秦朝郡县关系考论_张功
收稿日期:2004-10-26
作者简介：张功(1966-)，男，北京市人，博士研究生，主要从事秦汉史研究。
秦朝郡县关系考论
张 功
(首都师范大学历史系，北京100037)
摘要：战国时期各国普遍以县作为基层行政机构，县在行政、经济、军事上有较强的自主权和相当大的独立性。秦统一后，在相对独立的前提下县为郡所统辖，而郡却不具备将所辖县的综合实力彻底纳入自己的统辖之下并取而代之的能力。究其原因，除县具有一定的经济、行政自主权并贮备有大量的武器、军备物资和战国以来形成的战斗传统外，在基层还存在着浓厚的农村公社遗存。秦朝郡对县的失控，也是国家对地方的失控，从而在起义军的冲击下导致其速亡。
关键词：郡县；功能；关系；独立
中图分类号:K232  文献标识码:A  文章编号:1002-6320(2005)02-0026-04  秦朝县是直接面对民间社会的国家基层政权，是中央政府征收赋税、征发徭役、兵役、控制地方和维持政权稳定不可或缺的要素。研
究者认为秦县负责地方的行政、赋税、社会治安，在行政、财政、军事上处于郡的绝对监督控制之下，无独立性和自主权[1](P76)。本文通过对秦朝县的形成环境、内部状况特别是县的军事机能和作为背景存在的内部社会关系的勾画来考察其功能，从郡与县的互相影响、制约来考察秦朝政治生活中的郡县关系，力求正确认识秦朝县的功能及郡县关系的特点，并就教于方家。
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顾炎武说/当春秋之世，灭人之国者，固已为县矣0[2](卷225郡县6)。县出现于春秋时期，战国中后期各国设县更多，并普遍成为政府的一级地方行政机构。秦孝公十二年徙都咸阳,/并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县0[3](卷55秦本纪6)。这种大规模的置县活动是秦以县为基础实行耕战政策的开始。5史记6、5战国策6中有许多/万家之县0的记载，则战国时期每县户口在万家左右。春申君让出淮北12县为郡以加强边境防御[3](卷785春申君列传6)，则郡辖
县当在10以上。县皆有城以为治所，齐威王时朝县
令长72人[3](卷1265滑稽列传6)
，则齐县有72,/高祖六年，立肥为齐王，食七十城，诸民能齐言者皆与齐王0[3](卷525齐悼惠王世家6)。两者数字接近，基本是一县一城。/(齐)威王初即位以来，不治，委政卿大夫，九年之间，诸侯并伐，国人不治0[3](卷465田敬仲完世家6)，于是烹阿大夫(县令)，封即墨大夫，则齐县为直辖于国君的
地方一元性行政机构。六国所设之县，辖于国君者上计于国君，辖于封国者上计于封君，辖于郡者上计于郡[1](P4)。5韩非子#外储说左下6载魏文侯时西门豹为邺令，第一年/清洁悫，秋毫之端无私利也，而甚简左右0被惩罚，第二年/重敛百姓，而急事左右0受奖赏，则县令在县行政事务处置上是完全自主的。
战国时期关东六国县令长的自主权还表现在可以自主铸造兵器和货币上。有许多例子可以证明，三晋地区铸造的铜兵器往往刻有铸造监督者和铸造者的名字，以明确铸造责任。例如在韩国有/@@年郑令@、武库工师@、冶@@0和/@年郑令、司寇@、武库工师@、冶@@0的武器铭文格式，类似铭文格式在魏国、赵国的武器铭文中也很多[4]，令即县令，铭文中的督造者为/令0，这意味着县也可以独立自主铸造兵器，而不由上级机关监督，显示出县在军事上有相当的独立性。战国时期三晋和齐国的货币铸造也是以城市为单位的，各种货币上铸有城市名，如空首布上有卢氏、召丘、安藏、官考等三晋城市；平首尖足布上有甘丹(邯郸)、晋阳、武安、兹氏、蔺、离石、大阴等赵国城市，平周、皮氏、中阳等魏国城市；齐国刀币上记有临淄、即墨、安阳、谭、阿五都城名[5](P45-49)。说明各城市有铸币的权力，也可以推断这些县在经济上有很大的自主权。
关东六国县在行政、军事、经济上的自主权综合表现为县有较强的军事能力，秦灭六国的过程中/取三十七城、取十三城、取二十城0[3](卷885蒙恬列传6)一类
第25卷第2期      南都学坛(人文社会科学学报)      Vol 125No 122005年3月 Ac ademic Forum of Nan Du(Journal of the Humanities and Social Sciences) Mar.2005
