处置也越来越迫切。本文通过阐述“僵尸企业”的定义、形成及其危害，并对处置“僵尸企业”过程中 存在的困难进行分析，从完善法律法规制度、保障企业有序退出，健全主体注册体系、强化长期未经营 企业的清理，建立强制退出机制、破除“僵尸企业”出清堵点等方面，对运用法治手段解决“僵尸企业”
处置问题提出相关建议。
关键词：僵尸企业法治手段简易注销退出机制
2019年6月，国家发展改革委、、市场监管总局等13部门联合印发《加快完善市场主 体退出制度改革方案》，强调以坚持市场化改革、坚持 法治化方向、坚持约束与激励并举、坚持保护各方合 理权益为原则，逐步建立起覆盖各类市场主体的便 利、高效、有序的退出制度，主要目的是清理“僵尸企 业”。笔者根据工作实践，对“僵尸企业”处置问题提出 粗浅看法。
—、“僵尸企业”的基本情况
(一）“僵尸企业”的概念
“僵尸企业”最早由美国波士顿大学的经济学者 彼得•科伊在20世纪80年代提出，指“那些无望恢复 生气，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的 负债企业”®。2015年12月，李克强总理首次在国务 院常务会议上明确提出，“僵尸企业”是指不符合国家 能耗、环保、质量、安全等标准，持续亏损=；年以上且 不符合结构调整方向的企业。2016年2月，工信部将 “僵尸企业”定义为已停产、半停产、连年亏损、资不抵 债，主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业。结 合我国深化供给侧结构性改革现状，有学者将“僵尸 企业”定义为连年亏损、没有盈利能力或市场竞争力，依靠政府补贴、银行贷款维持运营，未能对一定区域 内经济产生贡献或导致该区域内经济增长缓慢或停 滞的企业。®
可见，“僵尸企业”具有以下几方面特征：依赖非 市场因素而存续；丧失自我生存能力；陷入债务困境。“想活活不好，想退退不了”。依靠政府或银行的非市 场化支持而免于退出市场是识别“僵尸企业”的重要 特征。正是因为这一特征，给通过市场自身机能化解 “僵尸企业”带来一定困难。
到目前为止，国家有关部门也只是提出了描述性 的概念和较为一般性的原则，各部门、各地区的调查 范围和口径标准均不统一，造成了统计上的混乱。2019年5月29日，《广东省高级人民法院关于“僵尸 企业”司法处置工作指引》正式发布，并称“本指引所指 ‘僵尸企业’司法处置，是指对纳入各级国资部门‘僵 尸企业’名录的国有企业，以及停产半年以上或半停 产一年以上的民营企业，通过破产或强制清
算，实现 恢复经营活力或退出市场。”但国家和省的相关政策 文件均侧重于对国有“僵尸企业”的处置。据统计，东莞市符合上述定义的国有“僵尸企业”中，市属资产经 营管理公司名下长期未经营的企业有200多家，另有 部分事业单位成立的企业长期未经营，尚未纳人统计。
作者：周向东，广东省东莞市市场监管局。
①安宇宏：《僵尸企业》，《宏观经济管理》2016年第3期，第83页。
②畅诗瑶：《我国供给侧改革背景下“僵尸企业”的发展问题》，《现代商业》2019年丨2月，第％贞。62彳罱亨处旌笮岬兗
2021-2商事制度改革四柱取象断法
(二） 不经营企业是广义上的“僵尸企业”
“僵尸企业”的主要特点是没有内在动力支持企
业生存，又不能顺利退出市场。它与目前普遍存在的
不开展经营活动的民营企业有较大区别。但广义上
一本和二本的区别在哪里
说，“不经营企业”也可以被认为是“僵尸企业”。不经
营企业主要是指成立企业后，因市场前景不明暂不开
展经营活动或暂停开展经营活动；或者保留企业主体
资格，获得存续时间，占有房产、土地、商标等产权；还
有部分企业经营不善，无力继续开展经营活动，事实
上已解散，但投资人未履行清算注销义务。
对前述情形，市场监管部门称之为“死火企业”，
纳人企业监督管理清理对象。从东莞市的情况来看，
东莞市市场监管局2020年共立案清理“死火企业”
2.11万户、“死火个体户”2550户，占市场主体总量不
到2%。根据2019年底广东省市场监管局的相关规
定，明确了“连续两年未年报且未纳税”“改革前后未
年检年报”“因地址无法联系被列异满两年”三种情形
可认定为长期停业未经营企业，需开展定向清理。除
此以外，还对网格员反馈的“地址不存在”或“失联”市
