“十四五”时期推进新型城镇化高质量发展的思路与对策
第47卷第3期2021年5月江苏师范大学学报(哲学社会科学版)J .o f J i a n g s uN o r m a lU n i .(P h i l o s o p h y a n dS o c i a l S c i e n c e sE d i t i o n )V o l .47,N o .3M a y
小汽车违章查询,2021[收稿日期]2020-08-19[基金项目]本文系2013年国家社科基金项目
基于扩大内需的新城镇化发展模式研究 (项目编号:13B J Y 052)㊁2017年江苏高校哲学社会科学研究项目
城乡一体化条件下苏北公共资源公平配置研究 (项目编号:2017S J B 0963
)的阶段性成果㊂[作者简介]石淑华，女，辽宁辽阳人，江苏师范大学商学院教授，经济学博士；王曦，女，江苏连云港人，江苏
师范大学商学院讲师㊂ 十四五 时期推进新型城镇化
高质量发展的思路与对策
石淑华 王 曦
(江苏师范大学商学院，江苏徐州 221116
杨玏米露恋情)
  [关键词] 新型城镇化;
高质量发展；农民工市民化[摘 要]
十三五 期间，国家对新型城镇化建设的关注度不断提高，相继出台了一系列改革政策和纲领性文件，修改了对推进城镇化建设至关重要的‘土地管理法“，建
立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度，完成了新型城镇化建设的顶层设计，并取
得了显著成效㊂但农业转移人口市民化速度不快㊁质量不高㊁城镇化的空间布局整体协
调性不强㊁城市治理能力有待进一步提升等问题仍然存在㊂ 十四五 时期，应该加快提
高农民工市民化的顶层设计，集中力量解决超大城市的农民工落户问题；以城市和中
心城市建设为突破口，着力构建 城市 都市圈 中心城市 大中小城市 小城镇
乡村 全尺度㊁链条式城镇化格局；以防治 城市病 为重点，实现城市政府治理能力和治
理体系现代化㊂
[中图分类号] F 211 [文献标识码] A [文章编号] 2095-5170(2021)03-0098-12  长时间以来，城镇化问题一直受到党和国家的高度关注㊂特别是自2001年
城镇化 一词首次出现在 十五 计划以来，城镇化的有关内容就在国民经济和社会发展规划体系中占有重要地位，彰显了城镇化在经济社会发展中的重要性㊂ 十三五 规划中城
镇化的有关内容是以‘国家新型城镇化规划(2014-2020年)北京二本大学有哪些学校
“为蓝本且高度重合，围绕农业转移人口市民化㊁提高户籍人口城镇化率进行规划㊂当前有必要根据新形势，把握
新特点，提出新策略㊂
一㊁ 十三五 时期新型城镇化建设的主要成效 十三五 期间，国家对新型城镇化建设的关注度不断提高，相继出台了一系列纲领
性文件和专项改革政策，修改了对推进城镇化建设至关重要的‘土地管理法“，建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度，完成了新型城镇化建设的顶层设计㊂
(一)顶层设计和战略布局基本完成
1.新型城镇化建设受到了党和国家的高度重视，纵深调整战略布局
十三五 期间，新型城镇化建设不仅成为国家极其重要的政治话语，而且对其功能认识不断深化，实现了从人口迁移向推动区域经济协调发展的战略转变㊂中共十九大之前，新型城镇化建设的重点是解决进城农民转移人口 市民化 问题㊂2015年11月，习近平总书记在‘关于 十三五 规划建议的说明“中专门从供需两端阐释了加快提高户籍人口城镇化率的重大意义㊂2016年2月，针对农业转移人口市民化速度缓慢㊁质量不高㊁对扩大内需的主动力作用尚未充分发挥等问题，国务院通过了‘关于深入推进新型城镇化建设的若干意见“，提出要积极推进农业转移人口市民化，全面提升城市功能，加快培育中小城市和特小城镇，完善和创新体制机制㊂在此背景下，同年9月，国务院办公厅通过了‘推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知“，提出 十三五 期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上㊂与此同时，围绕户籍㊁土地㊁财税㊁住房㊁公共服务等颁布了一系列指导性文件，持续推进相关领域改革(详见表1)㊂
当前，结合我国实际㊁阶段性发展特征以及新时代主要矛盾，城镇化不仅要解决人口迁移问题，更要带动区域经济协调发展㊂其一，新型城镇化建设要促进城乡融合发展㊂中共十九大提出乡村振兴战略，协同推进新型城镇化与乡村建设，并相继发布了‘乡村振兴战略规划(2018-2022年)“‘关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见“㊂其二，新型城镇化建设要带动区域经济高质量发展㊂新时期以来，全国经济呈现中心城市引领城市发展㊁城市带动区域发展的新态势㊂这就要求经济发展
