中国党政干部论坛
2009年第10期
一、城乡基本公共服务非均等化的深层原因（一）“市管县”体制抑制了县乡政府提供公共服务的能力
现行“市管县”体制是上世纪80年代初形成的，实行这一制度的主要目的是发挥城乡合治、以市带县的功能。不可否认，“市管县”体制在发展城市经济、加快推进我国城市化进程、带动农村发展、促进农村剩余劳动力转移等方面发挥了重要作用。但随着县域经济的发展，市对县域经济的制约作用也日益显现。严格意义上讲，“市管县”体制在我国宪法中并没有得到确认，地级市与县之间更多的是一种横向竞争关系而非纵向领导关系。在一切以经济为中心和GDP 考核机制导向下，市县争利的现象愈演愈烈，市级政府与县争资源、争土地、争项目，造成县域发展遭遇“肠梗阻”，县域经济无法发展壮大，形成难以破解的县乡财政困局，农村地区的义务教育、基本医疗卫生及社会保障等基本公共服务远远落后于城市。
（二）行政层级过多导致“大马拉小车”与“小马拉大车”并存
目前我国财政管理机构分为中央、省、设区的市、县、乡五级，行政层级明显偏多。国际经验表明，较为合理的财政分权制度安排一般不超过三级。分税制对中央与省级政府的收入作了较为明确的划分，但对于中央与省级政府事权的划分并没有取得太大的突破，存在诸多“错位”现象。作为“理性经济人”，市级
节水方法政府与省级政府同样选择上提财权、下压事权，将公共服务责任下移到县乡政府，是典型的“大马拉小车”。县乡政府担负着沉重的支出责任，其支出约占政府全部支出的
50%以上，是一种“小马拉大车”。由于县域经济不发正品adidas
达，许多县财政实际上是“吃饭财政”和“讨饭财政”，根
sekiro本无法提供相应的公共服务。
（三）税权设置不合理造成基层政府财力不足分税制改革虽然将税种在中央与省级政府之间进行了划分，并设立了国税和地税两套机构，但是从税收权限模式上看，仍主要表现为中央集权，与规范化的分税制尚有一定距离。一方面，税种划分上“重中央轻地方”。主要的、收入高的税种划归中央财政，零散的、难以征收的、收入少的、不稳定的税种划归地方财政。中央的税收呈现税种少而税收多的特点，地方的税收呈现税种多、收入少的特点。地方税负偏低，收入弹性差，税种老化，税收泡沫多。据统计，目前拥有全国70%以上人口的县乡，财政收入仅占全国财政收入的20%左右。另一方面，省以下的分税制有名无实，许多地区仍然采取包干制的做法，县级政府在与省、市政府博弈时显然处于不利地位。以资源税为例，随着近年来经济的高速发展，资源性收入成为地方政府收入的重要来源之一，在资源收入分成上，省市政府通常占大头，县级政府占小头，但资源开采后的环境整治、各种生态补偿却要地方政府承担更多的责任。在既无资源又无产业的地区，农业税全面免除后，县级政府几
乎没有财源可言，乡村集体收入更是处于崩溃边缘。
（四）转移支付均等化效果有限，亟待改进我国现行的转移支付种类庞杂，形式过多，完全遵循均等化原则的转移支付比重偏低，大部分转移支付与财政均等化的逻辑不符，其效果甚至可能是负面的。目前，世界上大多数国家都采用一般性转移支付作为向下级转移支付的主要形式，通常占全部转移支付资金的50%以上，这样可以给予下级政府更大的财政支配权，也有利于基层政府根据本地区的实际需要安排财政支出，促进基本公共服务均等化。但是，我国一般
“省直管县”财政体制与城乡基本公共服务均等化
文/樊继达
改革纵横
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性转移支付占全部转移支付的比重非常小，按宽口径计算不足15%，均等化作用极为有限。在有限的专项转移支付中，地方政府没有调剂权，大多数服务于特定政策目标，不仅不能增加地方财政的可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金，相当多的资金并没有用到规定的用途上。由于行政层级过多，基本信息都是从下往上转移，从乡镇到县市、再到省和中央，而转移支付资金则从中央逐级转