场主体、投诉举报的涉嫌虚假登记主体、“多证合一”
前登记的未办纳税登记证个体户“死户”等进行梳理
排查，对可认定为虚假登记的，也列人清理范围。
(三）“僵尸企业”存在的社会危害
1.浪费社会资源。“僵尸企业”需要银行和政府财 政不断输血，大量土地、资金、原材料、劳动力等社会
资源被无效占用，生产要素配置扭曲，社会资源整体
利用效率降低。
2. 扰乱市场秩序。“僵尸企业”为了能够持续生 存，必然抢占其他健康企业的资源与机会，往往明知
挽救举措效果不佳仍然饮鸠止渴，甚至采取不合法、
不道德手段参与市场竞争，破坏了市场优胜劣汰的机
制和公平竞争的环境。
3. 损害投资人和债权人利益。“僵尸企业”资产长 期流失，不能自行处置及时止损，一方面造成所有者
权益受损；另一方面债权人无法采取适当的干预措施
挽回自己的损失。
4. 形成金融风险。“僵尸企业”不具备偿贷能力，也没有足够的资产偿还贷款，造成银行不良贷款快速
增加，甚至可能导致系统性金融风险。二、“僵尸企业”处理中存在的问题
(一） 企业退出机制不够完善
1.简易注销制度设计不合理。为了降低企业退出
成本，提高市场活力，国家持续出台便利措施，试点实
施简易注销改革。观察现行简易注销制度改革，与现
行法律制度存在明显冲突。例如，《公司法》规定，企业
注销应当在报纸上公告45天并组织清算；简易注销
则要求在网上公示45天（部分地区可以公示20天），
且无需清算。该做法突破了现行法律关于需要清算的
规定，却没有压缩非必要的清算时长。又比如，简易注
销一方面采用“信任优先”的理念，允许公司承诺无债
权债务或者对债权债务由股东承担清偿责任的可以
先行办理注销；另一方面在注销时要求企业提交清税
证明，将清税程序作为注销登记前置条件，而当企业
确实遗漏清算，登记机关不得不撤销注销登记，恢复
红酒怎么开公司主体资格。
2. 退出路径选择单一。目前公司法只规定了公司 注销一种途径，仍需申请人（清算组或者法院指定清
算机构）向登记机关提出申请。对长期不经营，显然不
存在债务追偿可能、无利害关系人申请强制清算的公
司，没有注销申请人或者申请人怠于履行注销义务，
法院不能主动介人，登记机关无法依职权强制注销。
在市场监管总局的有关许可证管理规定中，也特地指
明了主体资格类许可不在依职权主动注销范畴。
3. 信用体系建设有待完善。因未年报或因地址无 法联系而被列人经营异常名录的企业，大多属于没有
开展经营活动的失联“僵尸企业”，符合《公司法》规定
的“自行停业连续六个月以上”，可以吊销其营业执
照，吊销后公司当然解散，促使股东承担清算义务。但
由于法律没有规定对自行停业六个月判断的法律特
征或判定条件，登记机关在实际工作中难以证明企业
自行停业六个月以上。另外，在简化市场主体退出机
制的过程中，未将恶意注销、恶意逃废债务、逃废职工
有关工资或补偿金以及造成国有资产流失的行为，与
其责任人的信用记录关联起来，应实行联合惩戒机
制，在制度上形成合力。
会计专业自我鉴定(二） 长期不经营企业处理机制缺失旅游胜地有哪些
《公司法》第二百一十一条规定，“公司成立后无唐笑笑扮演者
正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业
彳固亨处兹誓邛兗63
有事剎度玫革2021-2
连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执 照。”《企业法人登记管理条例》第二十二条规定，“企 业法人领取《企业法人营业执照》后，满6个月尚未开 展经营活动或者停止经营活动满1年的，视同歇业，登记主管机关应当收缴《企业法人营业执照》和《企业 法人营业执照》副本，收缴公章，并将注销登记情况告 知其开户银行。”这两条规定的立法目的是敦促长期 未经营企业主动办理注销登记，但没有考虑企业暂不 经营或存在不经营正当需求的情形。吊销（收缴)执照 后，企业不申请注销，仍然产生新的“僵尸企业”问题。以东莞为例，历年来吊销企业的数量达9.84万户，其 中办理注销的仅有3496户。就是说，有96.5%的吊销 企业成为了“僵尸企业”。在目前营业执照既是公司主 体资格证明，又是经营资格证明的双重证明情况下，吊销营业执照对不再经营的“僵尸企业”没什么意义。
(三）企业法人制度体系不完善
