检察机关提起刑事附带民事公益诉讼问题研究——基于黄河流域125份判例的实证分析
第43卷第2期2021年2月
宜春学院学报
Journal of Yichun University
Vol.43,No.2
Feb.2021
检察机关提起刑事附带民事公益诉讼问题研究
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—基于黄河流域125份判例的实证分析
马春娟，渠瑞
（郑州大学法学院，河南郑州450001）
摘要：2018年《检察公益诉讼》实施以来，刑事附带民事公益诉讼案件与日俱增，突显司法效益性和卓
越实用性。通过分析黄河流经九省125份一审判决文书，发现问题集中表现在诉前程序、合议庭组成形式、承担责任以及惩罚性赔偿等方面。该制度需要不断探索优化，包括规范诉前程序，确定审判组织形式，实施多元化责任承担方式，建立生态损害赔偿基金以及明确惩罚性赔偿的适用条件等，为黄河流域检察公益诉讼发展保驾护航，并进一步完善我国的公益诉讼。
关键词：刑事附带民事公益诉讼；诉前程序；合议庭；责任承担；惩罚性赔偿
中图分类号：D915.3文献标识码：A文章编号：1671-380X（2021）02-0015-06
Development of Criminal Incidental Civil Public Interest Litigation:
an Empirical Analysit Based on125Casrt in the Yellow River Basin
MA Chun-juan,QU Rut
(School of Law,Zhengzhou University,Zhengzhou450001,China)
Abstract:Since thr implementation of thr$Publtc Inter s t Prosecution%ic2018,thr numbrr of criminal inciCen­tal civit public interest litioation ccsct hat increcsed day by day,highlighting judicial eflectivenre and excellent practicclity.Through thr analysis of125first一instance judgment documents
of thr Yellow River flowing though ninr provinds,it was found that thc problems were concentrated in the pro-litination procedures,the foanation of thrco i rgcatrpanri,thra t umptcon oticabcictyand punctcerdamagrt.Thrtyttrm nrrdttobrcontcnuoutiyrc-plored and optimized,including standardizing pro一litioation procedures,determining the form of trial oroanization, implementing diversiCed responsibilities,establishing an ecolooicel damage compensation fund and clarifying the applicablrconditionsotpunitierdamagrs,rtc.,torscootthrdrerlopmrntotpublicintrorstlitigation in thrYr l ow Riye Basin.And further ioprove my countiy's public interess litivation.
Key words:Criminl incidental civit public interess litigation；pro一litivation proceedings;colleeiate court；liabit-ity；punitive damaaes