移到乡镇，“市级”层次的存在降低了行政效率，增加了信息失真的概率，再加上有些政府部门的执行力不够，资金在下拨过程中存在截留、挪用现象，跑冒滴漏严重，中央政府试图通过转移支付达到的目标难以实现。
二、构筑有利于促进城乡基本公共服务均等化的财政基础
当前全国各地正加快推进“省直管县”财政体制改革，力图缩小财政层级，培育壮大县域经济，完善地方政府间财政关系，从而构筑起有利于促进城乡基本公共服务均等化的财政基础。
（一）合理界定事权，明确各级政府提供基本公共服务的责任
从促进城乡基本服务均等化的角度出发，必须界定清楚各级政府提供基本公共服务的责任，按照基本公共服务均等化标准测算各级政府所需要的公共支出规模。根据公共经济理论，政府的主要职能是提供公共产品和公共服务，对于存在多级政府的国家而言，一般根据公共产品的层次性划分事权。据此来看，中央政府应提供具有全局性的公共产品和公共服务，如国防、外交、宏观经济政策等；省级政府应提供区域性的公共产品和公共服务，如地方性法律法规、重要基础设施建设等；市县政府应主要负责环境保护、社会治安、消防等。对于义务教育、基本医疗卫生和社会保障等基本公共服务，中央和省级政府应承担主要的经费支出责任，市县政府履行管理职能。在东部经济发达地区，市县政府可承担更多的支出责任，实现省辖区域内的基本公共服务均等化。
（二）建立健全财力与事权相匹配的地方收入体制
分税制改革确立了中央与省级政府的分配格局，但省以下政府间收入改革却一直裹足不前。在市管县体制下，省、市、县之间的税收分成比例调整多重博弈，县级政府处于不利地位。其结果是县域财政实力羸弱，维持基层政府的正常运转艰难，基本公共服务供给不足，城乡差距难以消弭。实行省直管县财政体制后，取消了市级层次，增加了省和县之间财税关系的透明度，有助于理顺省与市、县的财政分配关系。在主体税种不宜做大幅调整的情况下，当前应允许地方开征一些对宏观经济影响不大的地方性税种，同时对省县分成税种在比例上向县级政府倾斜。正税清费，取消不合理的收费项目，提高包括县级在内的地方本级财政收入的比重，使县级政府财力与事权相匹配，确保县级政府能提供本层级上应提供的公共产品和公共服务。
（三）以城乡基本公共服务均等化为导向完善转移支付体系
首先，提高一般性转移支付在转移支付体系中的比重，建立省辖区内的财力均等化机制。从世界范围来看，一般性转移支付是各国采用的主要转移支付方式，能有效缩小各地之间的财力差距，帮助落后地区更好地提供公共服务。根据县域经济发展水平、人口状况和基本公共服务标准确定转移支付对象，充实经济欠发达县域财力，加大对财政困难县乡的支持力度，逐步缩小省辖域内的基本公共服务差距。其次，逐步规范专项转移支付。我国是城乡、区域极不均衡的发展中大国，专项转移支付在一
个时期内仍将在促进基本公共服务均等化过程中发挥重要作用。实行省直管县体制后，可适当压缩专项转移支付规模，整顿乃至取消那些效果不佳、运行不规范的专项转移支付项目，新增的专项转移支付项目应主要集中在基本公共服务范围内。对于中央和省级政府的专项转移支付，要取消县政府的配套资金，提高转移支付资金的透明度。此外，采取各种措施加强对转移支付资金的监督，建立有效的适应公共服务型政府要求的绩效评价和问责制度，充分发挥转移支付资金的效益，增强县级政府提供公共服务的财力，为实现城乡基本公共服务均等化提供动力支撑。
指纹锁排名前十名有哪些品牌（作者：国家行政学院经济学部教师）
（本文责任编辑赵端）
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