的记载证明了县有一定的军事防御能力。乐毅率燕军攻破齐都临淄后,/燕既尽降齐城，惟独莒、即墨不下。燕军闻齐王在莒，并兵攻之。淖齿既杀泯王于莒，因坚守，距燕军，数年不下。燕引兵东围即墨，即墨大夫出与战，败死。城中相与推田单,，立以为将军，以即墨距燕。(反攻时)五千人因衔枚击之，而城中鼓噪从之，老弱皆击铜器为声，声动天地0[3](卷825田单列传6)。即墨、莒均为齐县，在齐国全国失败后作为孤城显示出很强的自卫能力，县大夫(县令)战死后，县城面临灭顶之灾时民间能够自发推举首领，领导全体居民团结起来，不分男女老弱共同参战抗敌。晁错描述过战国时期县住民中的军事传统:/古之制边县以备敌也，使五家为伍，伍有长；十长一里，里有假士；四里一连，连有假五百；十连一邑，邑有假侯；皆择其邑之贤才有护，习地形知民心者，居则习民于射法，出则教民于应敌。故卒伍成于内，则军阵定于外。(其人)幼则同游，长则共事。夜战声相知，则足以相救；昼战目相见，则足以相识；欢爱之心，足以相死。0[6](卷495晁错传6)县在行政、军事、经济上的自主权加上长期战争在县住民中形成的战斗传统，使战国时期的县具备了很强的军事能力。
郡之出现基本与县同时，战国时期除齐以外各国已普遍置郡，秦统一六国时共有36郡。对于郡县之统辖关系，历来以5左传#哀公二年6赵简之誓师语/上大夫受县，下大夫受郡0释为县大郡小，安作璋、熊铁基在所著5秦汉官制史稿(下)6中即持此观点。清人姚鼐说:/然始者有县而已，尚无郡名。吾意郡之称
盖始于秦晋，以所得戎狄地远，使人守之，为戎狄民君长，故名曰郡,，郡远而县近。县成聚富庶，而郡荒陋，故以美恶易等，而非郡与县相统属也。0[2](卷225郡县6)这是很有见地的说法。严耕望认为在春秋时期郡县互不统辖,/至战国时代，列强竞争激烈，荒陋者日益开辟，军国向外拓展，边郡日益增大，于是郡之地位骤高，乃仿近地之制分置诸县以隶于郡，遂形成以郡统县之两级制0[1](P4)。郡之设置出于军事防御的需要，春申君献出淮北12县为郡以及秦在新占领地区设郡管辖都充分说明了这一点，以上面论述验诸史籍记载，其结论是可以成立的。
郡、县的设置是随着扩土开疆进行的，战国时期的郡、县作为地方行政机构，负有保境安民、抵御外敌进攻的责任，由此决定了郡、县重视军事上的建设，重视各自独立对敌防御的能力。以后郡虽辖县，但由于战争环境的影响，县城一直具有较强的军事防御能力，县的自主权和独立性并未消失，这一特点影响到秦朝的郡、县功能及其相互关系。
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秦国没有县城自主铸钱的情况，武器制中国的小龙虾产地有哪些
造也是以相邦(京畿地区)和郡守为督造在
县中进行的[4]，相对于六国地区，秦县在经
济、军事上的独立性要小一些，虽然如此，秦县在经
济、军事、行政上还是有很多自主权。5秦简#金布
律6载:/官府受钱者，千钱一畚，以丞、令印印。不
盈千者，亦封印之。0[7]县令、丞主管全县赋税的征
收和管理。此外,5金布律6还规定了县对官营畜牧
业的管理、对手工业产品的生产、出售、对官府物品
的借出等经济行为的管理，显示出县在经济上有一
定的自主权。
县中贮藏着大量的粮食和刍藁,5秦简#仓律6
记载了相关的管理制度,/入禾仓，万石一积而比黎
之为户。县啬夫若丞及仓、乡相杂以印之0,/刍藁
各万石一积，咸阳二万一积，其出入、增积及效如
禾0。5秦简#效律6记载了县级官府制做铠甲、弓、
弩、戈、戟的管理办法，从原料的保管、工艺流程的
监督、产品的入库、分发、事故责任都有详细的规
定。这些律文显示出秦县中储藏有大量的粮食、刍
藁和武器，这是商鞅变法以来秦以县为基础实行耕
战政策的结果。有这些军事物资的制造和储备，就
使县具有了较强的军事防御作战能力，支持了县在
军事上的自主权和独立性。
秦朝廷派出监御史监督郡守，郡发布5秦简#语
书6指导县的行动。县则自己制作集簿，期年上报
于郡，这种一年一次的事后汇报，使秦县和六国地
区的县一样在平时的行政事务处置上享有较高的
自主权。
战国时期各国既有郡县，同时也有封君的封地
参杂其间，秦统一天下，遂废除封国，在六国原有郡、
县设置的基础上将郡县制推行到全国，以郡统县，县
有蛮夷者别称曰道，确立了对全国的集权统治。为