一些“僵尸企业”退出难，并不是退出手续有多麻 烦，而是退出遇到的阻力企业自己无法解决，其中一 个主要原因是非公司企业法人（全民所有制企业、集体企业）的法人制度体系不完善。如《全民所有
制工业 企业法》《城镇集体所有制企业条例》分别制定于 1988年和1991年，对出资人、管理者、职工等权利义 务以及企业出资方式、组织结构、管理模式、退出机制 等规定不明晰。在组织清算、明晰产权、追究清偿责任 等方面没有统一的规则，更依赖办理人员对法律的 理解，从而增加了处理“僵尸企业”的难度。例如，集体 所有制企业财产属集体所有，集体成员是谁、谁承担 清算义务、出资来源有何证明、谁为未履行出资承担 责任、是否存在原集体企业职工去世后财产继承问题 等，很难到相应的证明和记账凭证；有的企业主管 部门并未出资，政企不分，职工拿政府工资，企业凭官 商地位取得房屋土地和贷款；等等。
(四）职工安置是清算退出难题
“僵尸企业”大多属于国有和集体所有制企业。这 类企业一般规模大、员工多，一旦启动清算，需要背负 较重的社会包袱，职工安置难度较大。一是历史欠账 多。绝大多数“僵尸企业”拖欠职工工资、社保等现象 严重。二是保障时间长。针对一次性买断工龄、提前退 休的职工，其后续基本生活、医疗、养老等各项保障必 须持续性投人。三是安置情况复杂。制定出一套让绝大多数职工都满意的安置方案，需要对职工工龄、身体健康状况、家庭状况等情况进行统筹考虑。四是舆 情处理难度高。从以往的经验来看，大型企业的职工 安置往往伴随着体性事件的发生，舆情处理、社会 维稳压力较大。
(五）缺乏破产重整的处理机制
由于“僵尸企业”长期依靠融资借贷生存，债务关 系复杂，债权人互相牵制，存续时间越长，对债权人、股东、职工、社会的损害越大。笔者认为，引人企业破 产机制是解决“僵尸企业”问题的出路之一。破产清算 程序在保证债权公平清偿、规范市场主体退出方面有 重要作用，但同时也存在耗时长、费资多、成本高等问 题。破产企业的许多财产或权利在清算中很难以合理 价格及时变现甚至无法变现，其破产倒闭还会造成职 工失业，乃至引发其上下游企业、连环担保企业等相 关企业的连锁效应，对企业所在城市与社区的经济、税收、社会发展都可能产生消极影响，危及社会稳定 与和谐。相较而言，破产重整程序在挽救困难企业、优 化资源配置上有更加明显的作用，通过债务减免、延期清偿、债转股等方式解决破产企业债务负担，达到 企业重建再生之目的，同时可有效避免资源浪费以及 社会矛盾加剧等问题。
三、建议及对策
(一）完善法律法规制度，保障企业有序退出
1.完善企业注销程序的制度设计。建议修改《公 司法》及相关法律法规条文。一是将简易注销程序合 法化。基于目前简易注销程序存在的问题，对自查无 债务的公司，把立法的侧重点放在建立股东承诺对未 清算债务的清偿责任以及履诺保障机制上。股东承诺 已清理完债务，并且愿意对未清算债务承担责任的注 销登记程序上的要求可以放宽，允许缩短清算公告时 限。二是引人互联网技术，扩大注
销公告的效果。《公 司法》第一百八十五条明确规定，清算组应当自成立 之日起60日内在报纸上公告。债权人应当自接到通 知书之日起30日内，未接到通知书的自公告之日起 45日内，向清算组申报其债权。但随着时代发展，报 纸的受众越来越少，且报纸种类繁多，难以保证报纸 上刊登的公告在公告期间被债权人所获知。建议以法 律形式明确并以技术手段实现：企业应在国家企业信
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商事制度改革
用信息公示系统上进行清算公告，并开通“订阅功 能”，众可选择特定企业进行关注。关于企业在国家 企业信用信息公示系统上的公示信息更新及公告，可 通过短信、邮件等电子化方式及时推送给关注人，畅 通债权人及利益相关者的信息获取渠道。三是在《公 司法》中明确未清算债务追偿有效时限。对企业已自 行清算完毕，可以适用简易注销程序，股东承诺已清 算完成及对未清偿债务在2年内承担连带清偿责任 的，可在规定的公告期内提前申请注销，注销后股东 保证在2年内可通过登记的进行联系，保障 债权人追偿的权利。同时，对采用一般注销程序，且公 告期满后才申请注销的企业，应保障其注销后债权债 务免于追偿的权利，避免出现企业注销后仍然遭到算 旧账、要求恢复登记等情形。
2.