2019年习近平总书记在郑州提出一个重大国家战略，事关民族复兴与永续发展，即黄河流域生态保护和高质量发展战略。黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，横向关系到千家万户，纵向关系到百岁千秋，其重要性不言而喻，分析该地区刑事附带民事公益诉讼意义重大，因此笔者样本选取了黄河流经的七省两区数据，以“刑事附带民事公益诉讼”为关键词在无讼网上进行案例搜索，样本数据从2017年1月1日到2020年6月30日，以黄河发源地青海省自西向东流入渤海的沿途省份进行分析，截止到2020年7月15日，共搜索到146份裁判文书，最终选取125份一审判决书作为有效样本进行分析。
一、黄河流域刑事附带民事公益诉讼发展特点
本文仅以青海、四川、甘肃、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西、山西、河南、山东沿黄九省案例为数据样本。根据无讼网刑事附带民事公
收稿日期：2020-09-24
作者简介：马春娟（1968—）女，蒙古族，河南南阳人，郑州大学副教授，硕士生导师，硕士，研究方向为刑事诉讼法、司法制度。
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益诉讼案例相关数据情况分析，2017年为4例， 2018年281例，2019年701例，自2018年两高发
布《检察公益诉讼若干解释》以来，逐年呈现出 稳步增长的发展趋势，而2020年继续保持势头， 在上半年很多裁判文书并未终结上网的情况下已然
有146例，足以推断出2020年的数据将持续走高。 体现出司法效益型和实践优越性的功能价值.笔
者发现，黄河流域刑事附带民事公益诉讼呈现以下
特点：
（一）分布存在明显差―
根据无讼网搜索案件数据分析，一审判决共计
125份，各省份从多到少分布如下：四川省48件，
山东省21件，河南省15件，内蒙古自治区12件， 甘肃省10件，陕西省9件，山西7件，青海省2
件，宁夏回族自治区1件，具体数据以及相关比例
如图1所示：
图1黄河流域九省刑附民案件数量分布图
从饼状图分析可知，省份案件数量与省份 GDP 数据存在密切关系。根据2019年GDP 排行,
山东、河南、四川分别位列第三、第五、第六，其
案件数量亦处于领先地位，而青海，宁夏经济相对 落后，其案件数量也处于较低水平，由此可知刑事
附带民事公益诉讼与经济发展呈正相关关系；除此 之外，数据显示各省份之间分布差异较大，差距高
达将近50倍，川鲁豫地区案件数量之多，从侧面
反映出经济发展状态对于法治建设的影响，经济发
展越好的地区，对于公益诉讼的关注度越高，法律
意识更深入人心，另一方面从侧面反映出以牺牲生
态环境为代价来发展经济的现象仍然存在。
（二）诉讼案件类型多样
根据125份裁判文书数据显示，刑事附带民事
公益诉讼都属于刑事范畴，主要包括妨害社会管理
秩序罪89件，占比71.2%；破坏社会主义市场经 济秩序罪25件，占比20%；危害公共安全罪10
件，占比& 0%；侵犯财产罪1件，占比0.8%。 其中妨害社会管理秩序罪中，数量较多的包括，非
法狩猎罪24件，非法捕捞水产品罪17件，非法占
用农用地罪11件，滥伐林木罪8件，非法猎捕、
杀害珍贵、濒危野生动物罪7件，非法收购、运
输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动 物制品罪7件，盗伐林木罪5件，污染环境罪4
一寸相片尺寸件，非法采矿罪4件等；破坏社会主义市场经济罪
25件，主要包括生产、销售不符合安全标准的食
品罪9件，生产、销售有毒、有害食品罪9件，生 产、销售假药罪5件，销售假冒注册商标的商品罪 1件，非法经营罪1件；危害公共安全罪10件,
放火罪1件，失火罪6件，非法持有、私藏支、
弹药罪2件，非法持有支罪1件；侵犯财产罪中
包括盗窃罪1件。具体参照图2:
破坏社会主义经济
秩序罪20%
妬害社会管理養序
霏71.2X
■妨害社会管理秩序罪 危害公共安全罪
破坏社合主义经济秩序罪 侵犯财产罪
图2黄河流域九省刑附民案件类型分布图
根据数据可知，刑附民公益诉讼案件类型多
样，妨害社会管理秩序罪高达71.2%，居首位,
其中涉及到破坏生态环境和资源保护的案件，占据