了削弱六国地区县的强大军事功能，秦帝国不但拆
毁关东诸侯原有的城郭，而且/收天下兵，聚之咸阳,
销以为钟，金人十二，重各千石，置廷宫中,，徙
一个人想着一个人歌词
天下豪富于咸阳十二万户0[3](卷65秦始皇本纪6)。拆城
龙岩莲花山公园
郭、销兵器、徙豪富的目的在于削弱蕴藏于县城居民
中武装防御的能力。
郡守可以统辖县的军事力量，项羽杀会稽守后,
/(项)梁乃招故人所知豪吏，谕以所为，遂举吴中兵,
使人收下县，得精兵八千人，部署豪杰为校尉、候、司
马,，梁为会稽将(5史记#项羽本纪6中为会稽守),
籍为裨将，徇下县0[6](卷315项籍传6)。项梁以会稽守的
身份掌握了属县的兵力，则地方兵权上的郡县统辖
关系是明确的。/(陈胜)攻陈，陈守(郡守)令(县令)
皆不在，独守丞与战谯门中。不胜，守丞死。乃入据
陈。数日，号招三老豪杰会计事。0[6](卷315陈胜传6)在郡
治防守中存在郡守、县令、郡丞为顺序的军事指挥系
统。蒯通说服范阳令徐公投降武臣后,/燕赵闻之,
降者三十余城，如通策焉0[6](卷455蒯通传6)，则说明在
县城防守中县令有独立的军事决策权。总体来说,
在秦的地方兵权上郡守(郡尉、郡监)有第一位的军
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2005年第2期张功：秦朝郡县关系考论
事指挥权，县令、县丞有第二位的指挥权。
由于战国时期国土的守卫是以县城的防守为基础的，除郡治外，普通县城的坚守是以县令为主将，由
各县的军事力量完成的。秦的短期统一不可能完全消除六国地区县城所具有的较强的经济、军事功能。张耳、陈余认为若陈涉恢复六国得到地方的拥
护，就会/野无交兵，县无守城0[3](卷895张耳、陈余列传6)
。这是统一后的秦县仍然拥有相当军事力量的证明。
县作为地方政治中心对地方豪杰的吸引力大于郡,/(萧何)以文无害，为沛主吏掾(承办泗水郡卒史事)，第一，秦御史欲入言征何，何固请，得毋行0[3](卷535萧相国世家6)。萧何宁愿在县为吏，也不愿入郡供职，可见郡还不能完全取代县作为地方政治中心的地位。
秦县经济上有较大的自主权，县中又贮备着大量的军备物资，郡对县的监督也很松懈，加上长期战争环境的影响，使秦县具有较强的自主性和相当的军事能力，短期统一后的一系列措施也没有彻底消除六国县所具有的自主权和独立性。可以说秦朝对地方的控制权不是完全集中在郡中，一个一个的县也有很强的力量，县作为地方经济、军事、政治的中心，在相对独立的前提下为郡所统辖，郡基本不具备将所辖县的综合实力彻底纳入自己统辖之下，取代县成为地方政治、经济、军事中心的能力，郡的实力不过一大县而已。
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由于长期处于战争状态，使六国县与秦县具有相当的经济、行政、军事自主权，综合表现为县的军事力量的强大和郡对县控制的粗疏，统一六国后情况并未改变。通过对县军事力量的具体分析可以更准确地认识这一点。
520送女朋友什么礼物比较有意义县中有县卒,/(秦始皇九年)长信侯作乱而觉，矫王御玺及太后玺以发县卒及卫卒、官骑、戎翟君公、
舍人，将欲攻蕲年宫为乱0[3](卷65秦始皇本纪6)
。当时太后与居于雍县,/太后私与()通，绝爱之。有身，太后恐人知之，诈卜当避时，徙宫居雍。长从0。正义:/雍故城在岐雍县南七里，有秦都大郑宫。0[3](卷855吕不韦列传6)发县卒当属雍县县卒，县卒属于可以接受上级权力机关征发进行军事行动的正规兵员。5秦简#秦律杂抄6中载:/县毋敢包卒为弟子，尉赀二甲，免，令，二甲。0/禀卒兵，不完善(缮)，丞、库啬夫、吏赀二甲，法(废)。0确保县卒的数量是县令的职责，把为县卒的人隐匿为弟子即私仆时，县令、县尉要受罚；配给县卒的武器质量不合格时，县丞、库啬夫及相关官吏都要受到惩罚。则对县卒的平时管理和武器配备是由县令、县丞、县尉负责的。
秦政府有将武器借给县住民的规定,5秦简#工律6载:/公甲兵各以其官名刻久之,，其(假)百姓甲兵，必书其久，受之以久(久为刻在兵器上的标记)。入(假)而毋(无)久及非其官之久也，皆没入
西方的劫难
