突发公共事件中的政府应急管理
突发公共事件中的政府应急管理
摘要：近年来无论是发达国家，还是发展中国家，各种突发事件层出不穷，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还危害到国家安全和社会稳定。因此，如何科学应对、妥善处理，是当今世界各国政府必须面对的问题，对政府管理提出了挑战，考验着政府应急管理能力。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿元人民币。突发性公共事件由于其自身的突然性、普遍性、紧迫性等特点，导致其爆发时往往带来极大的破坏力，给政府的应急管理政策带来挑战。因此突发性公共事件的应急管理体系显得尤为的重要，健全的应急管理体系虽不能杜绝突发性公共事件的发生，但可以起到预防作用，降低政府的损失和人民的伤亡，从而提高执政部门的威信度。我国的应急体系可以说是初具雏形，很不完善，尽管从非典、雪灾、汶川地震到H1N1禽流感的全球爆发，几场大的突发性公共事件中政府职能部门第一时间做出了相应的应急政策，但也同时暴露出了我国针对突发性公共事件的应急管理体系薄弱的一面。因此本文重点以汶川大地震为例，分析我国突发性公共事件应急管理的现状。
关键词：突发性公共事件；应急管理；现状。
公共突发性事件是指，政府在管理国家事务中，突然发生的如地震，自然灾害，流行疾病，等公共事件，具有突发性，普遍性，紧迫性等特点。突发性公共事件的发生具备偶然性且事先难以预料，即便通过信息收集和观察能捕捉到一定的预警信息，也难以准确的报告出突发性公共事件发生的具体时间地点等信息。其次，突发性公共事件具有普遍性，波及范围广，牵涉的人员多，往往带来多米诺骨牌的连锁效应，使公共性突发事件升级到更为复杂的层面，伴随着全球化脚步的不断延伸，突发性公共事件甚至牵一发而动全局，给整个世界带来灾难性的破坏，2009年席卷全球的H1N1便是如此。再者由于公共性突发事件发生前不能提前做预防和控制，往往在发生时束手无策，因此应急工作具备紧迫性。鉴于公共性突发事件的上述特点不难看出，发生时如不能行之有效的做出及时处理，不仅会影响众的生命和利益，更严重的会产生社会动荡，危及人民众对党和国家领导的信任。近年来，我国公共性突发事件频频发生，建立一套公共性突发事件的应急体系增强危机应对，降低危机的损失迫在眉睫。
1976年7月28日凌晨3点42补办身份证需要什么分，一场唐山大地震，让数亿国民见证了地震的惨烈，震级里氏7.8级，地震破坏范围3万平方公里，有感范围达14个省、市、自治区，相当于全国面积的1/3。地震共造成242419人死亡，164581人受重伤，直接经济损失达54亿元，是20世纪世
界上人员伤亡最大的地震。唐山大地震三十二年后，一场举世震惊的汶川大地震，再次揪起了数十亿众的心，汶川大地震遇难69225人，受伤374640人，失踪17939违章记录人直接经济损失达8451亿元，尽管汶川大地震是一次前所未有的考验，给我们带来了巨大的损失和悲痛，但值得欣慰的是，党和政府借鉴唐山大地震的经验教训，震后不到两个小时的时间里就建立了应急机构，发布应急措施，及时有序的进行了灾后的救助和重建工作。本文重点以汶川大地震为例，谈一下汶川地震中政府的公共性突发事件应急体系。
春望杜甫一、汶川地震中建立的应急体系
（一）、有效地信息传递和沟通。突发性公共事件具有难以预见性，导致事件发生时信息容易滞后，对策也随之滞后，与公众的迫切知情权形成了尖锐的矛盾。以哈尔滨水危机及地震危机为例，由于政府信息发布滞后性，不透明性，导致民间谣言四起，民众形成恐慌心理，不少市民疯狂采购面包和矿泉水，结果造成混乱的局势。唐山大地震三天后，新华社发布简短消息，而具体的死亡人数，三年后才予以公布，与此不同的是汶川地震虽然地理位置偏僻，但消息却及时的传递给公众，地震后仅仅三十分钟新华社就发布相关信息而中央电视台停止了正常节目播出，二十四小时报道地震后的相关救援信息，及时公开灾情，
不仅有助于缓解公众的恐慌情绪，防止谣言四处传播，更重要的是，让大家对灾难有了一个真实的了解，加强了社会的凝聚力。清华大学公共管理学院副教授彭宗超说“信息透明，体现了中国政府社会管理能力的提高和执政理念的进步”。相对救援而言时间就是名副其实的金钱，灾后第一天救援成功率可达91%，到了第三天救援成功率就仅有20%左右，时间越久，生还的希望越渺茫。而通过信息透明公开的传递，国内外的医疗、建筑等方面专家及时准确的了解灾情，缩减救援的难度和时间。因此，在汶川大地震的应急体系中，信息透明化，为应急工作争取了宝贵的时间。
（二）、建立行之有效的组织管理系统。突发性公共事件应急管理体系的核心组成就是具有一个决策指挥系统，此次汶川地震发生后短短几个小时，就成立了国务院抗震救灾指挥部，国务院总理亲临一线。汶川大地震发生时除黑龙江、吉林、新疆外，其他各省均有不同程度的震感。甚至泰国首都曼谷，越南首都河内，菲律宾，日本等地均有震感。其中以陕甘川三省震情最为严重。救援工作涉及到医疗部门，救援部门，财政部门等多部门的合作，同时涉及到各省市地区的相互救助及国际支援，可见汶川大地震不是一个地区，某个政府的事件，也绝不是某个地方就能独立解决的问题，而是一次复杂的，多元化的牵涉范围广的自然灾害，必须形成以中央集中指挥为主，地方协助为辅，各地方政府相