绝大部分比例；其次便是破坏社会主义经济秩序
罪，主要是关于食药安全领域的犯罪；危害公共安 全罪主要涉及到失火罪，放火罪等。这反映出打击 破坏生态环境进行资源保护，成为黄河流域刑附民
公益诉讼的重点工作与奋斗目标，除此之外各地区
对于食药安全领域的重视程度也与日俱增，提上日
程，成为另一重点关注环节。
（三）刑罚轻缓化成为趋势
笔者汇总了 125份判决文书中被告人被判处的
刑罚，其中判处有期徒刑的85件，判处拘役的27
件，判处管制的4件，判处罚金的82件。被判处
圣诞节是外国的春节吗缓刑共计81件，包括被判处有期徒刑缓刑63件,
占有期徒刑总人数的74. 11% ；判处有期徒刑实刑
的仅有22件，占总人数25.89%；判处拘役缓刑
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的有18件，占拘役总数的2/3；判处拘役实刑仅有&人，占拘役总数的1/3*具体如图3所示：
根据数据及上表分析，刑附民案件中被告人判处缓刑的占总人数64.8%，刑罚呈现轻缓状态，这与积极进行民事赔偿密不可分*除此之外，认罪认罚从宽制度起到积极作用*根据笔者数据统计，有55份判决明确采用了认罪认罚从宽制度，占比44%，绝大部分被告人未被判处实刑*由此可知，该制度对其判处缓刑也是起到功不可没的作用*
二、刑附民案件运行现状及存在问题
当前刑事附带民事公益诉讼案件数量稳步上升，运行态势良好，该制度凭借自身优越性和良好实用性
在实践中发挥重要作用*但由于该制度规定尚未健全，司法机关理解存在差异，各行其是，导致实践中呈现若干差异，主要表现在如下几个方面：（一）诉前程序履行不一
尽管《检察公益诉讼若干解释》中规定了检察院提起公益诉讼之前应当履行公告程序，但是在司法实践中对于是否履行诉前公告程序以及如何履行，各地检察机关做法存在不同*大部分检察机关没有履行诉前公告主要在于该诉讼不是单纯的民事检察公益诉讼*-2.在125份一审判决文书中，检察机关履行公告程序的共计58份，各省案件公告数量如图4所示:
根据上图可知，对于刑事附带民事公益诉讼案件履行公告程序，如何履行公告程序，各省情况不同*根据无讼网相关数据显示，四川省履行公告案件占比64.58%，其中主要包括剑阁县人民检察院、通江县人民检察院和白玉县人民检察院等；内蒙古自治区履行公告程序占比66.67%，均为内蒙古自治区杭锦旗人民检察院；而甘肃、山西等地，履行诉前公告程序的案件数量寥寥无几*该数据说明同一检察院内部对于是否适用诉前公告程序态度一致，以免出现履行不一的现象*另外，各省市之间公告方式不同，有在《检察日报》发布公告，有在正义网刊登公告，有在当地较为明显的地方张贴公告*鉴于此，是否履行公告程序以及如何履行诉前程序，各省市之间缺乏统一的认识*
除此之外，在58份案件公告期满之后，竟无一例社会组织起诉，这在很大程度上反映了诉前公告效果不佳，社会组织怠于起诉或者疲于起诉*根据数据分析，全国大概有700多个社会组织符合法律规定的
环境公益诉讼的主体资格，可从实际案例来看，提起诉讼的主体集中于绿发会、自然之友以及中华环保联合会社会组织，其他组织很少提起*-3.由此可知，刑附民诉前公告在实践中发挥作用不甚明显，并未起到督促适格主体提起诉讼等积极意义*
（二）合议庭组成形式存在差―
对于合议庭的组成形式法律规定存在冲突，在司法实践当中做法也存在差异*根据2018年《陪审员法》规定可知，公益诉讼案件应由人民陪审员和法官共同组成七人合议庭，然而《刑事诉讼法》规定，基层人民法院审理一审案件应当由审判员三人或者审判员+陪审员三人或者七人组成合议庭，两者立法上存在冲突，各地法院理解不同，导致适用存在差异*在司法实务中，刑事附带民事公益诉讼合议庭的组成形式不尽相同，根据笔者收集的125份判决文书，刑事附带民事公益诉讼案件中，采用三人合议庭共计83个，占比66.4%；七人合议庭共计35个，占比28%；采用独任审判共计7个，占比5.6%，具体数据参照图5：
5九省合议庭组成形式分布图
如何包饺子-17
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根据上图可以看出，黄河流经九省区域绝大部
分采用三人合议庭的形式。而四川将近一半的案件
都采用了七人合议庭，陕西，河南，山东的部分区