公，以赍律责之。0县中储备着大量的武器，除服兵役的卒是发放武器的对象外，当县城受到攻击时，进入临战状态下的民众也会得到政府储藏的武器形成县兵。/陈婴者，故东阳令史，居县，素信，为长者。东阳少年杀其令，相聚数千人，欲立长，无适用，乃请陈婴,，县中从之者得二万人,，乃以其兵属(项)梁。0[6](卷315项籍传6)东阳一县即有百姓2万人为兵，除县卒外，大部分应该是普通民众,5汉书#田儋传6所载田儋杀狄令率县兵反秦的情况与之相似。刘邦起兵时/父老乃帅子弟共杀沛令，开城门迎高祖,，高祖乃立为沛公。于是少年豪吏如萧、曹、樊哙等皆为
收沛子弟，得三千人0[6](卷15高祖纪6)
。县兵是以县令为将，以父老豪杰率领的子弟即县住民中有战斗力的年轻男子为主体形成的。刘邦夺取陈留县城后，就得到了陈留贮备的大批粮食和以陈留人为主体的陈留县兵，在短期内扩充了兵员，离开陈留西进时/以郦商为将，将陈留兵，与偕攻开封0[3](卷85高祖本纪6)。
刘邦、项羽都是利用县兵很快形成了强大的军事集团，县令、县丞可以利用父老、豪吏、少年从县的子弟中组织县兵，进行军事行动，显示了秦的县令、县丞在危机时期动员县住民从事县城防卫的制度框架，县中储备的大量武器、粮食构成组织县兵的物质基础。刘邦集团将领的战功记录中有很多攻占县城和击杀县令、县丞的记载，如樊哙曾斩县令、丞各一人[6](卷415樊哙传6)，就是这一制度框架存在的证明。
县兵是以县令或实际支配者为首领，以父老、豪杰为轴心团结县住民形成的战斗集体。项羽进攻齐地遇到顽强抵抗时,/遂北烧夷齐城郭室屋，皆坑降卒，系虏老弱妇女，徇齐至北海，所过残灭0[6](卷315项籍传6)。将老弱、妇女等不能成为直接兵力的人也加以处决，说明由县兵进行的防御战中县住民不论男女老幼，是整体参与抵抗的。在秦末大乱和楚汉战争中，县住民为了保护他们的生命财产，在守城战中协同作战，守城失败时，往往是室屋烧夷、人口残灭，但如果以保护县住民生命财产安全来约降，县城则很容易投降，类似的事例是很多的。
秦县兵力有正规兵县卒、临时动员的县兵两种，其中县兵是在失去中央政府和郡一级指挥的情况下，由县令或者实际支配者对以父老豪杰为骨干、以子弟为核心的有战斗能力的县住民在大范围内实行武装动员组成的。在以县城为基地的军事活动中，县令成为独立的军事指挥者，在楚汉战争中攻城略地不是占领郡治就可以控制全郡，而是必须逐一攻占县城才能达到占领全郡的目的，这是秦县独立性和综合实力强大的体现，也说明秦郡不足以彻底控制县，秦县的这一特征使秦朝对地方的统治失去了牢固的基础。
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秦县军事力量强大的原因，除县有一定的
经济、行政自主权和县中贮备有大量的武器、军备物资以及晁错描述的战国以来形成的战斗传统外，还应该注意在基层存在着浓厚的农村公社遗存[8]，存在以父老、豪杰为核心的自律性乡里秩序。
秦县乡里有/三老掌教化0[6](卷195百官公卿表上6)
。并非朝廷官员的父老(三老)对子弟有很大的影响力,/一里八十户，八家共一巷，选其耆老有高德者名曰父老，其
有辩护(干练有护卫能力)伉健者为里正0[9](宣公15年)
。被民众推举的三老在汉初还被称为/众民之师0[6](卷45文帝纪6)而受到尊敬，联系商鞅置县的情况，则在秦朝也应该一样，都是国家在无力将统治贯彻到最基层的情况下通过对这种自律性乡里秩序的承认和强化达到统治地方的目的。在县乡里社会，因老人具有丰富的农业生产经验和其他知识，自然负有领导、监督生产及教育青少年的职责，主持乡里的农业生产和社会生活，维持乡里稳定。5周礼#里宰6载:/里宰，掌比其邑之众寡，与其六畜、兵器，治其政令。以岁时合耦于，以治稼穑，趋其耕耨，行其秩叙(序)，以待有司之政令，而征敛其财赋。0他们是利用固有的血缘、地缘组织，为政府服务的人员。在自律性的县乡里社会秩序中，子弟被父老掌握和组织起来，成为军事行动的兵力来源。
另外，还应该考虑秦的县制特点，商鞅第二次变法时开始大量置县，而且/令民为什五，而相牧司连坐,
，有军功者，各以率受上爵；为私斗者，各以轻重被刑大小,，民勇于公战，怯于私斗，乡邑大治,，而集小乡邑聚为县0[3](卷685商君列传6)。在保持原有乡里秩序的基础上用什伍制将耕战之民就地编成军事集团。商鞅非常注意对县城的防守,5商君书#兵守6说:/守有城之邑，不如以死人之力
