我国留学生海外救助制度的构建与完善
摇鄢摇收稿日期院圆园圆园原员园原园怨曰摇摇摇修订日期院圆园圆园原员圆原圆员基金项目院教育部哲学社会科学研究重大项目野对耶一带一路爷沿线国家投资风险监测预警体系研究冶渊员怨允在阅园缘猿冤曰
重庆市国际法导师团队项目渊园圆圆远园园员员员圆园园员园苑冤曰重庆大学科研培育专项渊园圆圆远园园员员园源园圆园辕园园源冤
作者简介院曾渊员怨远远要冤袁男袁重庆大学法学院教授袁博士生导师袁研究方向院国际经济法尧国际环境法曰于占洋
渊员怨怨愿要冤袁男袁中国政法大学中欧法学院硕士研究生袁研究方向院国际经济法曰杨既福渊员怨愿猿要冤袁男袁重庆
交通大学讲师袁法学博士袁研究方向院教育法尧国际贸易法遥
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渊员援重庆大学法学院袁重庆源园园园猿园曰圆援中国政法大学中欧法学院袁北京员园圆圆源怨曰猿援
重庆交通大学重庆源园园园苑源冤摘摇要院海外救助是指当本国海外公民所在国发生重大或突发事件时袁本国驻外机构及其他主体对本国公民进行救助的行为遥鉴于突发的新冠肺炎疫情的影响袁我国海外留学生体受到的影响较大袁对其进行救助并完善相关制度势在必行遥以对我国海外留学生提供救助服务为主线袁分析海外救助制度的特点袁探讨建立完备的留学生救助制度的必要性袁提出多方面构建和完善我国留学生海外救助制度的建议遥
关键词院留学生曰摇海外救助制度曰摇国内立法
中图分类号院阅愿圆员摇摇摇文献标识码院粤摇摇摇文章编号院员远苑源原园圆怨苑渊圆园圆员冤园远原园园猿员原员园
随着改革开放的不断深入袁我国国民出国留学势头强劲袁海外中国人体中留学生数量逐年攀升遥在当前新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下袁根据最新统计袁截至圆园圆园年员园月怨日袁海外新冠肺炎累计确诊病例猿远园园多万例袁现存愿员园多万例咱员暂遥这给旅居海外的中国公民体特别是海外留学生造成极大的健康安全威胁遥国以民为本袁保护国民权益是现代国家的重要职能袁依据属人管辖原则袁国籍国保护海外公民是其应有之义遥因此袁从法律理论的角度思考袁凡具中国国籍之公民袁无论身处何方袁中国政府都有保护其合法权益不受侵害的责任遥在全球疫情肆虐之时袁紧急救助海外留学生袁是保护公民人身健康安全责任的重要体现袁也是提升国家形象尧激发爱国情怀尧展现大国担当的重要方式遥一尧我国留学生海外救助制度的内涵与立法现状
渊一冤救助制度的内涵
海外留学生救助制度是在中国公民海外救助制度的框架下袁针对海外留学生这一特殊体进行的救助保护制度袁是海外留学生在遇到生命或财产危险时的唯一救济途径遥在现阶段海外危机频仍的状况下袁分析并完善这一制度显得尤为重要遥针对留学生体的救助袁其内涵主要包括受助主体即救助对象的法律地位袁以及救助渠道的分类两个方面遥
海外救助对象包括在海外就读学习的成年学生在内的中国公民遥我国叶国籍法曳已对中国公民的定义予以明晰遥不宜将华人尧华侨和侨民三个既存概念与之混淆袁前者是指华裔外国公民袁后两种界定虽然都认定其具有中国国籍袁但华侨和侨民是在国外长期居住的人袁不符合留学生体的现状咱圆暂遥值第圆员卷第远期摇摇摇摇摇摇摇重庆交通大学学报渊社会科学版冤摇摇摇摇摇摇摇摇圆园圆员年员圆月灾燥造援圆员晕燥援远允韵哉砸晕粤蕴韵云悦匀韵晕郧匝陨晕郧允陨粤韵栽韵晕郧哉晕陨灾耘砸杂陨栽再渊杂燥糟蚤葬造杂糟蚤藻灶糟藻泽耘凿蚤贼蚤燥灶冤阅藻糟援袁圆园圆员