域采用了七人合议庭组成形式。由此可知，各个地
区对于刑事附带民事公益诉讼性质理解不同，所适
用的法条也就不同，从而采取的审判形式各不相
同。同类案件的不同适用一定程度上会影响程序正
义，甚至错误适用审判组织，会导致案件发回重审
等一系列问题，因此需要对此进行明确。
（三）责任承担方式复杂多样
根据125份判决结果可知刑事附带民事公益诉讼责任承担方式多样，有的案件采用单独的承担方式，有的同时采用多种责任承担方式，主要包括恢复原状48件，赔偿损失50件，赔礼道歉51件和禁止令16件等。其中恢复原状主要有责任人恢复原状和行政机关代履行两种方式，在环境民事公益诉讼可以采
取投放鱼苗，增殖放流，补种树木，造林看护，生态损害赔偿金等多种方式。具体到每个案件存在较大差异，其中判决生态损害赔偿金，生态资源损失费等相对常见，另外也包括补种树木，并承担一到两年的看护责任，保证树木成活率在80%以上等具体判决，在该类判决中若义务人履行不能则要向行政机关缴纳费用由其代履行。
承担方式多样从形式上更有利于资源保护和生态修复，如果执行不好效果适得其反，笔者忧虑有三：第一、根据（2020）川3331刑初1号案例可知，判决行为人补种盗伐树木的十倍，承担管护责任3年，要求其成活率达到80%，然而在执行中如何确保补种树木得以良好实施，保证取得实效，责任人如何履行，相关部门如何监管到位，这关系 到生态修复实效；第二，生态损害赔偿金如何缴纳，如何保管，如何使用，如何监管等，这直接关系到环境能否得以修复，其重要性不言而喻；第三，判决缓刑高达81例，是否与民事责任承担有关，如何保障刑事责任的正确判定。从125份判决中可知，各个地区情况不同，因地制宜提出不同解决方式，笔者将根据案例进行归纳总结，提出建议。
（四）食药领域适用惩罚性赔偿存在差异
笔者在125份裁判文书中，筛选出9份生产销售有毒有害食品罪判决，9份生产、销售不符合安全标准的食品罪判决，5份生产、销售假药罪判决，共计23份关于食药领域的判决，其中适用惩罚性赔偿的共计12份，分布在三种案例中，如图6所示：
图6食药领域适用惩罚性赔偿分布图根据上图可以看出，适用惩罚性赔偿的案例数量共计12件，占总数额52.17%*针对生产销售有毒有害食品罪，判决惩罚性赔偿竟高达2/3*根据案例分析，该类案件包括了保健品，鱼肉蔬菜等，直接关系到人们衣食起居，造成严重危害结果，因此适用情况相对较多*根据数据可知，部分检察机关已经在实践中提出了惩罚性赔偿的诉讼请求并获得支持，但是对于检察机关主张惩罚性赔偿的诉讼请求和具体条件，仍然需要进一步明确。⑷
三、刑附民案件的优化路径及完善方式国际版什么职业好
根据上文可知，刑事附带民事公益诉讼制度尚处于发展阶段，规定不明导致适用分歧，甚至影响司法公正，因此对于该制度的完善势在必行*笔者根据沿黄九省的实践现状及发展态势，因地制宜提出相关建议，探索刑事附带民事公益诉讼优化路径*（一）探索履行诉前公告程序，构建有效衔接机制
从理论上说检察机关履行诉前公告意义重大：第一、可以更好地保障其他适格主体的公益诉权，保持检察机关自身的谦益性和补充性；第二、可以更好地发挥检察机关的监督作用，督促适格主体提起诉讼*但样本数据显示，诉前公告在实践中却并未发挥应有的作用，可从以下方面加以完善*第一，立法上进一步明确诉前公告*在目前仅有两高司法解释规定检察机关需要诉前公告，但司法解释位阶较低，且规定不够明确，尚未规定不履行后果，导致部分检察院有恃无恐忽略公告*为提高诉前公告的实际适用率，可以进一步规定诉前公告对象，履行方式，以及未履行的后果，甚至明确未经公告法院不得受理，以保障适格主体的公益诉权*
第二，探索多元化诉前公告履行方式*数据显 示履行方式过于单一，可能无法起到“广而告之”的积极作用，检察机关可以进行类型化分析，探索
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第2期马春娟，渠瑞：检察机关提起刑事附带民事公益诉讼问题研究第43卷
三国志11 攻略采取“以公告为主、以督促或建议为辅”的多元化履行方式对于破坏生态环境和资源保护类型的案件，适格主体相对较多，可以在互联网上进行公告，在公益诉讼平台上发布信息，广而告之，督促行使权利；食药安全领域的案件适格主体相对较少，可以在互联网进行公告的同时，向特定的组织发督促建议，可以进一步实现诉前公告的功能。