与客生力战。0即通过拼死守城以消耗攻城者，最后取得胜利。加上秦国一直重视奖励军功，以军功作为取得爵位和官职的主要途径，也无形中助长了县住民所具有的军事作战能力。
什伍制一直延续到了汉代，商鞅变法时县的大框架被继承了下来，并随着秦的统一推广到东方六国，对于擅长利用坚固的城市对来攻击的军队进行顽强抵抗的三晋和齐地的居民来说，更加强了县所具有的军事能力，影响到当地父老和子弟的关系。从原来年龄阶层的宗法秩序关系，转变为军事指挥者与战斗者，即在危机时刻长者作为军事方面的指挥者，子弟在父老的指挥下编制成为战斗员，使县具有很强的军事能力。另外战国以来的长期战争状态，必然对县住民的防卫意识造成强烈的影响，秦统一只有十几年，和平日短，战国以来形成的习惯和传统依然存在，也是秦县军事力量强大的原因之一。
由于秦县有较强的军事实力和以父老为主干的自律性乡里秩序，当县城面临攻击时，民众很容易以父老豪杰为轴心被动员起来形成保护乡土利益的军事集团，为保护自己的生命财产据城自保或与攻击者约降，使县的上级机关郡失去了强有力的支持而在军事实力上与大县无异。秦朝郡不能在军事上保持对县的绝对优势，也就无法牢固控制县，郡对县的失控，也是国家对地方的失控。集权制国家的特征
是国家权力在横向上完全贯彻到统治区的每一处，在纵向上国家权力完整贯彻到社会最低层，秦朝对县的失控显示了这一集权制帝国对地方控制上的不成熟之处，这种不成熟是秦帝国在起义军的冲击下基层政权迅速瓦解，从而导致其速亡的一个重要原因。
[参 考 文 献]
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理与考古学论丛[C].济南：齐鲁书社,19821
[5]宋杰.中国货币发展史[M ].北京：首都师范大学出版
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[6]班固.汉书[M ]1北京：中华书局,19621
[7]睡虎地秦墓竹简[M ].北京：文物出版社,1978.
[8]张金光.秦自商鞅变法后的农村公社残余问题[J].文史哲,1990,(1)1
[9]春秋公羊传注疏[M ].北京：北京大学出版社,19991
[责任编辑：张天景]
Study on Prefectures and Counties .Relation of Qin Dynasty
ZHA NG G ong
(History School of Capital N ormal U niversity ,Beijing 100037,China)
Abstract:During the Warring States period,the states universally established the counties as the basic level administrativ e ma -chinery.T he counties had more strong decision-making power and co nsiderably high independent character.After Q in integrated China,although it too k so me measures to enhance t he domination to the counties,the decision-making power and independent character of
the counties didn .t wholly disappeared,especially military ability to sufficient self-support w as still existent,and it g ravely influenced the dominat ion to the lower level government administr ation of Q in Dy nasty.
Key words:prefectures and count ies;funct ion;relation;independence
#29# 2005年第2期              张 功：秦朝郡县关系考论

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