新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析_兼析个人_集体和政府的筹资...
新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析
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错错错是我的错歌词———兼析个人、集体和政府的筹资能力
○　邓大松　薛惠元
[摘要]新型农村社会养老保险制度是加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国
际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措。由于新农保制度是一个规模十分宏大的社会系统工程，其在推行中会遇到地方政府筹资难、经办管理服务难、基金管理难、参保意识维持难、制度衔接难等问题，分析破解这些难题成为新农保制度推行中的当务之急。相应的对策建议为：加大新农保的宣传力度；重构中央政府与地方政府之间的财政关系；合理划分地方各级财政之间的责任；加强政策执行力，落实好各级财政补助资金；完善经办管理体制，加强新农保基金的管理；探索新农保与其他制度的有效衔接机制；继续强化传统家庭保障制度的重要作用。
[关键词]新农保；基础养老金；地方财政；财政补贴
[中图分类号]D57[文献标识码]A [文章编号]1006—012X (2010)—01—0086(07)
[作者]邓大松，教授，博士生导师，国务院学位委员会学科评议组成员，武汉大学社会保障研究
中心，湖北武汉　430072
薛惠元，博士研究生，讲师，武汉大学社会保障研究中心(山东师范大学历史文化与社会发展学院)，湖北武汉　430072
  2009年9月4日，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个崭新时期，这在中国社会保障发展史上具有里程碑的意义。新型
农村社会养老保险(以下简称“新农保”
)是党中央、国务院做出的继取消农业税、实行农业直补、新农合、农村低保等政策之后的又一项重大惠农政策，是国家朝着促进社会公平、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤，这对应对国际金融危机、扩大国内消费需求、加快完善覆盖城乡的社会保障体系、推动和谐社会建设和国家的
长治久安具有重大意义。新农保制度是一个规模十分宏大的社会系统工程，其在推行过程中不可能一帆风顺，会遇到各种各样的问题。本文试对新农保制度推行中的难点进行分析，并提出相应的对策建议。
  一、新农保制度设计的特点
与原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会
养老保险(以下称“老农保”
货腰什么意思)相比，新农保制度主要有以下两个特点:
3基金项目：教育部应急课题“国际金融危机应对研究”(2009JYJR004)；国家自然科学基金重点资助项目“中国补充养老保险制度研究”
(70533040)阶段性成果。
(一)实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费进行补贴，即“补入口”
中国移动办卡
国发〔2009〕32号文件规定,“参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得”;“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”;“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励；对农村重度残疾人等缴费困难体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费”。从文件中可以看出，在缴费环节，地方财政对农民进行补贴，个人缴费、集体补助和地方政府补贴全部进入农民养老保险个人账户。
(二)实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金，即“补出口”
国发〔2009〕32号文件规定,“养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身”,“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元”,“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”,“地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)”。从文件中可以看出，最低标准基础
养老金待遇(55元/人/月)，在中西部地区，中央财政全额补贴，在东部地区由中央财政和地方财政各负担50%；而对于提高和加发部分的基础养老金由地方财政负担。
为了能更清晰地看到中央财政和地方财政对新农保的补贴情况，我们绘制成表格，如表1所示。
表1国家财政对新农保的补贴情况
环节补助对象中央财政地方财政
缴费环节(入口)参保农民养老
保险个人账户
普通缴
费体
不补补贴(≥30元/人/年)
选择较高
档次标准
缴费的体
不补
补贴(≥30元/人/年+
适当鼓励)
缴费困
难体
不补
补贴(≥30元/人/年+
100元/人/年的部分或
全部)
给付环节
(出口)
最低标准基
础养老金
(55元/人/月)
