论中国封建监察制度的利弊得失 |
作者：王晓天 来源：湖南名人网 |
中国封建监察制度是中国封建专制主义中央集权国家制度的一大特。20世纪初，伟大的民主革命先行者孙中山先生在其《五权宪法》一文中曾经对其给予较高的评价，他说：“中国在君权时代，有专管弹劾的官”，“从前设御史台谏的官，原来是一种很好的制度”。确实，从总体上来看，各封建王朝政治体制中监察制度的确立和实施，基本上是成功的，它在巩固皇权，维护朝纲，纠举官邪，整肃吏治，维护封建国家机器的运转等方面，起到了非常重要的作用。在封建监察制度存在、发展的长达二千余年的历史中，积累了十分丰富的经验和教训。运用历史唯物主义的方法，从政治科学和法律科学的角度出发，对其经验教训进行科学的总结、研究，乃是一件很有意义的事情，也是非常必要的。 一、首先谈谈值得肯定的方面： 1、监察机关组织独立，自成系统。 中国封建监察制度具有不同于西方的独特体制，主要由御史监察和谏官言谏两大部分组成，而以御史监察为主体。 秦与西汉时期，御史大夫得以独立设府，然其职不专，御史府尚不是专门的监察机关，御史大夫既是监察长官，又是副丞相，诚如《汉书•薛宣传》所说，御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”。这既可说明御史大夫行政长官和监察长官的双重性质，也可说明当时监察机关与行政机关并没有分离。从西汉末年到东汉初年，发生了古代监察制度的一大嬗变，原来的御史大夫转为大司空，成为与监察无涉的掌管土木营造事务的长官，而原来在御史大夫属下专司监察的御史中丞出任新设御史台的台官，成为国家最高监察长官。这样，就实现了监察机关与行政机关的初步分离，御史台名义上虽然仍受少府节制，但实际上独立工作。至魏晋以后，御史台完全脱离少府，在组织上与行政机关完全分离，成为独立的监察机关。至唐代，又进一步实现了各监察机构的统一，形成了从中央到地方的比较完备的监察系统，而且内部分工缜密： 一是历代监察机构和监察官吏，均有中央与地方之分（魏晋南北朝系例外），前者监察中央机关和文武百官，后者监察地方事务和地方官，分工明确。历朝在中央设以御史中丞（唐称御史大夫，明、清称都御史）为首的监察官吏；监察地方之官则有两汉之刺史、唐代之十道巡按、明代之十三道监察御史及清代之十五道监察御史等。这样就形成了从中央到地方的比较严密的监察网，可称是无微不至，无孔不入，诸如各地驻军、考试、计簿、漕运等事务，均有监察官执掌监察之责。因此，即使是在古代交通和物质条件有限的情况下，以我国疆域之辽阔，官吏之众多，封建皇帝仍能在相当程度上对其实现有效控制，究其原因也就在此。 二是在对中央机关和文武百官的监察上，监察机关内部亦有分工。以唐代为例，御史台三院：台院，掌台务，并掌纠弹中央百官，参与大理寺审判活动；殿院，专掌朝廷礼仪之监察；察院，设六察御史分掌吏、户、礼、兵、刑、工六部监察。可谓分工明确，职责明确。唐以后，宋、元、明、清各王朝在监察机构内部分工上虽有不同，但基本上沿袭唐制，如明、清的六科给事中，即明显地系由唐代的六察御史发展而来。 监察机关在组织上的独立、自成系统，为封建王朝监察权的实现提供了组织上的保证。 2、监察“以条问事”，有法可依。 监察功能的发挥，不仅要有组织保证，还需要有法律依据。中国历代封建统治者为了使监察机关的监察活动有明确的方向和内容，提高监察效率，同时也为了防止监察机关的活动超越自身的权限，影响国家机器的运转，故十分重视通过法律法规来规范监察机关的活动，除了以封建王朝通用的法律来约束监察机关的活动以外，还专门制订了各种形式的监察法规。历史上最先出现的比较系统的监察法规是汉武帝时制定的剌史“察吏六条[1]”，其主要内容为：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为*。