公办校双轨制教师制度的发展困境与优化路径--基于贵阳市观山湖区双轨...
Education Research Frontier
March 2021, Volume 11 Issue 1, PP. 6-13 The Development Dilemma and Optimizing Strategy of Dual-track Teacher System in Public Schools
——Based upon the Empirical Research of Dual-track System Teacher’s Living Situation in Guanshanhu District Guiyang City
Huiying Zeng
School of Public Administration, Guizhou University, 550025, Guiyang Guizhou, China
†Email:**********************
Abstract
The Dual-track Teacher is a new type of unofficial teacher system in public pre-school, primary and secondary schools over the years. The original purpose of the dual-track system is to ensure the stability and quality of the unofficial teachers. However, the system is obviously unsatisfactory and still does not solve the problem of the initial. Based on the survey of the dual-track teacher’s living situation
in Guanshanhu District, the problems of this system are to be found as follows: The remuneration package is lake of competitiveness and attractiveness; The inspiration mechanism is imperfect; The career path of the teacher in the system is blocked. In view of this, the system could be optimized from the following aspects: Optimizing the compensation and benefits system by drawing lessons from the management measure of private teacher system. Perfecting incentive mechanism by reference the personnel agency system in the university. Clearing the teachers’ career path by taking the essence of private teacher system and personnel agency system.
Keywords: Unofficial Teachers; Dual-track System; Development Dilemma; Optimizing Strategy
公办校双轨制教师制度的发展困境与优化路径—基于贵阳市观山湖区双轨制教师生存状况的实证研究
曾荟颖
贵州大学公共管理学院，贵州省贵阳市550025
摘要：双轨制教师是近年来公办校义务教育及学前教育学段出现的一种新型编外教师体。双轨制度设立初衷是为了保证编外教师的稳定性与质量，但就近年来此制度运行的实践来看，所取得的成效并不十分显著。基于贵阳市观山湖区双轨制教师的发展状况调查显示，双轨制度发展目前存在的问题有：
薪酬福利保障缺乏竞争力和吸引力，激励机制不够健全，制度内人员职业发展渠道不畅。对此，可以从以下几个方面进行制度优化：借鉴民办教师制度建设优化双轨制薪酬福利保障制度；参考高校人事代理制度健全激励机制；参照两种编外教师制度发展模式畅通双轨制职业发展渠道。
关键词：编外教师；双轨制；发展困境；优化路径
引言
公办学校在我国教育体系中一直占据主要地位。公办学校中日益扩大的教师缺口使得编外教师的需求量增加。作为我国公办校教师队伍的重要组成部分，稳定，优质，高质量的编外师资队伍能够在很大程度上保障公办学校的正常运行。编外教师的生存状况与工作绩效不仅直接影响队伍稳定及发展状况，同时也影响着
义务教育的优质公平发展，进而关系到未来经济社会发展的人口素质状况，应当引起足够重视。近年来，贵阳市观山湖区采用“双轨制”招考编外中小学幼儿园教师700余名以缓解公办校师资的不足。制度下体的生存状况能直观反映制度的运行效果。基于此，笔者对贵阳市观山湖区双轨制教师的生存状况进行调研，以教师的生存现状为切入点，总结制度的发展困境，探索制度的优化路径。
1双轨制教师生存状况与制度发展困境分析
1.1调查对象与内容