中西部地区补助100%不补
东部地区补助50%补助50%
提高和加发部分的基础养老金不补补助100%
  新农保的这两个显著特点，强调了国家对农民老有所养
承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，这是与
老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别。这种国家财政补
贴下的“基础养老金+个人账户”模式在农村推广有其积极
意义。
其一，国家财政全额支付最低标准基础养老金，有利于
实现新农保“保基本”的目标。中央财政对中西部地区按中
央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予
50%的补助，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标
准。这样，无论在发达地区还是贫困地区，无论集体经济组
织有无能力补助，同一地区参保农民将来领取的基础养老金
水平是相同的，体现了国家对农村养老保险制度的基本责任,
体现了新农保制度的基本性、公平性和普惠性。
其二，地方财政对农民缴费实施补贴，有利于实现新农
保“广覆盖”的目标。从农村当前情况看，不少地方的农村
集体经济组织实际上没有多少能力对参保农民进行补助。部
分农民个人缴费也有一定困难。地方财政对所有参保农民给
予缴费补贴，对农村重度残疾人等缴费困难体代缴部分或
全部最低标准的养老保险费，对选择较高档次标准缴费的农
民给予适当鼓励，并且地方财政补贴直接进入参保农民的养
老保险个人账户，这有利于调动农民参保的积极性。
其三，通过基础养老金和个人账户相结合的模式，有利
于实现新农保“可持续”的目标。基础养老金和个人账户相
结合的模式，有利于解决农民养老保险关系转移的难题。[1]个
人账户随人转移，账户资金存量与增量随人转移。这是制度
设计中坚持个人账户制的一个重要原因。
  二、新农保制度推行中的难点分析
新农保制度在推行中可能会遇到地方政府筹资难、经办
管理服务难、基金管理难、参保意识维持难、制度衔接难等
问题，分析破解这些难题成为新农保制度推行中的当务之急。
(一)地方财政筹资难
根据国发〔2009〕32号文件的规定，新农保基金由个人
缴费、集体补助和政府补贴组成，其中政府补贴包括中央财
政补贴和地方财政补贴。因此，从融资的角度来讲，新农保
基金筹集的主体包括了个人、集体、中央财政和地方财政。[2]
下面我们利用2008年全国人口、财政等方面的数据，分别对
个人、集体、中央财政和地方财政的筹资能力做出分析。
2010年第1期
经济体制改革
1.个人有能力缴费
根据国发〔2009〕32号文件规定，目前个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方政府还可以根据实际需要增设档次，由农民根据自身情况自主选择缴费。这里我们对新农保个人缴费数额与2008年农民人均纯收入做一下比较，具体如表2所示。
表2个人缴费数额占2008年农民人均纯收入的比重
地区农民人
均纯收
入(元)
最低档个人
缴费标准占
电动车国标
农民人均纯
收入的比重
(%)
最高档个人
缴费标准占
农民人均纯
收入的比重
(%)
地区
农民人
均纯收
入(元)
最低档个人
缴费标准占
农民人均纯
收入的比重
(%)
最高档个人
缴费标准占
农民人均纯
收入的比重
(%)
上海114401301874137河南445412212511123
北京106611901944169海南439010212811139
浙江92571911085140安徽420215213811190
天津79101811266132重庆412612214212112
江苏73561511366180四川412112214312113
广东63991811567181山西409712214412120
福建61961111618107广西369013217113155
山东56411411778186宁夏368114217213158
辽宁55761511798197新疆350219218514127
吉林493217210310114西藏317518311515174
黑龙江485516210610130陕西313615311915194
河北479515210910143云南310216312216112
江西469712211310164青海306112312716133
湖北465614211510174贵州279619315817188
内蒙古465612211510174甘肃272318316718136
湖南451215212211108全国476016211010150
  资料来源：根据《中国统计年鉴2009》相关数据整理计算而成。
总体来看,2008年我国农民人均纯收入为476016元，最低档次的个人缴费标准(100元/年)占2008年农民人均纯收入的比重仅为2110%，这一比例远低于企业职工基本养老保险的个人缴费比例8%，农民完全可以负担得起；最高档次的个人缴费标准(500元/年)占2008年农民人均纯收入的比重为10150%，这一比例对大多数农民来说有点高。
分地区来看,2008年农民人均纯收入最高的为上海1144013元，如果按最低档次100元/年缴费，缴费额占农民人均纯收入的比重仅为0187%；如果按照最高档次500元/年缴费，缴费额占农民人均纯收入的比重也只有4137%。可见，发达地区和收入较高的农民不仅完全有能力参加新农保，而且还可以选择