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得注意的是袁虽然海外成年留学生不属于华侨和侨民袁但华侨和侨民同样应属于我国海外救助制度的范围遥因此袁采用海外中国公民这一界定较为准确袁既回避了野侨冶所包含的长期居住的条件袁也点明其具有中国国籍的事实袁理应享受海外救助的保护遥参考我国叶中国领事保护和协助指南渊圆园员
愿年版冤曳袁其明确了中国驻外使领馆维护中国公民正当合法权益的职能与责任遥野指南冶既然指明保护的范围限于野中国公民冶袁即具有中国国籍的海外公民袁成年留学生体理应享有保护救助遥海外留学生按照年龄划分包括成年人与未成年人袁但海外救助的对象很少直接涉及未成年留学生遥因为未成年留学生在海外生存尚不具备完全的民事行为能力袁大多数国家的法律并不允许其独立租住房屋袁多采用父母陪读或者寄宿家庭的模式袁由此将海外保护的责任分配到监护人遥未成年留学生在海外遭遇重大风险时袁其安全首先应该由监护人负责袁当监护人及学校社区等主体难以保证未成年人安全时袁再向驻外使领馆等机构请求援助袁形成海外救助的双层结构遥
在救助渠道上袁现阶段海外救助主要是通过外交部及各使领馆开展工作袁分为外交保护和领事保护遥首先就领事保护看袁领事保护应在国际法的限度内袁考虑东道国和派遣国的立法状况袁以没有异议的方式提供救助咱猿暂袁这是领事保护在他国启动的国际法前提遥同时袁领事保护不应以海外公民向使领馆申请为前提袁在类似新冠肺炎疫情等重大事件出现袁涉及本国海外公民体性的危险情况发生时袁使领馆应主动发出通知袁以点带面联系海外公民袁统筹规划保护及服务范围遥领事保护的客体包括自然人和法人遥但主体划分存在不同的观点袁有观点认为是在海外分派的领事机构及其官员咱源暂曰在叶中国领事保护和协助指南渊圆园员愿年版冤曳中将外交部和中国政府纳入行使领事保护的主体中遥需要明确的是袁驻外领事机构及人员有听从中国政府和外交部指挥的义务袁在实施具体的救助保护任务时袁二者是一个不可分割的联动整体遥因此袁笔者认为采用双层结构对现状进行描述更为妥当袁
即领事保护的主体包括院中国政府及下属的外交部为第一层级袁负责统筹规划尧间接指挥工作曰驻派在海外的领事机构及相关人员为第二层袁负责具体落实保护和救助工作遥领事保护的内容除了传统的人身财产安全等基本的合法权益外袁还应当包括就业保障尧社会福利等与海外中国公民生活息息相关的方面遥聚焦海外留学生体袁还应当包括依法依规正常接受教育尧不受歧视待遇尧海外就业保障等遥除上述涉及海外公民具体的社会生活事件外袁如发生自然灾害尧公共卫生安全等体性事件袁也应纳入领事保护的范围遥其次就外交保护看袁外交保护通常是海外公民受到他国不法侵害时袁在用尽当地救济的情况下由国籍国以国家形式实施外交保护袁代表的是国家权利遥将目光限缩到留学生海外救助这一专题袁尤其是在当前海外疫情肆虐的形势下袁救助形式应定性为领事保护遥因其不属于关系国家重大外交关系的事项袁且疫情等重大公共卫生事件通常情况下不存在留学国不法行为袁所以海外留学生救助应以领事保护为主袁特别情况以外交保护为辅遥
茅台系列酒价格渊二冤现行立法
