中国省直管县体制改革中的问题及对策
肖立辉改革开放之后进行的省管县改革，从某种意义上说，是对原有的 市管县 体制进行的改革㊂从２０世纪８０年代到现在，我国的地方政府体系经历了 市管县 到省管县的改革进程㊂２００９年，财政部发布‘关于推进省直接管理县财政改革的意见“，要求到２０１２年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革㊂尽管财政省管县只是省管县改革的一部分，但这实际上为整个省管县改革制定了一个阶段性目标和时间表㊂值得指出的是，中央文件 省直管县 改革的提法，经历了一个从 可以推进 到 有条件的地方探索 的转变，我们不难看出， 省直管县 体制改革遇到了很大的阻力㊂那么，我国的 省直管县 体制改革究竟遇到了哪些困境，这些困境的根源是什么？现有的解决方案是什么，有哪些不足？如何有效解决？这正是本文研究的核心内容㊂
一 从“市管县”改革到省管县改革
（一） 市管县 体制的优势与弊端
市管县 体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制㊂ 地级肖立辉，中央党校政法部教授，博士生导师，政治学理论教研室主任㊂
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市 分为三种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市㊂我国 市管县 体制始于２０世纪８０年代，至２０世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的 市管县 体制㊂①
１ 市管县 体制的源起与发展
甄嬛传好看吗２０世纪８０年代以前，在我国大部分地区实行的是市县分治的行政管理体制，这种体制造成了城乡二元社会结构，其结果是农村由于没有城市的带动陷入停滞，中心城市由于缺乏农村的支持也没有得到发展㊂８０年代以来，人们加深了对中心城市地位与作用的认识，提出了一些发挥中心城市作用，逐步形成以大中城市为依托的城市经济区的设想，并相应地进行了改革，其中重要的是试行 市管县 体制㊂１９８２年，辽宁省率先试点 市管县 体制，同年中共中央５１号文件‘关于改革地区体制，实行市管县的通知“作出 改革地区体制，推行市领导县体制 的决定，要求在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委㊁市政府合并，市管县㊁管企业㊂并以江苏为试点，撤销江苏省所有地区，地区所辖各县划归１１个市领导㊂１９８３年２月，中共中央㊁国务院发出‘关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知“，要求 积极实行地㊁市合并 ㊂１９９９年，中共中央㊁国务院发出‘关于地方政
府机构改革的意见“，进一步明确： 地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存的地区，所在市（县）达到地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管 ， 地方行政管理层次由原来的 省 县 乡 三级，变成 省 地级市 县（县级市） 乡（镇） 四级㊂ 截至２００６年，全国共有３３３个地级行政机构，其中地级市２８３个，下辖２００７个县（包括县级市㊁自治县㊁旗等）㊂②目前， 市管县 体制已成为各省㊁自治区㊁直辖市最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系㊂这一体制的实行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制转化，改变了我国政府体制的层次４ 当代中国政治研究报告
①②陈翻：‘ 市管县 与 省管县 利弊比较分析“，‘现代商贸工业“２００９年第１４期㊂
张铁军㊁韩勇：‘ 市管县 的困境与 省管县 改革的可行性研究“，‘大连干部学刊“２０１０年第９期㊂
结构㊂同时也使地级市的功能发生了重要变化，从原来仅仅是城市政府转变为既担当城市职能，又承担农村和农业管理的职能，使地级市政府的管理活动日益复杂㊂①２ 市管县 体制的历史功绩
市管县 体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对增强大中城市实力㊁发挥辐射带动作用㊁密切城乡关系㊁加强城乡合作㊁促进城乡一体化起到巨大的推动作用㊂具体而言，（１）促进了城乡分割