拓宽企业退出路径。对于长期未经营、不年报的 企业，可以赋予登记机关公告注销的权力，债务由股东 承担。由于部分企业拥有不动产等原因，作为救济途 径，对登记机关依职权注销的企业，在一定时间内，可 以允许有正当理由（如企业占有不动产、对外投资）的 企业或第三人申请恢复主体登记。目前，东莞市依据相 关规定，对因未年报或因地址无法联系被列入经营异 常名录满两年的个体工商户，通过国家企业信用信息 公示系统公示，公示期满3个月未有经营者或相关人 提出异议的，由登记机关依职权注销登记。对经营者 死亡的情形，也允许登记机关依职权注销其营业执照。
3.
允许“不活动状态”企业合法存在。“不活动状
态”企业是指企业暂不从事经营活动，投资人认为保 留企业主体资格相对有利。没有证据显示“不活动状 态”的企业对市场造成危害，停止或不经营是企业自 治与真实意思表示。出于管理需要，可以允许公司申 请为“不活动状态”企业，豁免被登记机关依职权注 销，相关信息应当在国家企业信用信息系统公示。
4.
理顺非公司企业法人等主体的民事法律关系。
《全民所有制工业企业法》《城镇集体所有制企业条 例》等法律法规不适合目前经济社会发展，应当尽快
出台法律法规，将非公司企业法人、经营单位按公司 制进行改造，减少法律模糊地带，明晰主管部门、出资 人责任，明确企业投资人与管理层之间的责任，明确 企业员工与企业间的权利义务，保障企业有序退出。
(二） 健全主体注册体系，强化长期未经营企业清理
1. 优化注销登记流程。对多数没有债务的企业，
“注销难”主要是注销手续麻烦，但不涉及清算、破产、 重组、职工安置等复杂程序，只需要各主管部门提供 便利服务。建议加强部门信息共享互通，进一步完善 企业注销“一网”服务，让注销进度透明化，将企业注 销申请信息同步推送至税务、社保、商务等部门，从操 作执行层面破解“注销难”。通过建立机制，理清注销 登记与清税等环节的关联，如允许破产清算后无财产 可执行的破产企业免于清税手续即可注销。强化协同 部门对未依法经营、未依法缴纳相关费用的退出企业
的监管和查处责任，畅通企业清退的关节脉络。
2.
强化主体监管措施。通过立法定义“六个月未
经营”的“法律事实”状态而非“客观事实”状态，有效 化解登E 机关无法证明企业六个月未经营的难题。
3.