我国现阶段针对海外领事保护及救助的法律法规不完善袁主要包括圆园员愿年修正的叶中华人民共和国宪法曳渊以下简称叶宪法曳冤尧圆园园苑年通过的叶中华人民共和国突发事件应对法曳渊以下简称叶突发事件应对法曳冤尧圆园员猿年修订的叶中华人民共和国传染病防治法曳渊以下简称叶传染病防治法曳冤尧圆园园怨年通过的叶中华人民共和国驻外外交人员法曳渊以下简称叶驻外外交人员法曳冤尧圆园员猿年施行的叶突发事件应急预案管理办法曳袁以及圆园员愿年起草但尚未生效的叶中华人民
共和国领事保护与协助工作条例渊草案冤曳渊以下简称叶条例渊草案冤曳冤等遥除叶条例渊草案冤曳相对详细地规定了海外救助及领事保护的相关规则外袁其余法律法规并没有针对海外救助这一专门问题进行规制袁而是从海外中国公民生命健康安全尧原则性问题规定等方面阐述遥并且叶条例渊草案冤曳尚未通过并生效袁故生效的法律法规中针对海外救助的相关规定只是散见于叶宪法曳和部门法中遥而现存法律法规中涉及海外留学生体救助的规定涉及以下内容遥
原则性保护制度遥原则性规定首先源于叶宪法曳袁圆园员愿年修订的叶宪法曳以原则性规定保护海外公圆猿重庆交通大学学报渊社会科学版冤摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇第圆员卷. All Rights Reserved.
民的正当权利和利益遥叶宪法曳作为我国的根本大法袁规定的保护原则成为其他部门法和法律法规的基本准则袁体现了国家保障人权尧维护公民生命财产安全的不懈追求遥在叶驻外外交人员法曳中也规定了驻外外交人员的职责袁包括维护中国公民和法人在国外的正当权益遥这既确定了驻外外交人员的职责袁即维持和保护海外华人和海外企业的正当权益袁以法律形式强化责任制度袁呼应了叶宪法曳所明确的保护原则曰又点明法人的正当权益应该受到保护袁使海外中国公司等商事主体有了相应的保障遥
预案制度遥预案制度是海外救助的先行一步袁在公共卫生领域袁我国自圆园园圆年暴发的严重急性呼
炸鱼的做法吸综合征渊英文院杂粤砸杂冤之后便始终推进卫生预案的改革发展袁但仍存在弊端遥在这次新冠肺炎疫情的暴发过程中袁主要凸显出上下级信息沟通不流畅尧预案启动缓慢尧紧急处置权边界限定等问题咱缘暂遥针对预案制度袁我国现存的叶突发事件应对法曳和叶突发事件应急预案管理办法曳中较详细地规定了预案制度袁对预案进行了分类袁在明确预案概念的前提下落实管理原则袁依据叶突发事件应对法曳第二章的规定袁由国务院统筹总预案袁地方各级人民政府及县级以上地方各级人民政府依据地区实情制定相应预案遥在分类尧内容和准备工作较完善的情况下袁搭配应急预案的程序规定并辅以持续性改进机制袁持续性改进机制为预案的优化提供了可能袁有助于与不断演变的现实状况接轨遥在发生类似新冠肺炎疫情的突发事件时袁结合叶突发事件应急预案管理办法曳袁以各级政府及其部门为主体袁参照总体尧专项和部门三类应急预案开展行动遥同时叶突发事件应急预案管理办法曳第十条规定在突发事件现场灵活制订工作方案袁为依据预案进行海外救助的工作提供了支撑遥
预案作为防患于未然的基础制度袁尽最大可能地预测突发事件发生时的应对措施及具体程序袁将其限缩到海外公民及海外留学生这一特殊体的预案上袁上述两部法律法规所能发挥的作用不大袁二者规定的预案制度全部是针对所属中央及地方两级体系的突发事件袁适用的空间范围在中国境内袁海外留学生体无法第一时间受惠袁当突发事件发生时袁留学生体更多受惠于所在国家当地的预案制度遥因此袁预案制度的属地性应随着实际情况的发展而更新遥
知位预警制度遥预警制度的启动常常需要预案制度的协助袁常出现在预案机制启动后袁二者并非独立的关