较高档次的缴费标准。2008年农民人均纯收入最低的为甘肃272318元，如果按最低档次100元/年缴费，缴费额占农民人均纯收入的比重为3167%；如果按最高档次500元/年缴费，缴费额占农民人均纯收入的比重为18136%。可见，贫困地区和低收入的农民也有能力参加新农保，不过适宜选择档次较低的缴费标准。
由此可见，最低档次个人缴费标准(100元/年)比较低，除对家境非常不好的农民(如农村低保户、重度残疾人等)产生一定压力外，全国绝大多数农民都可以负担得起。
2.集体补助在绝大部分农村地区是一句空话
农村土地集体所有，村集体在农民生产生活中具有重要地位和作用，另外，一些村集体有经营性收入。因此，有条件的村集体应该对农民参保缴费给予支持，既体现了集体的责任，也有利于调动农民的参保积极性。但是，我国除了少部分城乡结合部等地区外，绝大部分地区的农村集体经济实力非常薄弱，基本上不可能拿出补助，又由于集体补助不是硬性规定，可补可不补，因此，指望集体来进行补助的可能性不大。也就是说，在全国绝大部分农村地区，集体补助会是一句空话。[3]
3.中央财政有能力负担补贴
根据国发〔2009〕32号文件规定，中央财政对中西部地区①按中央确定的基础养老金标准(55元/人/月)
给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金；新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这里我们将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的条件下，中央财政对新农保的年补助数额。
2008年末我国各地区的农村人口数和60岁及以上的农村人口数如表3所示。根据文件规定，中央财政一年对东部地区基础养老金补助的数额=∑东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50%×12，通过计算得出为10517287亿元；中央财政一年对中西部地区基础养老金补助的数额=∑中西部各地60岁及以上的农村人口数×55×12，通过计算得出为42913551亿元；进而可以计算出中央财政一年补贴新农保的数额为53510838亿元(如表3所示)。
表3中央财政对新农保年补助数额的测算
地区
年末农村
人口数
(万人)
年末60岁
及以上的
农村人口
数(万人)
中央财政年
补助数额
(亿元)
地区
年末农村
人口数
(万人)
年末60岁
及以上的
农村人口
数(万人)
中央财政年
补助数额
(亿元)
东部2288532031910517287湖南36915161743411048
北京25635184111827河南60328441485517357
上海2153011019933安徽36505113317260
天津26837152112382山西18722621081712973
浙江21713031941010300重庆1420198181311208
江苏35094911261612116四川50947131164710686
广东34964891441611515内蒙古11661631241017738
福建1806252184813437广西29784161922715167
山东4935690192217997宁夏3404716311416
R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEM
NO.1.2010
①按照国家政策规定，目前我国东部地区包括北京、天津、河
北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区
包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地
区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、
新疆、广西、内蒙古。港、澳、台属于特别行政区，国家在东中西部
划分时，暂未将其包括进来。
辽宁1724241136719649新疆12861801041118826
河北40615681541817618西藏22231108210513
海南44462116210513陕西21783041922011247
中西部46467650513842913551云南30444261162811266
吉林12791791061118180青海32745178310215
黑龙江17062381841517634贵州26893761462418464
江西2580361122318392甘肃17832491621614749
湖北3130438122819212全国69352970912853510838  注:(1)本表中的年末农村人口数根据2008年人
口变动情况抽样调查数据推算而成，未根据抽样误差和调查误差进行修正，也未包括现役军人数。(2)由于无法直接获取2008年末60岁及以上的农村人口数，这里只能进行近似计算,2008年末全国60岁及以上的人口占到14%，由于全国各地区人口年龄结构相差不大，故2008年末各地区60岁及以上的农村人口数近似等于各地区农村人口数乘以14%。
资料来源：根据《中国统计年鉴2009》相关数据整理计算而成。