双轨制教师作为一个新兴的编外教师体，在一定程度上缓解了公办学校教师缺口和教师流动性问题，但逐年增加的离职人数在一定程度上反映出制度存在困境与可优化的空间。对此，本次研究主要采用线上线下相结合的非结构式访谈的方式，随机选取贵阳市观山湖区27所双轨制教师任教的公立学校进行调研。访谈对象为目前在职与离职的第一、二、三、四批双轨制教师，其中包括主副科等各学科任课教师，正副班主任，在校兼任行政工作等的教师。从随机抽样的双轨制教师基本情况分析（见表1），当前双轨制教师属于新生代体，总体年轻，有一定的学历资本，整体从教资历不深，离职相对频繁，流动性较强。稳定编外教师的发展可以先要从这一主流力量出发，探索双轨制的发展困境和体的实际所期，以激励体产生尽可能大的绩效同时促使体的自主稳定从而不断优化制度，保障制度的发展推行。在调查内容上，根据教师生存状况所涵盖的重要内容维度，设计了直接反映教师生存状况的访谈提纲。通过实际调研后根据大多数教师的重点关注方向，将调研重点放在工资待遇、福利保障、公平的环境、受尊重信任、发展前景5个方面进行。
表1 调查样本基本情况描述
变量定义样本量（人）占比（%）
年龄
18-22岁15 14.6 23-27岁77 74.8 28岁及以上11 10.7
学历
专科15 14.6 本科86 83.5 研究生  2    1.9
新手学电脑打字任教年限（截止调研时）
不到1年14 13.6 1-3年77 74.8 3年及以上12 11.7
任职学校数量
仅此一所14 13.59 2-3所84 81.55 4所及以上  5    4.85
1.2双轨制教师生存状况与制度发展困境分析
1.2.1 薪酬福利保障缺乏竞争力和吸引力
薪酬是教师收入的主要来源，福利保障发挥着体“稳定器”的作用。“同工同酬”更是双轨制相对于其他编外制度的核心竞争力和吸引力所在。调研发现，超过八成的双轨制教师对于现行的薪酬福利保障方面存在异议，主要表现在：
第一“同工同酬”暂未实现。调研中，大部分双轨制教师在教育教学以及其他事务的工作量与在编内教师相当。在近似“同工”的同时两种不同的工资构成却使得双轨制无法实现同酬（见表2）。基本工资与津
补贴构成在编教师的应发工资。从表3观山湖区某一编内教师近五年的工资变动可以看出，职称评聘，职称内进岗，进薪和工龄，职位晋升等基本工资的增长是编内教师工资增长的途径主要途径。而双轨制教师的应发工资为固定数额——参照编制内教师发放。短期来看这种方式能够暂时实现基本工资的“同酬”。但随着工作时间的增长同一批次的被参照教师会有不同的工资基数（薪级或岗位档次），进而无法进行长期对应参照。
江城子秦观
表3 某编制内教师工资变动情况表
变 动 原 因 执行时间
职务（岗位）工资
级别（薪级）工资
档 次
金 额 档 次 金 额 考核晋升 2014.1  14薪 273.00 2014年调标 2015.1  1280.00
考核晋升 2015.1  15薪 577.00 晋升专技岗位 2015.12 专技十岗
1390.00
考核晋升 2016.4  16薪 619.00 2016年调标 2016.7  1600.00
考核晋升 2017.12  17薪 825.00 调入下调一岗 2018.1 专技十一岗
1510.00  2018年调标 2018.7  1819.00
1020.00 考核晋升 2019.4  18薪 1093.00
晋升专技岗位
2019.12
专技十岗
2007.00
注：数据来源于区教育局人事部门
第二，工资上涨空间受限。主要体现在职称和工龄工资两个方面的限制。双轨制教师可以进行职称申报，但以教投公司的性质无法对教师进行职称聘用和教育工龄工资的认定。而教师的人事关系并不隶属于教
表2 新入职编制内教师与双轨制教师应发工资对比
教师 类别 基本工资
津补贴环保讲话稿
应发工资
合计
岗位 工资
薪级 工资
教护10%
小计 基础性绩效工资 教护龄津贴 基层
20%津贴 其他津贴 通讯费
补发
工资
小计
入职一年内新教师
编制内 教师 1610.00
0.00 0.00 1610 1119.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1119 2729 双轨制 教师
2729 入职第二年教师
编制内 教师 1490.00 369.00 186.00 2045 1119.00 0.00 0.00 0.00 80.00 0.00
1199 3244 双轨制 教师
3244
注：表为2018年与2019年某月，相同工龄，相同学历的两位教师的应发工资对比。 数据来源于区教育局人事部门及观山湖教投人力资源管理公司
育局，教育局也无法对其进行职称聘用和工龄工资的认定。这意味着双轨制教师没有工龄工资和职称工资，工资发放似乎成了的“大锅饭”，制度内部大家都一致。有资料显示，初级、中级、高级岗位的中小学教师工资平均水平分别约为每月3159元、3977元、5265元，职级之间的工资差距约为1053元。教师基本工资的70%主要由教师职称决定。这也是为什么双轨制教师职称申报人数逐年上涨的的原因。体对于职称的聘用一直抱有期待（见表4）。
表4 观山湖区双轨制教师职称评聘人数统计
年份职称申报人数（人）职称聘用人数（人）
2018年122 0
2019年174 0
注：数据来源于观山湖教投人力资源管理公司
如何洗葡萄第三，福利保障措施不完善。双轨制教师与编制内教师所属系统不同而导致所享用的社会福利存在差
异。在随机抽样采访的双轨制教师中有近九成教师不满意目前制度的福利保障，主要集中在社保金额以及工会福利方面。编制内教师按照事业单位的比例缴纳社会保险，双轨制教师按照企业的比例纳（见表5）。日积月累后福利保障差距也将拉大。与此同时双轨制的工会归属问题一直未得到解决。差距日渐增大的工资收入以及福利等的保障制度也在一定程度上背离了双轨制度的本质，造成制度的竞争力和吸引力缺失。
