烟草税在全球控烟中的运用及中国烟草税制的改革
烟草税在全球控烟中的运用
及中国烟草税制的改革*
◆郑榕
内容提要：税收是有效的“控烟”手段之一，通过调整烟草税收制度来加强对烟
草消费的控制，是中国履行加入《烟草控制框架公约》的承诺。本文阐述了运用
烟草税收进行控烟的经济理论基础，总结了烟草税收在全球控烟中的实践，分析
了当前形势下中国烟草税制调整需要考虑的主要制度设计要素，并对我国本次烟
草消费税的调整进行了评价，对下一步烟草税制改革方向提出了政策性建议。
关键词：烟草税收烟草控制
果表明：将卷烟价格提高10%，短期内会使卷烟需求
下降4%，而在长时间内会使卷烟消费需求下降
7.5%。Jha 和Chaloupka在2000年对美国的一项研
究也表明香烟的价格每提高10%，将会使得成年人和
青少年的需求分别减少大约3%～5%和7%。
总结国际上关于烟草经济与税收的相关研究文献，
可以得出以下一些具有代表性的结论：其一，由于各国
所处发展阶段、文化风俗和烟草需求弹性的差异，烟草
税的调整在各个国家的实证研究中所反应出的政策效果
有显著不同。其二，提高卷烟税收对于社会中处于中等
收入水平的烟草消费体的卷烟需求具有明显的负效
应。而高收入烟草消费体由于对烟草需求的价格弹性
低，提高税收的手段对这一体的控烟效果并不明显。
而对极低收入的烟草消费体而言，由于其对价格敏感
及卷烟消费本身的嗜瘾性，提高卷烟税收导致的效应较
为复杂。烟草价格的提高有可能会使吸烟者减少香烟需
求；也有可能使其用更低档的香烟来进行消费替代，还
可能使他们把本来用于基本衣食的支出转移到烟草消费
上来。其三，提高卷烟税收会显著抑制青少年的吸烟
率。其四，在发达国家，烟草制成品和税收在政府收入
中的重要性逐步减弱，从而使政府财政预算对烟草税的
依赖逐步减弱；而在发展中国家，特别是一些烟草生产
大国，烟草税在政府收入中占有十分重要的地位。
中国加入《烟草控制框架公约》以后，随着履约
工作进程的推动，
国际上和国内的一些学者也进行了为了减少烟草的生产和需求《
，烟草控制框架公约》
第I II部分共提出了9项措施，其中第一项措施就是价格
和税收手段。世界上许多国家对烟草都实行高税率，这
一方面增加了政府的财政收入，另一方面也反映了国家
政策对烟草的控制。目前，中国的烟草税较世界标准而
言偏低，烟草价格相对便宜。因此，在中国通过提高烟
草税负来推动“控烟”运动具有一定的操作空间。但是，
烟草行业税制中各税种如何设计运用，最有效的税率水
平如何把握，烟草消费税制中计税依据和征税环节如何
确定，征收上来的税收如何使用等一系列问题都需要我
们进行深入探讨，以保证调整后的烟草行业税制能够有
效地起到减少烟草消费需求的政策效果。
一、烟草税收研究文献回顾
从上世纪80 年代中后期开始，国外有大量关于
烟草经济与税收研究的文献资料。关于价格、税收和
烟草需求之间关系的研究表明，增加香烟的消费税进
而提高香烟价格是烟草控制最有效的手段之一。尽管
香烟是致瘾性物品，但价格增加导致需求减少的经济
学原理仍然适用，
尤其是低收入者和青少年对香烟的
价格更加敏感。1982～1983年期间，美国烟草价格的
增加促使200 万成年人戒烟并阻止了60 万青少年的
吸烟行为（Jeffr ey Harri s，1985）；美国诺贝尔经济学
奖获得者Becker（Gary S. Becker, 1988）也对美国卷
烟价格对消费需求的影响进行了长期研究，其研究结
* 本课题研究得到世界卫生组织（W H O）和美国布隆博格基金会（Blo o m b erg Fundation）的资助，在此致谢。