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟怙荣势，请所托监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”这六条不但对刺史监察对象范围作了明确的规定，而且对其监察的具体内容也作了详细的规定。这些规定不但是刺史监察的法律依据，也是法律准绳。如果刺史在监察活动中违犯了这六条规定，便要受到惩处。《汉书•鲍宣传》载，鲍宣为豫州刺史，因“举错烦苛，代二千石署吏听讼，察过诏条”，被劾免职。反之则受到褒奖，如朔州刺史瞿方进“居官不烦苛，所察应条所举，甚有威名”，因而被提升为丞相司直。明末清初的著名思想家顾炎武赞汉“刺史六条为百代不易之良法”，高度评价了汉“六条”的深远影响。 汉代之后，历代封建王朝踵之制订不少监察法规，三国的魏制订“刺史六条察吏”；晋制订“五条律察郡国”；后周制订“九条监诸州”；隋制订六条“巡察畿外”。至于唐代，监察法规已比较完备，御史台及所属三院的职权范围由《唐六典》规定之，对各级官吏的监督主要以“邦国刑宪典章”为准绳，如处置官吏违法的界限和办法须按《唐律•职制律》59条，十道巡按则以六条巡察州县。武则天统治年间，还删定了《风俗廉察》四十八条，进一步充实了监察法规的内容，其中不仅有关于监察范围、内容的规定，还有关于监察程序的规定。唐以后宋、元、明、清诸朝，监察法规愈订愈多，愈订愈严密，涉及内容也愈益广泛。特别是明清两朝的监察法规，对监察职权范围、监察内容、监察效益条款等规定得非常详尽，切于时代需要，而且制订了具体的部门监察法规、施行则例以及对御史进行反监、互监的法律规定等，如明代的《宪纲条例》，清代的《钦定台规》、《都察院则例》、《互监法》等等。 在封建的君主专制制度下，尽管封建王朝的法律法规与实际的实施之间有距离，甚至有很大的距离，但总的来说，随着封建王朝监察法规的增多和严密，监察活动日益法律化、规范化，这对于提高监察效率和准确性，防止监察机关的活动超越自身权限而影响国家机器的正常运转等等，是起到了相当的积极作用的。 3、注重监察官吏的选任、考核。 由于监察官吏职司风宪，维系纲纪，所以历代王朝对御史选任、考核以及奖惩等都有严格的规定并逐渐形成了一套行之有效的制度。 监察官吏作为“治官之官元旦节放假2020”，除了必须忠于皇帝这一对官吏的共同要求外，还有其特定的职业要求，其选任自然与一般官吏的选任有所不同： 一是注重选任“清谨刚介之士”[2]。“清”指清廉，只有自己清廉的人才能监督他人。“谨”指谨慎，只有谨慎的人才不容易在重要的监察工作中出现疏忽。“介直”，才能敢言，这历来是封建统治者选任监察官员的首要标准。秦始皇以“獬豸冠”赐御史即含有此意。《册府元龟》说：监察官只有“女幸直不畏于权势，继乃执我公宪，助兹朝治，使豪戚敛手，*邪屏迹，允所谓邦之司直者焉。为官择人，于斯为善。” 二是注重选任文化素质较高者。《册府元龟》称，监察官至“汉魏以还，事任尤重，至于选任，必举贤才。”南北朝的北魏选任御史，“必以对策高第者补之”[3]。隋定科举取士之后，通过科举入选监察官者较多。有唐一代，由进士选任御史，转而成为宰辅者甚多，如娄师德、李峤、宗王景、斐度等。明朝规定，监察官必须进士、举人出身。 三是注重从具有实际政治经验和治绩的地方官吏中选任监察官。汉代选任御史即“以公府掾属高第补之，或以故牧守、议郎、郎中为之”中国邮政银行网上银行[4]。唐代，“监察其选拜，多自京畿县尉”[5]。唐肃宗还专门下诏规定，“其御史须曾任州县理人官者方得荐用”[6]。宋朝规定，凡未经两任县令者，不得为御史。明朝对御史更是“选之甚精而授之不苟”，不仅要求“老成识治礼”，而且要求要有相当的资历和政绩，“新进士初仕，不许除授御史”，须“到任六年以上知县”的进士、举人出身者才有候补御史的资格；对入选者的政绩则规定必须“廉慎公勤，政绩昭著”[7]等等。 对监察官选任的严格要求有利于提高监察官的素质并最终提高监察工作的效能。