系袁而是相辅相成袁在实践中往往交融在一起遥我国在传染病预警防护方面具有相应的专门部门法叶传染病防治法曳袁其中将新冠肺炎归入乙类传染病的范畴袁表明我国在针对这一新病毒的准备工作上采取了更严格的措施袁包括隔离及其他必要性措施袁作为遏制病毒暴发的首要举措遥在叶突发事件应对法曳中袁以一章的形式规定了预警制度袁以国务院作为统筹管理的主体袁县以上各级人民政府以四个步骤对突发事件的有关信息进行收集尧研判和分流传送等遥有关突发事件的信息在针对包括海外留学生在内的中国公民进行疫情救助时袁依据预警监测制度的要求袁需紧密关注所在国的疫情发展情况袁依据法律规定督促各方主体从预防到保障措施共五个方面建构海外公民疫情救助体系袁各级政府应该完善有关制度袁加强传染病防治袁这意味着无论是归国还是滞留在国外的留学生体袁政府均应结合具体部门及有关机构实施援助遥针对已经归国的留学生袁其配套机制与国内要求一致袁对于仍然滞留在国外的留学生袁这些预警监测制度多是通过现代信息手段远距离传输发布袁前期的整合分流研判及发布需要时间成本遥
应急制度遥与预案制度存在不同袁预案制度又称为应急预案制度袁应急预案制度重点强调突发事件的预案袁而应急制度重点在于依据预案和已发布的预警对事件进行处置的全过程遥应急制度的重要性在于袁在预案制度的调控下袁重要信息预警后袁将具有针对性的行动措施向前再推一步袁全面落实海外救助的各项行动并包含收尾兜底的各项工作遥在我国的法律法规中主要体现在叶突发公共卫生事件应急条例曳中袁野条例冶重申了既存的预案及预警制度并予以明确遥第四章较详细地规定了应急处理的
相关规定袁包括及时评估尧启动预案前做好应急处理准备等基础性措施袁并强化以国务院和县级地方人民政府为主体袁纳入专业技术机构的综合应急措施遥为保障应急制度的有效执行袁切实贯彻袁最后一章还设定了责任追究制度遥总的来说袁初步形成在公共卫生事件出现时的应急制度遥猿
猿曾等院我国留学生海外救助制度的构建与完善. All Rights Reserved.
二尧疫情期间我国海外留学生救助的特点与制度缺陷
渊一冤疫情期间我国海外留学生救助的特点
一场突如其来的新冠肺炎疫情让身处他乡的数百万留学生一时陷入困境袁在国内疫情状况平稳向好时海外暴发大规模疫情袁导致回国难尧上课难尧生活难袁安全一时得不到良好的保障遥随着网络舆论的发酵甚至出现污名化尧边缘化和标签化效应咱远暂遥中国政府并未忽视海外中国留学生的人身安全和健康问题袁积极采取行动袁但鉴于留学生体所在地域位置特殊尧海外疫情已十分严重袁以及海外救助机制单一且存在较大风险的问题袁导致海外留学生救助仍然存在较大的短板遥
员援海外留学生救助具有特殊性首先是留学生海外领事保护救助的工作重点有侧重袁普通的海外领事救助可能出现在各个领域及场所袁但是针对留学生体袁救助多在校园尧周边及海关口岸等留学生流动量较大的地点曰涉及主体多包括学生尧中介及校方曰案件的类型主要偏好在合同纠纷及人身安全保
护遥其次是留学生海外领事保护救助的频率存在时间差别袁以留学生所在国的寒暑假及特殊假期为节点袁回国高峰及入学尧开学高峰期间领事救助的事件较多遥但在本次疫情期间袁留学生的可救助频率始终保持在高位袁始于外国疫情暴发一直持续到留学生陆续返回国内或在海外受到良好的救助及安置袁这从侧面凸显本次疫情对于海外救助的冲击遥最后是保护的手段不同袁针对广泛的非留学生海外公民体袁领事保护及救助多采用及时预警尧有求有应的方式遥但留学生尚处于青年袁社会阅历不丰富袁处于相对弱势的地位遥
