对大同市创业担保贷款工作开展情况的调研
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金融服务/行业
2021.03
创业担保贷款是落实金融支持稳企业保就业的重要手段，是中国人民银行总行为纾困惠企制定的五大专项行动之一。为了做好这项工作，我们组织人员对大同市创业担保贷款工作情况作了专题调研。
一、大同市创业担保贷款基本情况
(一)政策依据、办理流程
《山西省创业担保贷款实施细则》(并银发〔2020〕35号)从贷款对象和用途、贷款额度、期限及利率、担保基金、贷款管理、贷款贴息管理等方面进行了规定，是我市开展创业担保贷款的主要依据。在疫情发生的大背景下,《财政部人力资源社会保障部中国人民银行关于进一步加大创业担保贷款贴息力度全力支持重点体创业就业的通知》(财金〔2020〕21号)在原创业担保贷款发放条件的基础上进一步提出“扩大业务覆盖范围、适当提高额度、允许合理展期、进一步降低利率水平、合理分担利息、简化审批程序、免除反担保要求”的政策要求。《大同市人民政府办公室关于印发金融支持稳企业促发展工作措施的
通知》(同政办发〔2020〕32号)中明确提出2020年年底前力争实现全市创业担保贷款余额达到市县两级担保基金3倍以上的目标。
目前大同市创业担保贷款办理流程分为5个步骤：领取《小微企业吸纳就业担保贷款申请书》和资料清单，到人社局进行资格审核，经办银行授信审核，担保公司担保审核，申请人与市财信担保融资担保公司、经办银行签订相关合同。人社部门审核需5个工作日以上、金融机构审核至多需要7个工作日、担保机构审核至多需要5个工作日。
(二)基金运行管理情况
大同市创业担保贷款基金分为市县两级，市级基金共计2600万元，由大同市投资担保中心运营管理，分别于大同银行、邮储银行大同分行1700万、900万。县级基金共计250万元，其中100万元由灵丘县恒信融资担保有限责任公司负责运营管理，存放于邮储银行灵丘县支行, 150万由左云县中心企业融资担保有限公司负责运营管理，存放于邮储银行左云县支行。
(三)业务规模、利率水平及发放趋势
建设银行网上转账大同市创业担保贷款基金总额2850万元，创业担保贷款余额11466.92万元，基金放大倍数3.66倍。2020年全年，小微企业创业担保贷款新发放16户，平均发放额178.12万元，加权平均利率4.5%，平均贷款期限707天。个人创
对大同市创业担保贷款工作开展情况的调研
中国人民银行大同市中心支行课题组
(中国人民银行大同市中心支行山西大同037000)
内容摘要：创业担保贷款是落实金融支持稳企业保就业的重要手段。近年来，大同市创
业担保贷款工作深入开展取得较好成效，但仍存在牵头机制不合理、多部门多环节效率不
高、人社认定标准不明确、风险与责任不对等、配套机制不完善等问题，因此，建议从完善工害之马是什么意思
作机制、建立考核问效机制、优化工作流程、细化政策规定、完善配套制度、优化基金存放机
制等方面予以改进和完善。
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关键词：大同市创业担保调研报告
中图分类号:F832.7文献标识码:B文章编号:2095-8501(2021)03-0103-03
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业担保贷款新发放229户，平均发放额14.24万元，加权平均利率5.48%，平均贷款期限730天。总体呈现平均发放额较高，加权平均利率较低的特点。
总体上，大同市创业担保贷款发放趋势呈V 型反转。从2014年开始，创业担保贷款余额逐年上升，而2018年创业担保贷款余额显著下降，主要原因是政策调整，如小企业申请创业担保贷款时如有担保公司为其担保，则财政不予贴息等。2019年，在各方努力下，贷款余额快速回升，并超过2017年末余额，整体呈V 型反转(如下图)。
进入2020年，全市创业担保贷款在前半年投放明显放缓。至8月末，创业担保贷款余额较年初仅增加260.4亿元，增量仅为同期2426万元的10.74%。虽然没有出现2018年快速下滑的局面，但在疫情考验和当前就业形势下，如此小的增量显然难以满足需求。金融机构、担保公司、人社部门等参与各方，针对创业担保贷款表现了反差较大的态度。金融机构、担保公司积极性较高，但人社部门在资格审查中较为谨慎。四季度，创业担保贷款工作联席办公室组织会议，主要就营业执照审核年限、申请人资
格自身行业条件、社保缴纳情况及人社部门资格审核效率进行了讨论，确立年末创业担保基金放大倍数目标，并对工作责任进行明确,11月起创业担保贷款发放有了明显提升,11月、12月余额净增分别为1208.53万元、1331.25万元，环比分别为13.54%、13.13%。
二、制约创业担保贷款规模扩大的主要原因(一)机制方面：由人民银行牵头的工作机制效率不高。一是创业担保贷款工作联席机制