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「Tax  Reform  税制改革」
一些关于中国烟草税收及政策调整的实证研究。胡德伟、毛正中（2002）通过建模分析了增加烟草税收对政府收入、人健康和烟草经济的影响；张斌、周天勇、梁朋（2004）的一份内部研究报告对中国1994～2003年间烟草税收政策的调整进行了实证研究，其结论包括：中国烟草消费税的提高与人均消费支出的增长基本同步，因而并未对抑制烟草消费起到显著作用；为实现“控烟”的目的，烟草消费税负的提高幅
度应明显高于居民消费能力的增长。健康后果不完全认知以及对烟草致瘾性的认知不完全，尤其是未成年人，较大程度地低估了烟草的致瘾性。导致烟草消费信息不完全的原因主要有两个：一是市场所提供的信息不完全；二是从开始吸烟到出现健康被损害特征之间，一般有很长的滞后期，从而使人们对吸烟与健康损害之间的联系认识模糊。
（四）需求弹性理论
需求弹性表示在一定时期内一种商品的需求量变动对于该商品价格变动的反应程度，
即需求量变动率与价格变动率之比的相反数。众所周知，烟草中含有尼古丁，
这是一种被国际医疗机构公认为可使人上瘾的物质，吸烟成瘾后很难戒除。所以香烟的需求量变动对价格反应不灵敏。可见香烟的可替代性不大，消费需求弹性很小。
根据最适课税理论中关于商品课税的“逆弹性原则”，可对需求弹性低的产品课以高税，以助于经济效率的提高。
（五）税负转嫁理论
商品的供需弹性是影响税负转嫁的最主要因素之一。税负转嫁理论告诉我们，当供求斜率相等时，买方和卖方所承担税负相等；当需求弹性较小时，买方承担主要的税负；当需求弹性较大时，卖方承担主要的税负。如上所述，香烟是一种需求弹性较小的商品，所以卖方会把其税负的很大部分转嫁到香烟的消费者身上，对香烟消费者的消费行为产生抑制。
（六）收入分配理论
世界银行的研究结果发现，在全世界范围内，穷人和受教育较少者的吸烟率都高于富人和受教育较多者。也就是说，随着人类进步、社会经济的发展，低收入体比高收入体有更高的吸烟率。
总的来看，吸烟从三个方面影响收入分配：一是吸烟的开支使低收入阶层的收入进一步减少，扩大了社会的收入差距；二是吸烟的开支使低收入体有限的家庭收入被消耗在香烟上而不是花在食物和其
他必需开支如教育和营养上，造成低收入阶层福利的进一步恶化；三是由于吸烟所造成的高患病率和高死亡率增加了低收入体的医疗开支，使其生活状况进一步恶化。
税收是以国家为主体的一种特殊分配方式，对生产、流通、分配、消费各个环节都有一定的调节、制约作用。源于烟草经济的收入分配不公显然也在税收的调节范围和能力之内。通过对烟草征税，辅以其他必要手段，可以有效地缓解烟草消费所引致的收入分配差距。
二、烟草税收研究的经济学理论基础
烟草税收的“控烟”效应主要基于以下经济理论：（一）偏好不合理理论
出于对烟草的生理和心理依赖，吸烟者对放弃吸烟的成本估计会高于非吸烟者，而对放弃吸烟的收益的评价会低于非吸烟者。因此，吸烟者对于烟草产品的消费是一种非理性的行为，他们对烟草效用的评价高于社会的评价。而且，这种成瘾性本身侵犯了个人权利，它导致烟草成瘾的个人丧失了做出提高自己福利的理性选择的能力。
（二）负外部性理论
吸烟行为通常会产生被动吸烟。吸烟者的吸烟行为
不但会影响自身的健康，还给其他人带来了健康损害，但吸烟者本人并不为此付出代价。在吸烟者购买香烟的时候，他(她)按照自身边际收益与边际成本相等时所确
定的价格来支付，而这个价格可以保证他(她)实现自身