条件较好的中心城市要承载更多的人口，促进劳动力自由流动并向优势地区聚集，提高生产要素配置效率㊂为了顺应这一发展趋势，拆除大城市人口流动的门槛限制，加快推进大城市农业转移人口市民化进程,‘关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见“‘关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见“相继出台㊂这表明，国家已经从更广的视野和更大的格局来推动新型城镇化建设㊂
2.新型城镇化建设纳入法治化轨道
从法律体系建设来看, 十三五 之前，与城镇化建设相关的各项改革处于推进过程中，上升到法律层面的时机还不成熟, 十三五 时期，相继颁布和修订了一些法律法规
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(详见表1)，为促进新型城镇化健康发展奠定了法制基础㊂
表1  十三五 时期新型城镇化建设的相关法律法规与政策主要领域发布时间
文件名称纲领性文件2016.02
‘关于深入推进新型城镇化建设的若干意见“(国发[2016]8号)2018.01网上很火的伤感图片
‘关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知“(国办发[2018]6号)土地制度2016.10
‘关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见“(中办发[2016]61号)2016.10
‘关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见“(国土资发[2016]123号)2018.03
‘关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知“(国办发[2018]16号)2019.08‘中华人民共和国土地管理法“(第三次修正版)户籍制度2016.01
‘居住证暂行条例“(国务院令第663号)2016.09
‘关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知“(国办发[2016]72号)财税制度2016.07
‘关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知“(国发[2016]44号)教育制度2016.07
‘关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见“(国发[2016]40号)医疗制度2016.01
‘关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见“(国发[2016]3号)2016.12
‘关于做好基本医疗保险跨省异地就医住院医疗费用直接结算工作的通知“(人社部发[2016]120号)设市制度2018.10‘行政区划管理条例“(国务院令第704号)城乡关系2018.09
‘乡村振兴战略规划(2018-2022年)“(国发[2018]29号)2019.04
‘关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见“(国发[2019]14号)区域经济
2018.11
‘关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见“(国发[2018]35号)2020.03‘关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见“(国发[2020]11号)  具有里程碑意义的法规主要有三项：一是2016年开始实施的‘
居住证暂行条例“，首次规定进城居住半年以上的流动人口凭借居住证在居住地依法享受三项权利㊁六项0
01
基本公共服务和七项便利，为农业转移人口市民化提供了法律依据；二是2018年颁布的‘行政区划管理条例“，率先提出行政区划调整应该坚持四个方针，即与国家发展战略和经济社会发展水平相适应㊁注
重城乡统筹和区域协调㊁推进城乡发展一体化㊁促进人与自然和谐发展，标志着构建合理的城市体系结构㊁扩大城市发展空间㊁推进城乡融合发展从此有法可依；三是2019年修订的‘土地管理法“，首次确认集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价同等入市，明确规定集体经营性建设用地入市的条件与方式，此外，该法还首次界定了土地征收的公共利益范围，明确了征收补偿的基本原则㊁土地征收程序，使农民的财产性收入得到了有效保障㊂
3.新型城镇化推进工作制度化、常态化