虽由人民银行牵头，但人民银行的工作以政策上的传导、推动，和对经办银行的窗口指导为主，实际未参与创业担保贷款的发放，工作情况的掌握来源于金融机构及相关部门，处于信息未端，工作起来较为被动。二是虽然人民银行对经办银行的组织推动和窗口指导有较好的效果，但对人社部门、财政部门的影响力有限，工作协调起来难度较大。三是人民银行对金融机构发放创业担保贷款通过信贷政策评估等方式进行考核激励，提高了金融机构放贷积极性。但联席会议机制无法实施对人社部门的考核，而人社部门作为创业担保贷款审核的第一关口，对整个创业担保贷款发放效率的影响至关重要，考核制约的不对等，导致创业担保贷款在金融机构和人社部门形成“一头热一头冷”的现象。四是做好就业创业工作是人社部门的主责，配合人社部门对就业创业者予以金融支持是金融部门的职责，但是以人民银行牵头的创业担保贷款工作机制，人社部门的主责和金融机构的配合职责换位，从根本上导致创业担保贷款
业务开展难度加大。
(二)流程方面：多部门、多环节仍是制约提高创业担保贷款办理效率的主要因素。虽然对创业担保贷款流程进行了优化，统一规范了人社部门、经办银行和担保公司创业担保贷款申请流程，但申请人仍须向三个部门提供各类资料二十份左右，涉及十三个环节。由于涉及部门多，要求资料多，整体申贷时间很难压缩在理论上的12个工作日以内，相对于其他贷款业务，申请效率仍有待于提高。
(三)政策方面：人社部门认定标准不明确，政策执行弹性大。《山西省创业担保贷款实施细则》规定了10类人员为创业担保贷款支持对象，但在10类人员的具体认定中，人社部门缺乏统一规范的认定标准，各地在政策执行中弹性较大，个别担心审计问责，在政策执行过程中“就高不就低”，使较多的就业创业者无法获得贷款。例如：大同市人社部门要求申请就业创业资格人员必须是领取营业执照2年之内，对于未领取营业执照的或营业执照年限超过2年的
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不属于支持对象。同时，对于个体工商户二次续贷的商户必须给1～2名劳动力缴纳社保(高于银行利息)，使得相关多的就业创业者无法获取贷款资格，导致创业担保贷款萎缩。这是进入2020年全市创业担保贷款规模大幅萎缩的主要原因。
(四)风控方面：风险与责任不对等降低业务效率、加大业务风险。《山西省创业担保贷款实施细则》将以前的担保公司在银行贷款审核之前调整在银行贷款审核之后。并要求担保公司“原则上取消反担保条件”，实行“见贷即保”，按照现行制度，担保公司将承担80%的风险损失。其承担的风险与其在贷款审核中的劣后地位形成矛盾。加之目前缺乏相应的免责条款和担保基金代偿核销机制，因此，担保公司开展创业担保业务的顾虑较大，一定程度上影响了创业担保贷款的发放。同时，承担风险与风控责任的不对等，使银行与担保公司形成风险博弈，一定程度上增加了创业担保贷款的业务风险。
(五)环境方面：配套机制不够完善。一是担保基金存放以财政部门分配为主，没有形成竞争性的机制，个别机构有基金无贷款，个别机构基金少贷款多。例如,11月之前大同农商行创担基金存放400万元，但一直未发放创业担保贷款；二是创业担保贷款统计口径不规范。经办银行与担保机构在保余额、贷款余额、基金本息等核算方法有差异，数据信息不一致，影响数据采集和统计的准确性。
三、改进创业担保贷款工作的建议
(一)完善创业担保贷款工作机制。鉴于就业创业工作是人社部门主责的实际情况，建议按照责权相适的原则，将创业担保贷款联席会议机制牵头单位由人民银行调整为人社部门。一方面，可以充分发挥人社部门为审核第一关口的优势，贴近业务，掌握实情，提高效率；另一方面，便于强化人社部门责任意识，根据就业创业实际情况，优化政策安排，将就业服务与金融支持相结合，扩大政策覆盖面。从根本上解决当前工作效率不高的问题。
(二)建立创业担保贷款考核问效机制。将各地区创业担保贷款工作完成情况纳入对当地经济社会发展考核指标体系之中，通过强化各级政府的主体责任，压实各职能部门的具体责任，激发金融机构的担当意识，切实发挥创业担保贷款在稳企业保就业当中的重要作用。
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(三)优化创业担保贷款工作流程。建议人社部门将就业创业资格审核受理窗口下迁至就业服务中心或政务审批中心，方便众申请。同时，开发线上服务平台，实行网上受理、网上审核。经办银行和担
保公司尝试开展联合现场审贷，缩短审贷时间和流程，提高贷款办理效率。
(四)细化政策规定确保就业创业者“应贷尽贷”。人社部门应出台就业创业10类人具体认定标准，便于基层执行，消除基层人社部门顾虑。同时，减少政策弹性，强化履职问效，防止政策执行“就高不就低”，让实际有就业创业需求的申请人“应贷尽贷”。
(五)完善配套制度防化贷款风险。根据新的创业担保贷款流程和“见贷即保”的要求，按照权责对等的原则，详细制定担保公司取消反担保要求的条件，明确责任边界。同时，建立尽职免责机制和基金代偿核销机制，保护和调动担保公司担保创业贷款的积极性。完善创业担保贷款统计制度，科学、全面反映贷款流量和利率水平、基金本息变化、基金代偿核销和财政贴息情况，便于推动创业担保贷款工作。
(六)优化担保基金存放机制。政府融资担保基金在经办行的存放实行动态管理，与经办银行贷款发放量相挂钩，按季考核，动态调整，提高政府担保基金的使用效率。
课题组组长：高旭升
课题组成员：张维白
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