消费的效用最大化。可是吸烟的社会成本远大于私人成本，因为私人成本中并未包括吸烟者给其他人造成的健康损害，以及由此产生的他人的医疗费用代价和心理代价。较低的私人成本产生了负的外部性，这会导致烟草
的过量消费并给社会带来效率的净损失。
早在上世纪30年代，著名的福利经济学家庇古就已对外部性问题提出了解决办法，即对产生负外部性的产品征税，这就是著名的“庇古税”。通过对每单位烟草产品征税，提高烟草的销售价格，使得其可以正确地反映社会成本，降低社会的消费或使用量，从而实现帕累托改进。可见税收是政府解决烟草外部性问题的有力工具。
（三）信息不完全理论
虽然很多人都知道吸烟危害健康，但事实上，关于吸烟会在哪些方面、在何种程度上危害健康，仍然是许多人不清楚的。主要包括：人们对吸烟所产生的
三、烟草税在全球控烟中的运用
（一）烟草税的征税形式
世界各国征收烟草税的形式各有不同。对烟草制
品的征税可以是从价税，也可以是从量税，或是两者
的结合，即从价加从量，如澳大利亚在地方上从价，
在联邦政府层面上从量。大部分发展中国家实行单一
的税率形式, 如巴西、阿根廷、菲律宾、印度尼西
亚等国家实行从价税, 而埃及、印度、孟加拉国等
国实行的是从量税。也有相当一部分国家采用复合税
率的形式，但从量税和从价税所占的份额各有差
异，如美国、澳大利亚、英国等国家。我国对烟草
制品征收的消费税既有从价税（如雪茄烟和烟
丝），也有既从价又从量的复合税率形式（如卷
烟）。
（二）烟草税的税负水平
作为间接税，对烟草产品的征税最终都会进入烟
草的价格。因此，提高对烟草产品的征税程度会直接
导致烟草产品价格的提高。
不同收入水平国家的烟草
税水平是不同的。一般来说, 低收入和中等收入国
家的烟草税要比高收入国家要低。因而，低收入和中
等收入国家的烟价也比高收入国家低。另外，在更高
收入国家, 烟草税在烟价中所占的份额大约为2/3
或更多(美国除外) ，而在低收入和中等收入的国家
中烟草税只能占到价格的1/  2  或更少。
（三）烟草税在全球控烟中的运用
1.  欧洲。
（1）德国。从2004年开始，德国共分三步提高卷烟
的税收。第一次提税于2004年3月1日开始生效，
第二次提税于同年12月1日开始生效，最后一次提税
于2005 年9月1日开始生效。烟草税的增加直接导
致了德国卷烟价格的提高，2004年12月，帝国烟草公
司把在德国销售的卷烟价格提高了10%，2005年3
月，阿塔迪斯烟草公司也将其在德国的卷烟价格每包
提高了40欧分。
（2）英国。英国的香烟税在过去的30 年中曾多
次上调，其香烟年销售量在30年中从1 380余亿支下
降到800亿支。在1980～1984 年，英国卷烟价格提高
了26%，消费量下降了20%，而卷烟税负增长了
10%，使政府获得了3 600万英镑的额外税收收入。
从1996 年11月到2007年3月，英国又先后13次提
高了烟草
消费税，使得从量税由1996 年11 月每千支65.97 英
镑上升到2007 年3 月的108.65 英镑，而从价税则由
21%提高到22%。目前英国烟草税占零售价格的比重
约为80%，①是世界上烟草税负最高的国家之一，且
其烟草平均零售价格居世界第一。
（3）新加入欧盟的国家。2002年修改的欧盟卷烟
税收指令规定了烟草消费税最低占到零售价格的
57%，即每盒20支装卷烟的税收负担为1.28欧元。
2022年冬至是几月几号
对于所有新加入国家，这都是非常高的要求。在这
些国家中，只有斯洛伐克和斯洛文尼亚的税率超过
了50%
（仍低于欧盟57%的最低标准）。为了达到这些指令的
要求，所有新加入国家都需要提高烟草税收。在2004