同时，对于削弱封建裙带关系的影响，避免被监察者控制监察者，保证监察机关独立行使职权具有积极作用。 中国历代封建王朝都比较重视对监察官吏的管理，都有一套对监察官吏的考核奖惩办法，除了适用于朝廷所有官吏的考核奖惩办法也适用于监察官外，还逐步制订了专门针对监察官吏的考核奖惩办法，至唐代逐渐制度化。唐代的考课法规《四善二十七最》中有专门针对监察官的有关规定，如“推鞫得情，处断平允，为法官之最”；“访察精审，殚举必当，为纠正之最”等等。唐制，一般官员须经四考（一岁一小考）才能按格迁转他官，但监察官吏的考限较短，监察御史以25个月为限，殿中侍御史18个月，侍御史12个月，考核后，政绩卓著者升迁，一般者调职，差者降职。宋代，专门制订了监司考课格。元代，这种考核制度更加完备。元朝为肃政廉访司官吏制订了专门的考核标准，每年年终考核，凡“使一道镇静，谙知大体，所察得实，民无冤滞为称职；苛细生事， 于大体，所察不实，民多冤滞为不称职。”[8]并规定由“行御史台差官体究，凭实迹黜陟。”[9]“能尊条画，莅事有成者，任满升职；脏污不称职者，罢黜除名”[10]。明朝规定，御史出巡回京，须向都察院述职复命，由都察院“初二下册数学期末试卷拖组词查勘考察保结，称职者具奏，照旧管事；若有不称，奏请罢黜。”[11]清代也有类似规定。 别克凯越油耗 这种对监察官吏按年或因事考核以决定升、留、降、罢的方法是可取的，既可督促监察官吏尽职尽责，提高监察效率，又可避免或减少监察官自身的违法失职；同时，任期和奖惩的明确还可减少监察官滞留本职可能产生的弊端，促进监察官队伍汰劣留优。 茉莉花茶好处 4、以卑察尊，以轻制重的政策。 历代封建王朝对监察官的地位处置十分微妙。为了使监察机构具有震慑百僚的权威，首先给监察机关以崇高的地位。秦汉的御史大夫位居副丞相，与丞相、太尉并为三公。东汉御史中丞、司隶校尉朝会时与尚书令一样，号称“三独坐”。元朝御史台与中书省、枢密院并为三大府。明清都察院与六部并重。但监察官员的品秩并不高，以御史台的长官来说，秦汉的御史大夫只有二千石。西汉末年御史大夫转为大司空后，作为御史台长官的御史中丞品秩更低，只有一千石。隋唐以御史大夫为御史台长官，品秩分别为正四品和从三品，均低于正二品的尚书令。中央监察长官的相对低品秩直到元、明、清才有所改变，与中书省平章事或六部尚书平级。地方监察官员的品秩更低，汉刺史仅为六百石，唐、明的监察御史分别是正八品和正七品。仅清朝升为从五品，品秩仍然很低。 然而，监察官的职权却很重，他们在行使监察职权时，历来没有什么限制，故杜佑《通典》说：“御史为风霜之任，纠弹不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉。”因此，两汉时以待御史六百石之卑，可以弹劾二千石级的郡国守相。唐代的监察御史仅为正八品，但有权监督六部尚书，奉使巡按，气派“震慑州县”。宋代御史不仅可以纠弹官吏，且可建议政事。明代巡按御史“大事奏裁，小事立断”，权力极大。历代封建王朝对监察官吏还优遇有加，监察官政绩突出，晋升的机会很大而且迅速。如“西汉有御史大夫69人，升任丞相者22人，占御史大夫总额的33%，占丞相总数的47%。”[12]唐御史大夫自“义宁至先天登宰相者十二人，以本官参政者十三人，故相任者四人”。[13]另据《新唐书•宰相表》记载，由御史大夫升任宰相者21人，由御史中丞升任宰相者11人。御史若调任他职，则多为郎中、员外郎等要职。 古代这种以卑察尊，以轻制重，并加以重赏的作法，是历代封建王朝的传统。清代学者顾炎武评论说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意。”[14]赵翼也说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”[15]这是有一定道理的。 