《中国⾦融》｜我国⾦融基础设施的发展
作者｜王志成 熊启跃「审计署⾦融审计司司长；中国银⾏研究院研究员」
⾦融基础设施是⾦融市场稳健⾼效运⾏的保障，是宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓⼿。我国⾦融业发展取得的成绩，离不开⾦融基础设施功能的发挥。近年来，伴随着⾦融业不断发展，我国⾦融基础设施建设取得了显著成效，服务⾦融体系和实体经济的质效持续提升。未来，应从完善法律规范、优化监管体系、丰富治理模式和夯实功能发挥等⽅⾯进⼀步推进我国⾦融基础设施建设。
基础设施的内涵
⾦融基础设施的概念有狭义和⼴义之分。狭义⾦融基础设施主要指⾦融市场基础设施，根据国际清算银⾏和国际证券协会组织联合发布的《⾦融市场基础设施原则》，⾦融市场基础设施主要包括中央交易对⼿、⽀付系统、中央证券存管系统、证券结算系统和交易数据库。⼴义⾦融基础设施主要指为⾦融活动提供公共服务并保证⾦融市场稳健、持续、安全运⾏的硬件设施及制度安排。具体看，其不仅包括⽀付、清算、结算、存管等⾦融市场基础设施，也应包括⾦融会计准则、信⽤环境、定价机制等内容。
2020年3⽉，⼈民银⾏等六部门联合印发《统筹监管⾦融基础设施⼯作⽅案》（以下称《⽅案》），对我国⾦融基础设施范围进⾏了界定。我国⾦融基础设施主要包括⾦融资产登记托管系统、清算结算系统
（包括开展集中清算业务的中央对⼿⽅）、交易设施、交易报告库、重要⽀付系统、基础征信系统六类设施及其运营机构。
我国⾦融基础设施建设取得显著成绩
2019年末，我国⾦融资产规模达318.7万亿元，其中银⾏业290万亿元，保险业20.6万亿元，证券业8.1万亿元。我国已拥有全球第⼀⼤银⾏业、第⼆⼤股票市场和第三⼤债券市场。经过多年建设，我国逐步形成了为货币、证券、基⾦、期货、外汇等⾦融市场交易活动提供⽀持的基础设施体系。⾦融基础设施运⾏整体稳健，功能不断完善，具体表现为以下六个⽅⾯。
⼀是证券存管与结算功能逐步夯实。存管与结算功能是促进证券市场平稳运⾏的重要基础设施。近年来，伴随着资本市场快速发展，我国中央证券存管与结算功能逐步夯实。中央债券登记结算公司（以下称“中债登”）⾃1996年成⽴以来，通过构建招标发⾏系统、⽆纸化登记托管体系、实时全额券款结算机制，提供担保品管理服务，编制⼈民币国债收益率曲线，积极促进银⾏间市场发展，对⽀持实体经济发挥了重要作⽤。2019年末，中债登托管债券数量达10282只，市值为66.1万亿元，全年债券结算规模1487万亿元。中国证券登记结算有限公司（以下称“中证登”）主要负责交易所市场证券的登记、结算和托管。⾃2001年成⽴以来，中证登构建了全⾯⽆纸化的结算登记体系，为各类参与者参与场内外、公募私募以及跨境证券现货和衍⽣品投融资提供规范、灵活、多样的服务。2019年末，中证
登投资者数量达到15975.2万，托管证券20785只，市值达72.45万亿元，全年结算⾦额达106.5万亿元。银⾏间市场清算所股份有限公司（以下
称“上清所”）是我国重要的登记托管清算基础设施，业务品种主要覆盖信⽤债、⾦融债、货币市场⼯具、结构性产品。⾃2009年成⽴以来，上清所致⼒于服务债券市场创新，不断提升登记托管服务质量。2019年末，上清所托管债券达26618只，市值达22.35万亿元。