年加入欧盟的国家中（捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉
脱维亚、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚），波兰最快
开始实施欧盟对烟草税收的指令，使其在2003 年成
为该地区烟草税收最高的国家。
目前在欧洲的大部分国家中，合法卷烟的消费税
已高达其市场零售价的75%～80%左右。
2.  北美。
（1）美国。美国对烟草制品的征税包括州及联邦
消费税、销售税和总和解协议（MSA）款。20 世纪80
年代末期，美国加州通过了99 号法案，对每包烟增
加25 美分的税收，此法在执行的2 年中，加州的卷
烟销售减少了8.19 亿盒。在上世纪90 年代，原来
各州烟草税负每年的增幅在0.02 美元～0.05 美元/
盒之间，但2002年和2003 年的平均消费税增幅为
0.22 美元/ 盒。美国的卷烟联邦消费税从2000 年1
月起由每盒24美分升至34美分，至2002年又增加
了5 美分。2002 年美国有21 个州、纽约市和哥伦
比亚特区提高了卷烟消费税，其中，纽约州对每包
香烟征收
1.5美元税，马萨诸塞州把每包香烟的税收从0.75 美
元调高到1.51 美元，宾夕法尼亚州的烟草税也提高
了69%。华盛顿州、宾夕法尼亚州、康涅狄格州等许
多州的增幅在0.60 美元～1 美元/盒之间，2003 年又
有14个州再次提高卷烟消费税。
（2）加拿大。加拿大于20世纪80年代末和90年
代初在全国范围内对烟草制品实施了大幅增税，导致卷
烟价格在1982～1992年之间增长了170%。从
1979～1991 年，加拿大卷烟的实际价格从  2.09 美元
提高到了5.42
美元，15～19岁青少年吸烟率从42% 下降到16%。
②
风力发电原理① 数据来源于英国“烟草与健康行动”，uk.
② Can adian Cancer So ciety, etc., 1999, Surveying the Da ma g e: Cut Ra te Tob a cco P rodu cts and Pub lic Hea lth in th e 1990s, h ttp://ww w.n sra-adn f.ca/english/o ct99tax rep.html.
「Tax  Reform  税制改革」
加拿大随后又曾降低了卷烟税，青少年吸烟率马上又提高了，对1994～1995青少年吸烟状况的研究发现，税率降低后卷烟价格的下降导致青少年吸烟率的提高。①2002年6月，加拿大再次提高了烟草消费税，使得每条卷烟的联邦消费税达到15.85 加元。2009 年3 月25日，加拿大又一次提高卷烟消费税，使得每支卷烟的消费税由原来的0.175 加元提高到
0.185 加元。②
3 . 亚洲。
（1）印度尼西亚。印尼烟草消费税是按照卷烟的零售价格征收的。在1997～1998 年金融危机爆发期间，为了弥补财政赤字，印尼大幅度提高了卷烟税收，这使卷烟价格也随之提高，并直接带来卷烟销量的明显下降。据统计，2004 年印尼的卷烟销售量比2003 年2040亿支的销量下降了8.8%。2005年7月1
日，印尼政府又把卷烟最低价格提高了15%～20%。
（2）泰国。在亚洲利用税收手段进行烟草控制最为成功的是泰国。泰国政府从1993 年起根据物价指数的变动逐年提高对烟草制品的税收。从1994～2007 年间，泰国共8次提高烟草消费税税率，大约平均每1年半提一次税，香烟的零售价格从每包15泰铢提高到45泰铢。通过增加烟草税，泰国政府得到超过400 亿泰铢(10亿美元)的额外税收。同时，吸烟率从1992