2008年我国中央财政收入32680156亿元(如表4所示)，这样，中央财政一年补贴新农保的数额占2008年中央财政收入的比重为1164%。由于2008年我国中央财政收入占总财政收入(61330135亿元)的比重达5313%，而中央财政支出占总财政支出的比重仅为2113%。可以说1164%这一比例非常小，中央财政完全可以负担得起，即中央财政有能力承担新农保财政补助。
表42008年国家财政收支结构
项目
中央地方
数额(亿元)比重(%)数额(亿元)比重(%)全国(亿元)
财政收入32680156531328649179461761330135
财政支出13344117211349248149781762592166
  资料来源：根据《中国统计年鉴2009》相关数据整理计算而成。
41地方财政筹资难
根据国发〔2009〕32号文件规定，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；另外，在发放环节，东部地区地方财政按中央确定的基础养老金标准(55元/人/月)给予50%的补助，中西部地区不补；参保年龄段为16～59岁,①开始领取养老金的年龄为60岁。这里我们将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，地方财政对新农保的年最低补贴数额(这里我们不考虑难以量化的地方政府对选择较高档次标准缴费的“适当鼓励”，对农村重度残疾人等缴费困难体的缴费补贴，以及提高和加发部分基础养老金的补贴)。
2008年末我国各地区16～59岁农村人口数、60岁及以上的农村人口数如表5所示。根据文件规定，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的条件下，东部地区地方财政年最低补贴数额=∑东部各省16～59岁农村人口数×30+∑东部60岁及以上的农村人口数×55×50%×12；中西部地区地方财政年最低补贴数额=∑中西部各省16～59岁农村人口数×30。据此可以计算出全国各地区地方财政对新农保1年的最低补贴数额，具体如表5所示。
表5各地地方财政最低补贴数额的测算与比较
地区
年末16～59
岁农村人口
数(万人)
年末60岁及
以上的农村人
口数(万人)
地方财政对新
麻酱素什锦是哪里的菜
农保的年补贴
数额(万元)
地方财
政收入
(万元)
地方财政对新农
保的年补贴数额
占地方财政收入
的比重(%)
东部1533219532031915172761808579140184
上海144105301114255235874640106
北京1711523518416973183732380109
天津179156371521776867561860126
广东2342132489144231785331032350170
浙江1454157303194143937193338900174
辽宁1155108241136114301135608120184
江苏2351103491126232647273140740185
福建121010225218411973883340321144
山东330614569019327191195705411167
海南297148621162943714485842103
河北272018756815426924494758582184
中西部3113218965051389339871056399820188
内蒙古7811221631242343765067640136
重庆95114198182854257757380149
山西12541242621083762774800470150
黑龙江11431022381843429157827730159
吉林8561931791062570842279610161
新疆8611621801042584936106160172
宁夏22718471668349500900172
陕西14591263041924377859147500174
湖北209711438126291371084920189
青海2191094517865737156920192
四川3412198713116102389104166030198
云南20391484261166118461405181100
安徽2445155117336572461971101
湖南24721975161747418972271221103
江西172816361125185848864761106
广西19951264161925985851842451115
河南4041144844148121243100890091120
甘肃11941612491623583826496501135
贵州18011633761465404934784161155
西藏1481743110844622488231179
全国46465184970912824512622864978960186
  注：由于无法直接获取2008年末16～59岁和60岁及以上的农村人口数，这里只能进行近似计算。2008年末全国16～59岁的人口占到67%,60岁及以上的人口占到14%，由于全国各地区人口的年龄结构相差不大，故2008年末各地区16～59岁的农村人口数和60岁及以上的农村人口数近似等于各地区农村人口数乘以67%和14%。
资料来源：根据《中国统计年鉴2009》相关数据整理计算而成。
通过计算可以看出，全国地方财政年最低补贴数额为24511262亿元，占全国地方财政收入的比重为0186%。总体来看，地方财政负担并不是很重，但问题在于，由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。具体来看，在东部，地方财政年最低补贴数电脑wifi密码破解