盛夏的果实 歌词的区域经济趋于统一㊂ 市管县 体制打破了经济发展的条块分割与城乡分割的局面，为城市发展提供了更加广阔的腹地，加强了城乡之间的紧密协作，摆脱了地方保护主义的束缚，有效地发挥了城乡之间的优势互补，实现了人力㊁物资和信息的自由合理流动，促进了区域市场的进一步统一，形成了区域经济发展的有机整体㊂（２）壮大了城乡经济发展的规模效益㊂ 市管县 体制能够有效地避免 市县分治 导致的城乡重复建设㊁盲目建设等资源浪费问题，统一协调城乡㊁市县的经济发展，减少了区域间恶性竞争所带来的资源内耗，形成并壮大了城乡经济发展的规模效益㊂（３）确立了省县之间行政层级的实体地位和法律主体地位㊂实行 市管县 体制后，增加了 市 这一行政层级，省县之间的行政层次由虚变实，市政府的重大决策㊁人事安排等都由人大批准和监督，并形成了一定意义上的地方财政㊂（４）推动了中国城市现代化的进程㊂一方面，促进了农村富余劳动力向城市的转移，为城市发展提供了大量的劳动力资源，有效地实现了农村对城市的支援，促进了农村人口向城市人口的转变；另一方面，加强了农村与城市之间的交流，改善了农村地区的科技㊁教育㊁文化㊁卫生等公共事业，逐步融入城市化的进程中㊂因此， 市管县 体制推动了中国城市现代化的进程㊂②３ 市管县 体制的弊端
尽管 市管县 体制取得了巨大的历史成绩，但随着社会主义市场经济体制的建立，一些与经济社会发展不相适应的问题开始暴露出来㊂具体来
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中国省直管县体制改革中的问题及对策 ①②吕红岩：‘从市管县走向省管县的体制改革“，‘管理观察“２００８年第２０期㊂
一个集团军的人数楚明锟㊁崔会敏㊁周军：‘从 市管县 到 省直管县 的体制转型分析“，‘商丘师范学院学报“２０１１年第１期；陈翻：‘ 市管县 与 省管县 利弊比较分析“，‘现代商贸工业“２００９年第１４期㊂
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说，（１） 市管县 体制增加了行政管理层次，提高了行政成本，大大地降低了行政效率㊂ 市管县 体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，行政效率大大降低，同时由于过分倚重行政力量，政府管了不该管㊁管不好的事，往往容易导致资源配置成本增高㊁效益降低，也阻碍市场经济发展主体的形成㊂（２） 市管县 体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制，并且处于无法可依的尴尬境地，甚至与宪法中有关地方行政架构的规定相违背㊂比如，根据‘中华人民共和国宪法“第３０条规定，中国的地方行政区域划分为省（自治区㊁直辖市）㊁县（自治县㊁自治州㊁县级市）㊁乡（民族乡㊁镇）三级制㊂显然， 市管县 行政管理体制与这一规定有所抵触㊂（３） 市管县 体制加剧了县级财政的困难， 小马拉大车 问题依然不能得到有效解决㊂市管县行政体制改革的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，然而，并非所有的市都能起到这一作用㊂事实上，除传统的省会城市和一些中等经济发达城市具有较强的带动力量
外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市根本很难有力量来帮助县级市和乡村的发展，这些城市一般都远离中心经济区，需要带动的县的数量也较多㊂（４） 市管县 形成城乡悖论㊂在市与其所辖的县（或县级市）竞争发展过程中，加剧了各个县（或县级市）与市之间在人㊁财㊁事三方面的矛盾，加大了市所辖各个县（或县级市）之间的离心力㊂在我国经济发达的一些地区，由于乡镇工业的兴起和繁荣，有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当，各县为了自身的发展不惜在资源㊁市场㊁人才㊁投资等方面与中心城市展开竞争，为争取到项目，市县争相到省城跑计划㊁跑指标，为争取投资，竞相进行政策攀比的事情也时有发生㊂①（５） 市管县 体制与大都市圈经济㊁区域经济一体化发展之间的矛盾㊂ 市管县 体制只是实现了城市
①樊建飞㊁周俊俊：‘省管县体制改革的动力机制“，‘理论学习“２０１１年第３期；宋哲：
‘中国地方政府层级设置比较研究 以 市领导县 与 省直管县 体制为分析对象“，‘华中师范大学研究生学报“２００８年第１期；房金秋：‘浅析中国实行省管县体制改革“，‘中国商界“（下半月）２００９年第７期；云霞㊁徐斌林：‘浅析我国省管县体制改革“，‘当代经济“２０１１年第１５期；房金秋：‘浅析中国实行省管县体制改革“，‘中国商界“（下半月）２００９年第７期；王娜：‘ 省直管县 体制下的市县关系新发展 基于复合行政的理念“，‘惠州学院学报“（社会科学版）２０１１年第２期；陶希东：‘ 省直管县市 ：我国深化行政体制改革的路径选择“，‘上海行政学院学报“２００９年第４期；张铁军㊁韩勇：‘ 市管县 的困境与 省管县 改革的可行性研究“，‘大连干部学刊“２０１０年第９期㊂
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