年的26.3% 下降到1999 年的20.5%。有利于实现中央政府的控烟目标。但是这会显著减少部分地区特别是边远地区和少数民族地区的地方财政收入，也有可能在短期内影响该地区的劳动力就业。
3.税负程度。运用税收措施控烟在我国是一个长期的任务，在一定时期内，烟草税负不可猛然增加得太重，否则会带来烟草制品的走私和地下非法经营的泛滥。
4.减免税规定。为了更有效地实现“以税控烟"的目的，可考虑针对烟草的替代产品进行减免税。
5.专款专用制度。从世界上许多国家的经验做法来看，政府的烟草税收入，一部分应当专款专用于全社会的医疗费用和公共卫生支出，
另一部分可用来推动控烟活动，如实施戒烟规划、进行吸烟有害健康的广告宣传和开展与吸烟有关的癌症研究等。
6.烟草税与整体税收制度的协调。世界各国的烟草税大都采用流转税的形式。由于低收入者中的吸烟者比高收入者中的吸烟者更为普遍，
所以烟草税具有一定的累退性质，
低收入者将承担更为沉重的税收负担。另外，烟草是一种特殊的消费品，需求弹性较弱，对一些特定的吸烟者来说，烟草税率的提高很难改变其对卷烟的消费偏好。所以，要考虑烟草税与国家整个税制搭配导致的收入和公平效应，
使得包括烟草税在内的整体税制是累进的。
（二）对本次提高烟草消费税的几点看法
2009年5月，财政部和国家税务总局对我国烟草制品消费税作了重大调整，内容主要包括调整了计税价格，提高了消费税税率，并在卷烟批发环节加征了一道从价税，新政策从2009 年5 月1 日起执行。
政策调整后，甲类香烟的消费税从价税率由原来的45%调整至56%，乙类香烟由30%调整至36%，雪茄烟由25%调整至36%。与此同时，原来的甲、乙类香烟划分标准也进行了调整，原来50元的分界线上浮至70元，即每标准条(200支)调拨价格在70元(不含增值税)以上(含70 元)的卷烟为甲类卷烟，低于此价格的为乙类卷烟。此外，本次政策调整最引人注目的是在卷烟批发环节首次加征了一道从价税，税率为5%。
本次烟草消费税政策调整是在经济下滑，中央财政收入出现缺口以及国际社会要求中国履行加入《烟草控制框架公约》承诺的压力日益趋紧的背景下出台的。关于本次烟草消费税的调整，笔者有以下几点看法：
四、中国加入《烟草控制框架公约》后的
烟草税制改革
（一）中国烟草税制度设计要素
1.税率形式：从量还是从价。国际经验表明，从
量税对控烟的效果较为明显，
而从价税对不同收入水
平家庭的影响不同。因此，从价税要考虑到家庭的
收入弹性水平及由此增加的低收入家庭的税收负
担。一个折中的办法是实行从量与从价相结合，
这也
是中国目前的情况。中国电信网上营业厅积分兑换
2.税收收入归宿：地方还是中央。在中国当前的财
政分配体制下，国家对烟草行业开征的所有税种，不论
它名义上是中央税种还是地方税种，事实上都与各地财
政利益紧密相联。此外，中国的烟叶税主要是地方税，
如果通过税收政策进行控烟可能会导致地方对控烟政策
的抵制。因此有些人建议将之改为中央税，这样可能更
① Zh an g, B., etc., 2006, T h e Imp act of To b acco Tax Cuts on Smok in g Initiatio n Amo n g Can ad ian Yo un g Ad ults, A merica n Jo urna l of Preven tive Med icin e, 6.
② 数据来源于www.kpmg.ca.