互支持协作的庞大的救援网络，灵活指挥调度各部门相互配合。
（三）、准确的政策制定。汶川大地震发生后的救援工作存在着重重困难，然而事件的紧迫性又要求救援工作刻不容缓，政府果断的采取空投救援食品和所需品，并派出空降部队第一时间赶往灾区传达灾情组织救治。第一时间动员全社会及海外力量，给救援工作提供财政保障等等一系列政策保障了救援工作的顺利开展。与此同时与唐山大地震不同的是，此次汶川地震，心理贯穿始终，对于唐山大地震中的幸存者和救援人员来说，地震的惨烈始终吞噬着他们的内心，因此心理干预和心理显得尤为重要。
（四）、透明化公开化的财政，强大的监督管理。由于我国现阶段财政支出中应用于应急突发性公共事件的储备金少，不足以支撑汶川地震的所需的财政支持，因此灾害发生后政府第一时间调动各界力量筹措资金。地震发生当晚，国家第一时间紧急下拨自然灾害生活补助应急基金2亿元，此后的一个月，中央政府在卫生防疫，房屋补助等各方面共计拨款543.13亿元，各单位各部门第一时间组织员工捐款，党员缴纳特殊党费，中国红十字总会，中华慈善会以及包括中国人口福利基金会在内的16个全国性的社会组织积极响应，鼓励目标团体募捐。截止到2008年6月23日，国内外社会各界共捐款物达524.78亿元，与国
家财政同期投入的抗震救灾资金543.13亿元几乎持平，成为抗震救灾伊始援助资金的重要来源和补充。截止到2009年，全国共接收社会各界捐赠款物760.22亿元，其中“特殊党费”97.30亿元，其他捐款555.82亿元、物资折价107.10亿元。团结的力量给了汶川资金的支持，然而也对监督提出了要求。善款的去向成为了百姓最为关注的话题。为此，政府部门加强审计监督管理，多次发布审计公告，并在网上公开发布捐款的明细及去向，加强信息的透明度。审计署发布的2010年第1欢乐颂经典台词号公告，公布了汶川地震社会捐赠款物审计结果。截至2009年9月30日，全国共筹集社会捐赠款物797.03亿元，全国共支出捐赠款物527.69亿元，尚结存捐赠款物269.34亿元。这已是审计署第4次向社会公告汶川地震社会捐赠款物的管理使用情况，本次审计没有发现重大违纪违规问题。
（五）、最大限度的调动一切资源。突发性公共事件的突发性强，危害性大，单凭政府的力量，无法彻底的解决问题。以此次汶川地震为例，必须及时充分调动一切可以利用的资源。地震发生时，由于地理位置偏僻不易收集信息及进行救援，第一时间调动军队救灾，面对财政的巨大压力，充分调动整个社会及国际力量进行捐赠，组建国内外专家团体排解救援过程中的困难等等一系列积极救灾的举措，最大限度调动了财政资源、人力资源、技术资源等等并争取了国际援救，对资源的充分整合利用，为抗灾救灾争取了宝贵的时间。
二、汶川地震中出现的问题
尽管此次汶川地震积极出台了应急措施，但依然暴露出了一些问题：
（一）、缺乏统一，专门的管理机构。从国内来看，近两年我国突发性公共事件频发，却缺少常设的应急管理机构。从中央政府的层面上，应尽快建立起常设的应急管理机构，明确其职能和任务，组织专家做好公共性突发事件的总结整理工作，并制定各项面对突发性公共事件的应急战略和预警机制，加强各地区的协调性和反应速度。从国际上看，国际上的其他国家都具备应对突发性公共事件的专项机构。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。而相比之下,我国的管理机制却欠缺十分有效的协调机制和组织保障。
（二）、财政投入不足。“任何的公共政策执行都建立在一定的经济基础之上”[3]。目前我国的财政支出按功能性质分主要有经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类，用于突发性公共事件的支出，在整个公共支出中还只是其中的一小部分。但是突发性公共事件的破坏力往往巨大，为保证公共应急管理政策的有效执行，必须在财政上予以强有力的支持，如果财政资金投入不足，很难对管理、控制、善后做好及时有效的
把控，因此，中央及各地方政府应当建立专门的基金并增加突发性公共事件的财政储备金，呼吁广大社会力量，共同做好财政应对的准备工作。
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（三）、危机意识淡薄。突发性公共事件应急体系中最为重要的环节在于事件发生前的预防和控制，而不在于事件发生后的力挽狂澜的补救措施。汶川地震前，曾勘测过地震云的出现，但由于我国的危机意识薄弱，导致并未于灾前建立起应对机制，而整个社会公民的危机意识也淡薄，不知道灾害来临的时候应该怎样去自救、逃生，因此政府应当建立起专设的预警机构，预测突发性公共事件发生时的损失，并给众做好相应的防御培训。
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