完善注册登记流程。对申请设立登记后超过六
个月不领取执照的主体，“视为撤回登记”。根据《广东 省商事登记条例》“超过六个月未领取营业执照视为 撤回登记申请”的规定，规范时限计算标准及撤回操 作流程，筛选出已核准设立或开业、但申请人超过6 个月未领取营业执照的商事主体，经过集中公示丨个
月无异议后依法作出撤销登记处理。(三） 建立强制退出机制，破除“僵尸企业”出清堵点
1.明确怠于清算的责任承担机制。“僵尸企业”未及时清算，有限责任公司的股东、股份有限公司的董 事和控股股东、公司的实际控制人将面临承担赔偿责 任或连带责任的风险。根据《关于适用 〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第十 八条的规定®，对于没有债权债务的“僵尸企业”或者 债权人明知道无产可破放弃了向法院起诉的权利时， 被吊销后长期不注销的责任应当（下转第73页）
③
《关于适用<；中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二)》第十八条的规定：“有限责任公司的股东，股份有限公司的董事和控
股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的， 人民法院应依法予以支持。有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册.重要文件等灭失，无法 进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。上述情形系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公 司债务承担相应民事责任的.人民法院应依法予以支持"
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理抡採究
责任。一方面，几乎所有工作一竿子到底，由基层托底 实施；另一方面，属地政府与上级签下的各类责任状、 履行的属地责任需做合理分解。“放管服”改革中，放 权放到哪一级要有“讲究”，有些技术含
量高、复杂程 度高、需要动用资源多的许可管理权限，必须集中在 一定层级的管理部门之手。一旦超出基层的承接力与 承受力，不但初衷得不到体现，更有可能留下后遗症。
(三） 努力为基层办实事，提升实战能力
体制改革后，职能增加，人员不见增加，“本领恐 慌”不同程度地存在。要加大培训力度，提升履职技 能，缓解部分“履职焦虑”。在可能的情况下，要向基层 配置一些专门人才和一定数量的监管人员；要尽力配 置或改善装配设施，以便有效推动工作；帮助开展健 康的心态与心理调适，适应环境，适应变化，激发个人 潜能，树立向上有为的精气神。
(四） 合理确定基层一线的定位与职责
作为行政执法和维护市场秩序的职能部门，基层
一线的定位到底是什么？如果从上到下都是一样的定 位，显然不够科学。基层的定位，就是行政执法和维护 市场秩序在基层的具体执行部门和操作单元。重点职 责是落实落地各项决策，在执行和实际操作上抓好落 实，而不是苦思冥想地想改革、求创新。
(五）合理运用现代技术手段
基层人少事多，要用现代信息技术辅助管理，但 实现完全的“人机”替代，条件还不成熟。有些适合使 用网络监控，有的可以从“面对面”到“键对键”。但基 层好多工作，如双随机的逐项检查内容（江苏省有76 项）、特种设备、食品安全、专项检查、査失联企业 等，都需要“人室人户”到现场，需要耗费人力、物力。 应顺应技术进步的趋势，大力应用现代科学技术，在 合乎实际的情境下，进行必要的分类。
责任编辑：邢森、王琳
(上接第65页）如何界定和承担，仍是法律空白，应 当在企业登记程序性的法规中予以明确。
2.
引人强制清算请求权人。公司出现解散事由但 逾期未成立清算组进行清算，或者虽然成立清算组但 故意拖延清算、违法清算可能严重损害债权人或者股 东利益的，公司股东、董事和利害关系人或债权人可 以申请人民法院指定清算组进行清算。人民法院受理 强制清算申请，指定清算组依法清算后，清算组可凭 人民法院指定清算组决定书、终结强制清算程序的民 事裁定书申请办理公司注销登记。清算组发现公司财 产不足以清偿债务的，应依据《公司法》第一百八十七 条和《企业破产法》第七条第三款的规定向人民法院 申请破产清算。对企业股东怠于清算义务，且股东全部 或部分失联导致企业无法清算的.应当引人“其他清算 请求权人”。税务、人社等政府部门，水、电、气等公用事 业单位，
可以根据企业欠税、欠费情况，向法院提起强 制清算申请；企业不存在欠税、费情况的，应当允许市 场监管部门作为申请强制清算的公益诉讼的起诉方。
3.
建立破产准备金制度。有条件的地方，可以建 立破产准备金制度。破产准备金由各地政府负责筹 集，重点支持经济结构调整，淘汰落后生产能力，切实
解决国有企业破产难的问题。经人民法院宣告破产的 企业，因土地使用权和财产不能及时变现，无法支付 在职职工安置费用和破产费用，可由破产企业清算组
申请破产准备金借款垫付。同时，对无产可破的企业， 准备金可用于清算费用，也可以通过立法途径，强制 每个企业在存续期间应缴纳破产准备金。
4.完善重整处理机制。目前，各地针对国有“僵尸 企业”的破产和重组问题都制定了相应的工作规程， 通过政府引导、政策倾斜、资产处置盘活等途径，一定 程度上促成了部分“僵而不死”企业的重组盘活。对 此，建议各地政府成立企业重整咨询机构，帮助、引导 企业申请破产保护，然后由债权人及相关利益人制定 重整方案，进行破产重整，使公司重生。同时，对于仍 有价值的“僵尸企业”以及有并购重组意愿的企业，政 府各部门应依法提供各类政策指导，积极引导破产企 业利用产权交易、租赁
、资产证券化等多种方式盘活。 建立全国企业重整信息共享平台，利用互联网思维， 招募合格重整人，使破产企业资产组合最优化，资源
利用最优化。
责任编辑：王琳、张维
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