上海经适房申请条件其一，从总体上看，本次烟草消费税的调整使得
卷烟的税负有较大幅度提高，生产环节最低提高了
6%，最高提高了11%，加上在流通的批发环节新增
5%
的税负，因此，此次对烟草的加税幅度大约在11%～
16%之间。其二，从税负变动的结构上看，原调拨
价（即出
厂价）在5元以下和7元以上的卷烟，其税负均有
上升，但原调拨价在  5 元～7 元之间的卷烟，其税
率实质上由45%下降到36%，下调了9个百分点。
这一价格区间的卷烟按卷烟分类标准来判断，属
于二类烟
（每包调拨价  5 元～10 元之间）
，而2008 年全国二
类烟的市场份额为10.8%，因此，这一区间实际税
负的下降空间和幅度并不像想象的那么大。
其三，此次烟草税的调整离学术界的政策建议和
期望尚有一定差距，主要包括：第一，从控烟的角度
出发，应大幅提高低价烟的税率，其手段是大幅提高
从量税。但此次调整的重点是提高了高价烟的税负，
从量税没有作调整；第二，从理论上来说，生产环节
税负的提高应直接带动流通环节价格的提高，但从5
月份烟草税负调整至今来看，批发价和零售价均没有
变动，这说明烟草企业和烟草公司对此次烟草税调整
采取的是自我消化的策略，
即自己背负了提高的税收
负担。这一做法引起了学术界、世界卫生组织和国际
同行对中国烟草消费税的质疑，
即其到底是消费税还
是利润税？实质上，本次消费税的调整变成了对烟草
行业利润的调整，是利润税、直接税，而非消费
税、间接税。
其四，关于此次烟草税改的意义和效果。笔者认
为，应从正面和积极的角度来加以评价。理由如下：
第一，本次烟草税调整将在2009 财政年度为政府增
收500 亿元，其中300 亿元来自生产环节，200 亿元
来自流通环节。尽管我们现在没有烟草专项税制度，
但从中央政府的预算安排和“十一五”公共卫生规划
来看，政府对公共卫生的支出持续逐年增加。烟草税
增收的500亿元将有助于政府在下一年度的预算安排
中，提高对公共卫生支出的权重。第二，尽管从目前
qq申诉看，卷烟的市场价格尚未调整，但增收的500亿元主
要来自于烟草行业的利润贡献，
这对烟草行业的利润
和规模膨胀起到一定的冲击和约束作用。第三，从中
长期来看，此次税改必定会最终影响到卷烟的零售价
格。从各卷烟生产企业的盈利模式来看，其盈利主要
来自于高价烟，低价烟由于盈利空间小，甚至不盈
利，生产企业基本上是出于国家烟草专卖局的强制要
求，搭配生产。本次烟草税负调整尤其提升了高价
烟的税负，对这部分高价烟，如果生产企业硬抗着
不提价，也就意味着其利润空间会急剧压缩。此
外，价格越高的卷烟，其价格需求弹性越小，因
此，出于理性和盈利的本能，烟草生产企业没有理由神奇的探险之旅作文400字
不提高高价烟的价格。从低价烟来看，原调拨价在
5元以下的品牌和规格的卷烟，由于税负的提高，其
价格也有可能会向上适度地浮动。第四，应从长远
和全局的角度来看待此次烟草税制改革，此次烟草
税负的提高绝非终点，而是一个良好的开端，它向社
会发出了一个明确的信息和价值取向，即对烟草这
种危害人类健康且具有外部性的产品，政府要课以
重税。由此推及，凡是危害人类健康和社会文明，
破坏环境、资源稀缺的产品，政府都要课以重税，
以维护社会的整体和公共利益，促进社会公共福
利的增加。
最后，关于我国烟草税进一步改革的方向。从控
烟的角度出发，我国烟草税的下一步改革应将着力点
放在以下三个方面：一是要大幅提高从量税，进而
提高低价烟的价格；二是要将课税环节从生产环节
前移到批发和零售环节，从而摆脱由烟草专卖局和
主管部门控制价格的局面；三是在条件成熟时，积
极推动烟草专项税，实现将烟草税收入专项用于公
共卫生及烟草控制。
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（8）毛正中、胡德伟、杨功焕《不同收入人的卷烟需求及提高税负对
他们的影响》，《中国循证医学杂志》2005年第5 卷第4 期。
作者单位：中央财经大学税务学院
（责任编辑：王敏）

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