二、中国封建监察制度作为封建政治制度的一个组成部分，其弊端也是很明显的，而且随着时间的推移越来越严重。 1、封建监察制度对皇权的依赖性。 封建监察制度最大的弊端便在于它是皇权的附属品，这是最根本的弊端，封建监察制度的一切弊端皆由此而生。封建监察制度严重地依赖于封建皇权： 一是监察系统是否完善取决于皇帝的决策。在中国封建社会，皇帝是集国家最高立法权、司法权、行政权于一身的最高统治者，因此，国家的一切法律制度的制订与废止，一切机构的设置与裁撤，一切官吏的任免与升降，一切政令的制订与实施，都在相当的程度上受皇帝个人的意志所左右，封建的人治严重制约着监察系统效能的发挥。 二是监察官行使职权需要皇帝的保护。御史弹劾不法官吏，往往受到权贵的打击报复。唐睿宗时侍御史杨孚弹劾权贵反遭毁谤，唐睿宗因此感慨说：“鹰搏狡兔，须急救之，不尔必反为所噬。御史绳*慝亦然，若非人主保卫之，则亦为*慝所噬矣。”[16] 三是御史弹劾的效果完全取决于皇帝。遇明君，监察机关尚可成为“纠百官罪恶之司”，倘遇昏君，则成为包庇官邪和制造罪恶之司了。尤其是，在皇权专断之下，君主好恶由己，往往随心所欲地歪曲、破坏自己制定的法律，以言废法，以言代法。御史弹劾的效果取决于皇帝，如果弹劾对象是皇帝的庞臣亻妄亻幸，即使有罪也可以释罪不问，甚至将弹劾者问罪。这样就导致了不少监察官谨小慎微，不求有功，但求无过，明哲保身；或谄事权贵，包庇不法，以求显达；而正直的监察官往往不得善终。 再者，监察系统既然以皇权为依托，则皇权自身的强弱变化也就必然影响到监察机关及其活动。中国封建监察制度发展的历史证明了这点。每当一个封建王朝出现不正常的情况，如权臣秉政、宦官专权，皇权受到削弱；或者一个王朝进入末期，出现统治危机，则监察机关的职能便难以正常发挥，不是监察机关形同虚设，便是监察官吏与权臣、宦官互相勾结，沆瀣一气。东汉后期的宦官外戚专权期间，明代的魏忠贤、严嵩专权期间，监察机关的表现就是如此。 2、监察机关职权繁杂，且过分膨胀。 中国封建时代的监察机关，自西汉末至东汉初年的大变动后，即已获得初步的相对的独立地位。至魏晋，终于成为与行政、司法、军事各系统互不统属的完全独立的组织系统。但是，就其所掌职权来说，除了监察权之外，往往还兼有行政、司法方面的种种事权。而且，由于封建皇帝是集最高行政权、最高司法权、最高监察权于一身的“天下之尊”，作为其“耳目之司”和亲近之臣的监察机关及监察官员，遇事随时差委，故其职权更加繁杂。在两汉，举凡典正法度、纠弹百官、受公卿奏事、草制律令、草拟诏敕、考核功绩、察举人才、督军、掌图书秘籍、逐捕盗贼、讨大*猾、治理大狱、辨明冤枉，乃至持书、纠仪、厩马、车驾、铸印、祭祀等种种杂务，不管是否是监察事项，均需监察机关理之。两汉之后，随着君主专制的不断发展，监察机关的职权也不断扩大，至宋代已呈恶性膨胀之势：在中央，监察机关台谏的行政、司法权明显扩大，如御史台有权侦讯违法失职官吏，参与多种审判，独置台狱，拘禁犯官等等；在地方，中央派出的判官及监司都掌管有地方的行政、司法之权。这种状况在宋以后历朝相沿，愈演愈烈，造成了严重的后果。 监察机关职权的过分膨胀，至少造成两个不良后果： 一是影响、限制乃至妨碍了政府行政及司法、军事等部门职权的正常运转。例如宋代，台谏合一的御史台纠劾范围遍及百官，往往以行政首脑宰相为主要目标，因而形成了宋朝政治上台谏与政府之间的水火之势。在朝仪时台谏官多与宰相作对，宰相言东，台谏偏偏言西，往往使行政事务议而不决，贻误政务。这种状况实际上使监察机关成为了政府的掣肘和制约力量，误国误事。宋朝行政权之不能振作，监察制度不能不是一个重要原因。 二是削弱了监察机关自身监察职能的发挥。监察机关既然以相当大的人力和精力去参与本属于行政、司法部门的工作，其自身的监察工作便不能不受影响。同时，监察机关监察职能与行政、司法职能的这种交错，混淆了监察主体与监察客体的区别，不是使监察者演变成了被监察者，就是在实际上取消了监察权，因为自己是不可能对自己实施监察的。