第三，探索督促、建议与支持起诉衔接方式。公告之后社会组织愿意起诉的，检察机关要按照相关规定支持起诉，对其进行业务上的支持与引导，可以协助相关组织进行调查取证，或者是提供法律帮助，提升相关组织的诉讼能力和专业水平，保障相关组织有心有力进行诉讼」句
（二）优化完善审判组织，合理配置人力资源
审判组织形式对于案件公正审判发挥着关键性作用，由于刑附民公益诉讼案件的特殊性质，采用正确合适的组织形式更为重要。一方面可以促进程序正义，保障案件得以充分公正审理；另一方面，可以优化资源配置，保障专业能力，提高审判水平。可从以下方面进行完善。
第一，明确七人合议庭的组织形式。根据两高0检察公益诉讼司法解释》“总-分-总”的构成体系可知，
刑事附带民事公益诉讼是检察公益诉讼的下位概念.因此对于该种类型的诉讼，应当参照民事公益诉讼的相关规定，适用《公务员法》规定采用七人合议庭的组织形式，可以充分采纳人民陪审员的意见，更好地保障社会公共利益。
第二，合理配置办案力量刑事附带民事公益诉讼案件审理将刑事部分和民事部分合并审理，对于合议庭审判人员的专业水平具有较高要求，应该将精通刑事民事的法官良性组合，定期组织法官培训，接受刑民双向学习，提高审判组织的专业化水平，避免案件结果出现偏差，导致司法不公现象发生。
第三，建立专业人才陪审员智慧库。由于刑事附带民事公益诉讼案件形式复杂多样，破坏生态环境和保护资源等案件专业性极强，尤其是针对黄河领域环境污染污染类的案件更是证据复杂，需要具有专业人员进行案件事实认定，可以引进具有专业知识的陪审员入库，发挥陪审员的专业特长和职业优势，以便法庭上充分协商，保障案件公正审理。
（三）完备责任制度体系，建立生态损害赔偿基金
刑事附带民事公益诉讼，判决承担责任方式多样，只有得到良好执行和监管才能发挥其作用，从而更好地修复生态环境，可从以下方面加以完善。
第一，提升执行力度，建立检察监督与惩罚机制。补种树木，造林看护成为新型的执行方式，如何保
障判决得以公正合理执行尤为重要。首先，被告人要自觉承担补种责任，购买优质树苗，悉心培育，定期对种植情况进行上报；其次，检察院可以委托林业部门进行监管，定期回访，实地观测种植情况，如有问题，督促被告人及时补种，保证成活率；最后，若被告人执行持续不达标，由相关部门代履行，并按比例增加履行费用。
第二，建立生态损害赔偿基金，进行严格监管。根据案例分析，生态损害赔偿金包括向检察院缴纳，向财政局缴纳，向林业农业主管部门缴纳等多种方式。各部门对于资金的监管和使用不同，存在挪用资金的风险。有必要在地市建立生态损失赔偿基金，由当地财政局统一管控，制定完备的规则，对于每笔资金的流入流出进行严格审批，同时检察院要对其资金流动进行监管，确保专项资金专款专用，保证生态及时修复。
第三，正确把握从宽幅度，避免刑罚不当。根据数据分析，125份案例中有81份判决对被告人施以缓刑，占据64.8%的比例，与被告人积极进行赔偿存在一定关系。因此，对案件进行裁判时，一定要坚持“先刑后民”的做法，正确把握民事责任承担对于刑罚的影响，避免民事责任的承担影响量刑，判处过轻刑罚，影响司法公正。
（四）明确惩罚性赔偿，科学维护公共利益桑塔纳2000配件价格
对于刑事附带民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿，在实践中态度不同，各地区做法也不尽相同。虽然
检察机关不是消费者，但是可以通过惩罚性赔偿请求对于食品安全领域的违法者予以惩戒和警告该种类型案件通过惩罚性赔偿，增加违法成本，对生产、消费者提供良好的警示作用，可以减 少相关犯罪的产生，对公共利益进行补偿，更有利于公共利益的保护。
第一，明确惩罚性赔偿的诉讼请求。通过完善司法解释，增加提起惩罚性赔偿的条款。一方面使检察机关有法可依，避免其担心提起惩罚性赔偿而导致败诉后顾之忧，在最大限度上保障公共利益；另一方面通过增加违法成本，震慑犯罪分子，避免违法成本过低而使其为了利益铤而走险，做出违法犯罪的行为，从而减少犯罪发生，确保食药安全。
第二，明确惩罚性赔偿的具体条件。刑附民公益诉讼，惩罚性赔偿符合社会正义观变革要求，可以从单纯保障私人间的利益平衡（下转第63页）
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