表5 新入职编制内教师与双轨制教师社会保险缴纳对比
姓名
社会保险
公积金医保金失业金大额医保其他养老保险小计
入职一年内新教师编制内教师665.00 80.19 10.82 432.72 1188.73 双轨制教师417.00 80.19 10.41 277.68 785.28
入职第二年
教师编制内教师832.00 86.07 12.12 484.92 1415.11 双轨制教师805.00 86.07 10.41 277.68 1179.16
注：表为2018年与2019年某月，相同工龄，相同学历的两位教师的社会保险对比。
数据来源于观山湖区教育局人事部门及观山湖教投人力资源管理公司
1.2.2激励机制不够健全名茶
新年祝学生进步祝福语简短调研过程中发现几乎所有参与调研的双轨制教师都对自己的工作环境公性平和受尊重信任程度感到不满意，其中超过90%急切期待改变现状。
在公平的环境方面：双轨制教师的晋升环境和成长空间存在制度上的障碍。教育系统内部对双轨教师有较大区别对待的现象，体现在双轨制教师晋升受限、与在编教师区别培养、能力成长受限制以及评优评奖的公平性几个方面。具体说来：教育部门在安排表彰和进修活动时没有双轨制教师的指标投放比例，多数双轨制教师没有机会外出培训学习以及参加各级各类大型学术活动，出成绩、有知名度的可能性很小，获得表彰奖励更是不易。
在受尊重信任方面：双轨制教师体还未能得到社会、教育系统一视同仁的对待。表现在：目前社会对双轨制教师的认识仍存在刻板印象，部分家长对对于双轨制教师的教育教学活动开展抱有疑虑，持不信任的态度。就教师感知个别学校及教育系统内部对双轨制教师体定位是“补洞队员”，即任人差遣，任意顶岗，工作补漏，大多数双轨制教师的工作没有连续性。
1.2.3制度内人员职业发展渠道不畅通
转为正式编制是双轨制体职业发展的重要动力。由于制度新生的不完善，双轨制的入编渠道仅仅只有通过和普通社会人员一样的入编考试一种方式，制度内没有任何入编的倾向性优势。但不论是从笔试、面
试、政审或是报考竞争力来看，双轨制的进入门槛难易程度并不亚于正式编制。加之双轨制的招聘管理机构是中央专项资金拨款的国有企业。管理人员部分为前教育系统内人员。这使得多数双轨人员进入制度的伊始对入编抱有一定的期望。面对外界的诸多区别对待与“排外”政策以及制度未来发展的种种不确定性，双轨制教师自我认同感逐步降低。随机抽样的81.6%双轨制教师对这一制度的发展前景感到迷茫。能捧个“铁饭碗”进入编制内依旧是绝大多数双轨制教师的期望。也正是因为如此，几乎所有的双轨制教师依旧在尽力备考每一年的“公招考试”，体的稳定性不强。
1.3双轨制发展困境小结
双轨制发展困境在于一方面：薪酬福利保障的竞争力和吸引力不足。薪酬福利保障在一定程度上能调动教师的工作积极性，促使教师发挥其潜能。在近似“同工”的基础上“不同酬”的现状日益凸显。另一方面缺乏有效的激励机制以及职业发展渠道促使教师在岗位上持续贡献。双轨制的进入门槛虽与在编的教师几乎相同但工资待遇，福利保障，工作环境，社会地位，发展前景等方面与在编教师相比仍存在
较大的不平衡，这使得教师无法产生自我主观能动性。综上，现行的双轨制教师度存在待优化空间。不论是薪酬福利保障，激励机制还是职业发展均与教师的实际期待存在一定程度的脱节，以至于不能很好地激励双轨制教师在岗位上做出稳定而持续的绩效，阻碍制度的良性发展。因此，对双轨制度的优化我们需要从生存现状所反映出的制度困境出发，把薪酬福利保障，激励机制以及职业发展一起纳入探讨与思考。
2双轨制的优化路径思考
由于制度的新生双轨制教师制度存在亟待优化的问题，有效合理的配套机制可以保证双轨制体的稳定以及制度的良性发展。对此，我们可以参考和借鉴同为编外教师制度，且有一定发展成熟度的“高校人事代理制度”与“民办教师制度”进行制度的优化讨论。
2.1借鉴民办教师制度建设优化双轨制薪酬福利保障制度
2.1.1完善薪资增长机制，借助社会力量，提升待遇吸引人才
双轨制教师薪资增长模式受限主要体现在工龄工资无法计算与职称工资中的职称无法评聘上。相关管理部门无法对这两部分工资核算进行开放其中一个很重要的原因是现有的教育经费对于双轨制教师体的工资支付已经是一个较大的负担，再难以支撑整个双轨制教师的工龄工资与职称工资这部分开支。
资金来源在一定程度上阻碍了薪资增长机制的完善。对此，我们可以在多部门联合对双轨制薪资增长机制进行完善用好财政资金的同时，鼓励社会力量增加投入，提升待遇吸引人才。
在资金筹措上可以从两方面着手：一方面可以通过政府建立健全公共财政扶持政策。政策上可以考虑对有双轨制教师的学校加大生均费的拨付比例，对双轨制教师拨付相应教育经费、设立专项资金，对在岗位上作出突出贡献的公司、学校和教师本人给予奖励和表彰。另一方面，借鉴民办教育的资金筹集方式，在政策上通过税收优惠减免等的形式鼓励社会各界对编外教师的整体进行专项资金保障，建立多渠道筹措经费的机制。
2.1.2建立配套保障机制，稳定教师队伍
双轨制作为一个新兴教师制度，保证教师体的稳定除了要有一定的物质基础外，更重要的是完善该制度的配套保障机制，使人员合法权益得到切实保障。国家政策上对于稳定民办学校和民办教师所采取的政策对于双轨制教师队伍的稳定有一定的借鉴意义。
国家政策上对于民办学校稳定教师队伍所颁布的文件包括：《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发

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