⼆是中央对⼿⽅清算规模持续上升。2008年国际⾦融危机使国际社会认识到，必须通过强化中央对⼿⽅清算机制提⾼场外⾦融交易的透明性。中央对⼿⽅是国际标准确认的具有系统重要性的⾦融基础设施，也被国际社会公认为防范⾦融系统性风险的⼯具。2008年国际⾦融危机前，我国已经在部分交易所市场建⽴了中央对⼿⽅清算机制，如中证登在债券质押式回购业务中充当中央对⼿⽅，商品和⾦融期货交易所在期货交易中充当中央对⼿⽅等。上清所是⼈民银⾏认定的合格中央对⼿⽅，可向美国清算会员⾃营交易提供清算服务，是全球中央对⼿⽅协会执委会委员。⾃2009年成⽴以来，上清所严格按照《⾦融市场基础设施原则》国际标准，建⽴了覆盖债券、利率、外汇和汇率、⼤宗商品、信⽤衍⽣品等场外中央对⼿清算服务体系，通过多边净额清算机制，不断推动我国场外交易风险管理制度的完善。2019年，上清所清算量达363万亿元，其中中央对⼿清算量为123.8万亿元，各类清算会员91家。
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三是交易所体系⽇趋完善。交易所主要指为汇集买卖双⽅⽽提供相关市场或设施的组织、协会或团体。交易所是优化资源配置效率、提升市场活⼒的重要基础设施。1990年，我国先后创设上海证券交易所和深圳证券交易所，经过近30年发展，上交所和深交所已打造成为拥有股票、债券、基⾦、衍⽣品等多个交易品种，监管规范透明、运⾏安全可靠、服务专业⾼效的多层次资本市场体系。2019年末，两市上市公司合计3777家，总市值达59.3万亿元。1994年，为顺应外汇体制改⾰发展趋势，我国在上海成⽴外汇交易中⼼，为银⾏间外汇市场、货币市场、债券市场和衍⽣品市场提供交易系统并组织交易，同时履⾏市场监测职能。外汇交易中⼼的成⽴对培育银⾏间市场发展，服务货币政策传导和宏观审慎监管，丰富汇率、利率等⾦融要素基准体系发挥了重要作⽤。1990年以来，我国先后成⽴郑州商品交易所、上海期货交易所、⼤连商品交易所、中国⾦融期货交易所，组织安排期货等衍⽣品的上市交易、结算和交割。2002年10⽉，我国成⽴上海黄⾦交易所（以下称“上⾦所”），专门从事黄⾦交易。2019年末，上海黄⾦交易所会员数量由成⽴时的108家升⾄280家，全年交易额达28.76万亿元，较2010年增长13.2倍。2010年以来，以北京产权交易所为代表的⾦融资产交
升⾄280家，全年交易额达28.76万亿元，较2010年增长13.2倍。2010年以来，以北京产权交易所为代表的⾦融资产交易所在全国范围推出设⽴，主要为市场提供债券发⾏与交易、债权融资计划、企业股权交易、市场化债转股转股资产、债权和抵债资产交易等服务。2016年6⽉，上海保险交易所成⽴，以“公司化、市场化、专业化”为原则，搭建保险、再保险、保险资产等交易平台，配套构建账户
管理、资⾦结算、信息披露等综合服务体系。同年，上海票据交易所成⽴，集票据交易、登记托管、清算结算、信息服务多功能于⼀体，同时承担货币政策再贴现操作等政策职能。