2014年7月，我国建立了在国务院领导下的 新型城镇化工作部际联席会议 这一常态化工作机制，每年召开一次全体会议，总结上一年度新型城镇化推进工作，部署本年度的工作任务，对有效落实‘国家新型城镇化规划“㊁协调解决城镇化的重大问题发挥了极其重要的作用㊂尤其是以新发展理念为引领，以人的城镇化为核心，在促进农业转移人口落户㊁优化城镇化空间结构㊁提升城市功能㊁推动城乡融合发展㊁推进体制机制创新等领域持续深入改革，滚动发展㊂
城与乡是融合发展的统一体，考虑到今后新型城镇化的发展方向是塑造新型城乡关系,2019年7月成立 城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议 ，代替 新型城镇化工作部际联席会议 ，在更广的视野下夯实了新型城镇化的组织基础㊂
(二)主要成效
经过几年努力，新型城镇化建设已经深入人心，取得了令人瞩目的成就，基本实现有关规划和政策提出的 十三五 目标㊂具体表现为：城镇化水平和质量稳步提升，基本公共服务覆盖全部常住人口，城镇化治理水平不断提高，治理体系不断完善，城镇化绿发展初具规模㊂
一是城镇化水平和质量稳步提升㊂2019年，全国常住人口城镇化达到60.6%，超过了‘国家新型城镇化规划(2014 2020年)“中提出的2020年全国常住人口城镇化率达到60%左右的目标㊂户籍城镇化率为44.38%㊂如果按照2015 2019年户籍人口城镇化率年均增速1%左右推算，那么完成户籍人口城镇化率45%的目标难度并不大㊂两个城镇化率(即户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率)差距为16.22个百分点，比2014年缩小了2.6个百分点，提前完成了二者缩小2个百分点的任务㊂2014 2018年累计进城落户的人口已达1.05亿人，提前两年实现了 一亿农业转移人口落户城镇 的预期规划目标 1 ㊂
二是市民化体制机制改革纵深推进㊂2019年，我国农民工随迁子女接受义务教育
1 魏后凯㊁李玏㊁年猛:‘ 十四五 时期中国城镇化战略与政策“,‘中共中央党校学报“,2020年第4期㊂
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比例㊁城镇常住人口基本养老保险和基本医疗保险覆盖率分别超过99%㊁90%㊁98%，提前一年完成预期目标㊂
三是城镇化布局和形态不断优化㊂目前，城市已经成为我国新型城镇化的主体形态，在 两横三纵 城镇化轴带内形成的19个城市作为城镇化和区域经济发展的新增长极㊂
四是城镇治理水平显著提高㊂‘国家新型城镇化规划(2014 2020年)“提出，到2020年，城镇公共供水普及率为90%，城市污水处理率和城市生活垃圾无害化处理率均为95%，城市家庭宽带接入能力超过50M b p s，城市社区综合服务设施覆盖为100%㊂2018年，这些指标全部提前实现㊂
二㊁新型城镇化建设存在的主要问题
我国新型城镇化规划实施以来，取得了很大成就，但仍然存在一些突出性矛盾和问题，深层次的体制机制问题没有得到根本解决㊂
(一)农业转移人口市民化速度不快㊁质量不高
怎样去黑头痘痘农业转移人口市民化速度不快是指户籍城镇化率提高速度比较缓慢㊂自2015年以来，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距一直徘徊在16%以上，且有不断扩大趋势，人口流入较为集中的东部发达省市尤为突出㊂这是户籍制度改革滞后㊁城市生活成本较高㊁农民工落户意愿降低等多种原因所致㊂如果这种状况不能得到根本改变，就意味着城镇里一直存在着2亿多没有户籍的流动人口㊂这不符合新型城镇化的本质要求㊂
农业转移人口市民化质量不高主要体现为：一是落户重点人有偏差㊂国家旨在重点解决进城时间较长㊁就业能力较强的农业转移人口，兼顾农村籍高校毕业生㊂但从各地户改的实践来看，各类城市重视后者，基本上取消了大专及以上学历的人才落户门槛；而大城市对农民工落户的显性门槛虽然降低了，但隐性门槛依然存在㊂另外，各地加快了县改市㊁乡改镇㊁村改居等行政区划调整步伐，农民就地转户数量剧增㊂城市新增人口主要来自当地农业人口就地落户和普通高校农村籍新生，二者占比分别为41%㊁19%，而农民工的贡献占比仅为16% 1 ㊂也有专家认为，农业人口就地落户的占比为53%，农民工的贡献占比为26% 2 ㊂这种统计意义上的市民化虽然使得大批农业人口在较短时间内获得了城镇户籍，但没有实现城镇非农就业，没有提高劳动力资源配置效率㊂二是基本公共服务均等化存在差异㊂当前，我国已全面推行城乡统一的户口登记制度，因财力有限仍推行城乡有别的基本公共服务供给制度; 农转居 的新市
201 1
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魏后凯㊁李玏㊁年猛:‘ 十四五 时期中国城镇化战略与政策“,‘中共中央党校学报“,2020年第4期㊂
邹一南:‘中国城镇化水平的再认识与城镇化转型  基于新增城镇人口的来源结构角度“,‘东岳论丛“,
2016年第11期㊂

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