从宏观上说，则是导致了监察系统与行政系统、司法系统之间平衡的被破坏，影响了封建国家机器的正常运转。 3、以监察地方之官代行、侵夺地方军政大权，或以地方军政大吏兼理监察之权。 中国封建监察制度的一个可取之处是：监察地方的官吏与地方的行政、司法、军事长官各为系统，互不统属，各司其职。但此制在封建时代多次遭到破坏，出现两种情况： （1）监察地方的监察官代行或侵夺地方的军政大权。以汉代为例，西汉末年，汉成帝为加强中央对地方控制，改州部刺史为州牧，增秩为二千石，东汉沿袭此制，继续扩大刺史职权，于是，州部由监察区逐渐演变为地方最高一级行政区，州牧也逐渐由监察官演变为集行政权和监察权于一身的地方最高长官。东汉末年黄巾起义后，为镇压农民起义计，东汉朝廷又授地方州牧以典兵之权。州牧在掌握地方军政大权以后，羽翼丰满，往往乘中央虚弱之机拥兵割据，导致内战不已，王朝不断衰弱，最终灭亡。可见，这种以监察地方之官代行或侵夺地方军政大权的作法，不但使中央对地方的监察流于形式，化为乌有，而且也导致了地方割据、危害统一的严重后果。 （2）以地方军政大吏兼理监察之权。这以唐代和清代最为典型。唐代开元、天宝之后，“方镇重任必兼台省长官”，地方的节度使、观察使等军政长官往往兼有御史大夫、御史中丞的头衔。这种混淆职能的作法实际上等于取消了中央对于地方的监察，加剧了唐末方镇专权、地方割据的状态。清代的情形略有不同，清代是以地方军政长官如总督、巡抚兼任都察院的右都御史、右副都御史，虽然没有像唐末那样明显加剧地方割据，但使都御史这类监察官职流于形式却是一致的。 总之，不论是以监察地方之官代行、侵夺地方军政大权，还是以地方军政大吏兼理监察之权，其消极性是很明显的。这是封建专制制度所不能克服的一大弊病，它从反面给我们提供了深刻的历史教训。 4、某些具体措施失当。 历代封建王朝在加强封建监察制度建设的过程中，有不少措施显然是失当的。例如，从晋代开始，历朝大都给御史以“风闻言事”的特权。如果说：“风闻言事”在开始时尚有保护申诉人的益处的话，那么，事情很快就发生变化，演变成监察官可以仅凭耳闻而不必获取真凭实据便可以任意弹劾官吏。宋朝此风最为盛行，监察官吏风闻奏事即使有不实，也很少受惩罚，在多数情况下还奖赏有加，升官晋爵。这虽然对一些御史有某些督促和鼓励作用，但给有些御史不负责任地攻击他人提供了法律保护，使监察工作失去了严肃性；同时也严重地干扰了行政、司法部门的工作。明代学者邱 对此曾有过评论：御史“风闻言事，此岂治朝盛道之事哉！夫泛论事情，风闻可也，告乃讦人阴私，不究其实，而辄加以恶声，是岂忠厚诚实之道哉！苟不察其有无虚实，一闻人言，即行之奏牍，置之宪典，呜呼，莫须有何以治天下哉！”[17]其弊病是显而易见的。 再如，历代王朝在不断扩大监察机关职权的同时，往往也盛张监察官的威仪。南北朝的北魏、北齐，御史台长官“出入千步清道，与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚下马，驰车止路旁，其违缓者以棒棒之。”[18]唐代，八品的监察“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职。”[19]明代，七品的巡按御史“代天子巡狩”，也是惊天动地，致使“按临之日，百事俱废，多方逢迎”，“藩臬守令不得专行其职，而事皆禀命于巡按矣”[20]。这不仅干扰了行政机关的工作，而且也为监察官员弄权不法、贪污受贿提供了可能。 总之，中国封建监察制度在其漫长的历史发展过程中，不断地增补损益，积累了宝贵的经验和深刻的教训。我们应该总结、扬弃这份宝贵的法律文化遗产，作为我们今天加强社会主义监察制度建设的借鉴 |
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