四是交易报告库建设不断探索前⾏。作为⾦融基础设施的重要组成部分，交易报告库是指收集、存管及发布⾦融产品交易记录的电⼦数据库。针对2008年国际⾦融危机中场外衍⽣品市场暴露的风险，国际社会就建⽴场外衍⽣品市场报告库在内的⾦融监管改⾰达成共识。⽬前，我国尚未成⽴专门机构作为交易报告库，但各⾦融⼦市场的交易数据较为完整，各监管主体数据的收集分⼯较为明确，已具备建⽴交易报告库的客观条件。2018年12⽉，中国期货市场监控中⼼场外报告库正式上线，该报告库主要包括场外衍⽣品交易数据⼦系统和财务数据⼦系统。2020年，⼈民银⾏等多部门已在研究推动在上海设⽴中国⾦融市场交易报告库，集中整合⾦融市场的交易信息。
六是基础征信体系建设取得重要成果。征信服务是准公共服务，是重要的⾦融基础设施。近年来，我国征信和社会信⽤体系建设不断发展壮⼤，已经形成了初具规模的“政府+市场”双轮驱动模式。截⾄2019年11⽉，政府主导的国家信⽤信息基础数据库已接⼊各类放贷机构共3693家，该系统以银⾏信贷信息为核⼼，基本实现了对企业和个⼈社保、公积⾦、环保、⽋税、民事裁决与执⾏等公共信息的⼴覆盖，成为当今世界收录主体最多、数据规模最⼤和覆盖范围最⼴的征信基础设施。2018年3⽉，在⼈民银⾏指导下，芝⿇信⽤、腾讯征信等8家市场机构共同发起组建我国第⼀家个⼈征信市场化机构——百⾏征信有限公司。百⾏征信专注于个⼈征信业务，其市场化运作⽅式，与国家⾦融信⽤信息基
础数据库形成了错位发展。2019年末，百⾏征信系统收录个⼈信息主体超过6500万⼈，信贷账户1.75亿个，信贷记录18亿条，基本实现了⽹络借贷⼈的全覆盖。
2022年第一次血月人间大凶我国⾦融基础设施发展亟待解决的问题去甲醛
⼀是⽴法规范亟待完善。欧美成熟经济体针对⾦融基础设施建⽴了较完善的法律框架体系。美国在《多德—弗兰克法案》中对包括⾦融基础设施在内的⾦融体系运⾏规则和监管架构进⾏了定位，明晰了监管机构职责。欧盟在2012年发布的《欧洲市场基础设施监管规则》和2016年发布的《中央对⼿⽅恢复与处置监管规则》中，对⾦融基础设施的定义及监管细则进⾏了明确规定。⽬前，我国尚未出台针对⾦融基础设施的统⼀管理规则与指引，⾦融基础设施运⾏主要依据各⾃主管部门的零散规定，并没有健全的法律法规保障。
⼆是监管体系亟待优化。⾦融基础设施连接整个⾦融系统，牵⼀发⽽动全⾝，需要跨部门监管协调。在美国和欧盟，针对每类⾦融基础设施，都设置了⼀家监管机构拥有优先管辖权，⽽中央银⾏在⾦融基础设施监管中扮演重要⾓⾊。在我国当前监管体系下，⾦融基础设施分属不同监管部门主管和监管，即使相同职能的基础设施，也分属不同监管部门，容易造成基础设施的⼈为分割，⽐如债券的托管、结算，就有三个不同的机构，分属于⼈民银⾏、银保监会和证监会管理。另外，在监管理念和标准上存在的差异，容易导致职责不清、协调成本较⾼等问题。⾦融基础设施对⾦融体系具有较⼤的外4级英语成绩查询
溢效应，应被纳⼊宏观审慎监管。但⽬前，我国尚未将⾦融基础设施（特别是系统重要性⾦融基础设施）纳⼊宏观审慎监管。
三是治理模式亟待丰富。国际上，⾦融基础设施的产权性质较为多元，政府和市场主体在基础设施建设过程中均发挥了重要作⽤。⼤量国际经验表明，在⾮营利型、合作型、营利型、公共型和混合型五种⾦融基础设施治理模式中，营利型模式往往具有较好的治理效果，特别是在提升交易所和中央对⼿⽅运作效率⽅⾯作⽤明显。⽬前，我国多数⾦融基础设施仍以政府为主导，市场资源的利⽤程度、市场主体的参与⼒度均存在较⼤提升空间。部分基础设施虽然采⽤了公司制治理模式，但在治理机制、考核⽅式⽅⾯仍具有较浓厚的⾏政⾊彩，这在⼀定程度上影响了基础设施效率的提升。