2010年第1期
经济体制改革
①16周岁及以上的在校学生不在新农保的参保范围之列，但由
于在校学生的数量无法获取，这里忽略在校学生做粗略计算。
额占地方财政收入的比重最低的为上海0106%，最高的为河北2184%，平均水平为0184%，负担比较重的为河北(2184%)、海南(2103%)、山东(1167%)和福建(1144%)；在中西部，地方财政年最低补贴数额占地方财政收入的比重最低的为内蒙古0136%，最高的为西藏1179%，平均水平为0188%，负担比较重的有西藏(1179%)，贵州(1155%)，甘肃(1135%)，河南(1120%)，广西(1115%)。可见，尽管中央财政对中西部进行了政策倾斜，但中西部地方财政的总体负担还是比东部重；另外，农业人口比较多的东部省份，如河北、山东、福建等财政负担也比较重，但由于其地方财政收入的总量比较大，地方财政筹资的难度还不是很大。因此，如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。
另外，新农保财政补助在地方各级财政(省、市、县)之间该如何分担呢?省级和市级财政的情况还好一些，在县级财政中，对东部富裕县来讲也没有多大问题，但对我国中西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，其负担之重，可想而知。越是穷的地方越与民争利，越不肯为老百姓花钱，对于一些贫困县来说，最令人们担心的是，由于县一级财政无力配套财政补助资金，将挪用农民个人账户中的钱用于当期的财政补助资金发放，形成事实上的代际供养的现收现付制。因此，如何解决地方各级财政的分担问题成为新农保制度推行中的又一大难关。
通过以上对个人、集体、中央政府、地方政府筹资能力的分析，我们可以得出以下结论：全国绝大多数农民有能力缴费，集体补助可补可不补，中央财政“不差钱”，而筹资最困难的便是地方财政，尤其是中西部贫困地区的地方财政。
(二)经办管理服务难
经办管理服务是目前县级新农保机构面临的大问题。据《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示, 2008年末全国参加农村养老保险人数为5595万人，比2007年末增加424万人。截至2009年8月底，全国有近500个县(市、区)开展了新农保的探索工作。[4]据试点省份陕西省农保中心提供的数据,2009年，新农保参保人数已经由2008年的160万增长到了300万，县级工作人员仅有4、5人，服务人次比达到了1:12000；以陕西省宝鸡市陈仓区为例，陈仓区人口为60万人，农业人口就有50万人，
目前陈仓区参保人数为57612人，而陈仓区的经办机构人员也就是4、5名左右。[5]虽然这样的一个比例比起珠三角等等1:30000的服务人次比算不了什么，但是如果考虑到高度不发达的信息系统支撑，难度就可想而知。一位经办机构人员说，他光将纸质参保材料录入电脑就花了整整3个月。可见，新农保面临的问题同所有国家公共服务体系在农村所面临的问题是一样的：庞大的需求和微弱的服务体系支撑。如何实现新农保制度的长期有效管理，包括缴费管理、账户管理、档案管理、信息数据管理等，这是新农保制度推行中的又一大难题。
(三)基金管理难
新农保制度在推行中，由于这个制度非常好、非常吸引人，还具有较强的激励机制，将会有相当一部分农民加入进来。由于新农保制度采用的是基础养老金加个人账户的模式，随着参保农民的增多，会形成相当庞大的缴费收入(包括个人缴费、集体补助和地方政府补贴)，这些收入都将进入参保农民的养老保险个人账户，进而形成数量庞大的养老保险基金。截至2008年末，我国农村养老保险基金累计结存499亿元，比2002年末翻了一番还多(如图1所示)，随着新农保制度的推广，基金积累数额还将越来越大。这些养老保险基金是农民未来的“养命钱”，基金的安全管理，有效运营，保值增值，直接关系到自愿参保的农民对新农保制度的信任和信心，一旦投资失误或管理不慎很有可能导致农民中途退保，因此管好新农保基金意义重大。目前，新农保基金暂实行县级管理。如何保证基金不被挤占、挪用呢?如此庞大且逐年增加的新农保基金该如何保值增值?单纯地存银行买国债?还是像企业职工基本养老保
险个人账户基金那样进入资本市场?①这将是我们马上就会遇到的难题
。
图1　2002～2008年农村养老保险基金积累数额数据来源：根据《2002～2008年度劳动和社会保险事业发展统计公报》绘制而成。
(四)参保意识维持难
无论是新型农村合作医疗制度，还是商业性农业保险，凡属自愿保险都必然面临如何长期维持农民的参保意愿这一难题。对于新农保制度来说，更是如此。受传统观念的影响和生存环境的限制，农民更重视眼前利益，尤其是年轻人对长期性养老保险的兴趣和热情普遍很低，对新农保制度是否维持长期缴费意愿有很大不确定性，即使参保，中途退保的可能性也很大。另外，对于个人账户基金安全和保值增值的担心，对管理绩效、服务方式的评价，对新农保制度的信任和信心指数等，都严重影响农民的参保意愿。因此，如何打
R EFO RM O F ECONOM IC S Y S TEM
NO.1.2010
①在人力资源和社会保障部召开的2009年度第三季度新闻发布
会上，人力资源与社会保障部新闻发言人尹成基透露，企业职工基本
养老保险个人账户基金将投资资本市场。

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