品牌策划四是功能发挥亟待增强。我国⾦融基础设施部分功能发挥还存在提升空间。⽐如随着第三⽅⽀付机构的⼤量涌⼊，⽀付⾏业的资⾦和信息安全问题不断凸显，⾏业信息统计标准亟待完善。与欧清集团等国际领先清算所相⽐，我国中央对⼿⽅清算产品的规模、种类、范围及清算会员数量仍存在⼀定的提升空间。此外，交易所和银⾏间债券市场存管与结算的互联互通机制仍需加强。我国互联⽹电商信⽤交易场景征信能⼒有待提升，且征信服务主要以提供原始数据匹配累加形成的征信报告为主，缺乏基于数据分析的信⽤评分功能。此外，我国尚未建⽴覆盖⾦融市场的交易报告库机制。
建议
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⼀是完善法律规范。借鉴欧美经验，在法律体系中明确⾦融基础设施定义，整合零散法律规定，充实⾦融基础设施的机构准⼊、治理结构、业务规则、财务管理、风险控制、系统安全、信息披露、信息保存、审查评估、处罚以及风险处置等法律规定。加强对⾦融基础设施跨境⾏为的监管⽴法，谨防外部风险。促进⾦融信息标准化⽴法，明确信息采集范围、形式、⼝径，加强对⾦融信息的司法保护。
⼆是优化监管体系。在“⼀委⼀⾏两会”的监管体系下，明确各类⾦融基础设施的监管主体，理顺跨市场、跨地区、跨机构的监管协同机制，突出中央银⾏在⾦融基础设施监管中的重要地位。借鉴《⾦融市场基础设施原则》等国际监管实践，完善⾦融基础设施监管框架体系。将⾦融基础设施纳⼊宏观审慎监管，借鉴系统重要性⾦融机构管理框架，探索制
践，完善⾦融基础设施监管框架体系。将⾦融基础设施纳⼊宏观审慎监管，借鉴系统重要性⾦融机构管理框架，探索制定系统重要性⾦融基础设施评估体系，对⾦融基础设施进⾏系统重要性分类，并采取差异化监管措施。明确各类基础设施授权、注册、监管、评估和审查流程，防范监管真空或监管套利等⾏为，引导建⽴合理分⼯、适度竞争的⾦融基础设施格局。积极发挥⾏业⾃律机制作⽤，给予⾦融市场基础设施必要的⾃律监管职责和权利。
三是丰富和优化治理模式。⾦融基础设施具有公共品属性，其经营管理要兼顾经济和社会效益。应继续坚持政府在⾦融基础设施建设中的主体作⽤，特别是针对⽀付清算等重要⾦融基础设施，应发挥⼈
民银⾏的主导型作⽤。在此基础上，针对其他⾦融基础设施可丰富和优化治理模式，探索建⽴⾦融基础设施公司，整合⾦融基础设施资源，对重要基础设施推进公司制改造。丰富⾦融基础设施产权性质，⿎励科技公司、民营资本、外资参与⾦融基础设施建设，不断培育新的市场主体。结合不同⾦融基础设施特点，丰富治理模式，推进交易所和中央交易对⼿向营利型模式转型，强化公司治理约束机制。
四是夯实功能发挥。加强⽀付领域资⾦和信息安全治理，完善⽀付信息统计标准。促进⾦融基础设施互联互通，统⼀债券市场登记结算、托管标准，适时推进债券市场的业务和监管整合。推动中央托管体系的整合，考虑分离中央托管机构和中央对⼿⽅职能。拓展部分中央交易对⼿的业务规模、种类与范围，提⾼基础设施服务外国市场参与者能⼒。加强征信数据分析能⼒，提⾼线上征信覆盖范围。制定和细化交易报告库建设的顶层设计，尽早推出覆盖整个⾦融市场的交易报告库。■
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