圆援反应滞后袁局面较为被动现阶段的海外救助制度存在明显的滞后及被动局面袁这既是救助制度本身特性所决定的不具备完
善的超前意识袁同时也是海外救助制度在实际操作中存在的问题遥以新冠肺炎疫情为例袁中国在员月份便向世界发出预警袁但在中国疫情得到初步控制的情况下袁意大利尧英国尧塞尔维亚等欧洲国家疫情出现时袁由于缺乏检测条件袁直到大面积检测或医院接受大量肺炎患者后才确定疫情已在各个国家暴发的事实袁耽搁了启动领事保护的黄金时间遥且由于疫情蔓延速度过快袁各国普遍紧缺疫情防控物资袁甚至日常生活用品被抢购一空袁滞留海外的中国留学生普遍面临买不到口罩尧消毒液等防疫物资问题遥这说明即使使领馆早已发出预警袁但鉴于各国具体情况不同袁疫情反馈存在滞后性袁难以第一时间启动预警监测制度袁遑论应对海外状况的成型预案遥现阶段我国有上百万留学生在海外袁绝大多数没有经济收入袁遇到疫情突发事件时除父母汇款外袁只能求助于驻外的使领馆袁包括使领馆内的教
育处和文化参赞袁同样面临的窘境是野小马拉大车冶袁即驻外使领馆工作人员数量少袁能及时调动的资源配量少袁与庞大的留学生体之间存在供需矛盾咱苑暂遥同时袁我国公民主要的留学地点呈现集中化袁以美尧英尧澳等国家为主袁如中国留学生占全英国留学生圆猿豫袁占澳大利亚留学生猿园豫袁整个留学生海外领事保护机制运行缓慢袁非系统化的海外救助体系很难满足当前需求遥这不仅体现在预警上袁除疫情等体性的公共事件外袁涉及海外公民个体的领事保护也存在滞后性袁如在国外遭遇盗窃等非国家不法行为时袁除寻当地警方予以帮助外袁就此事联系领事馆很难得到协助遥这并非一国存在的问题袁各个国家的领事救助均存在滞后明显的局面袁亟须调整领事保护运行机制袁争取做到与海外公民和各国具体情况的无缝流畅对接遥
猿援机制单一袁存在风险海外救助制度主要包括领事保护和外交保护两类袁在现实中运用最多的是领事保护遥现阶段机制单一主要体现在三个方面院第一是方法单一袁除领事保护外袁我国海外救助缺乏结合当地华人社会团体及组织等一整套的救助帮扶体系袁未充分利用海外资源咱愿暂遥第二是形式单一袁除了呼吁海外公民和留学生等体的自我防护或从国内分拨资源外袁位于海外的使领馆多通过联系当地政府或相关机构对我
国公民进行救助袁使领馆不具有行政权和调配当地公共资源的权力袁使得驻外使领馆救助力量的行使源猿重庆交通大学学报渊社会科学版冤摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇摇第圆员卷
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途径较狭窄袁不利于突发情况下高效运作袁若调动国内资源或海外中国企业等的救助资源仍需要沟通调配等一系列流程袁时间成本较大遥第三是配套服务单一袁针对我国海外公民的领事保护在完成野海外冶阶段的初步救助后袁需要建立完善的配套服务措施遥以本次疫情为例袁回国困难袁部分留学生及家长要求回国的意愿强烈袁但是各国为遏制新冠肺炎疫情输入袁均采取取消航班甚至禁飞的措施遥我国入境航线减少后袁入境机票价格奇高袁一票难求袁希望回国避疫的海外华人特别是留学生回国之路更加艰难遥民航局及相关部门在数天后才给出答复允许包机袁凸显我国领事保护海外救助方面的配套措施单一袁难以及时决策公民自主提出的救助措施及方案遥
除上述机制单一外袁还存在驱逐出境和学业荒废的风险遥据留学生反馈袁美国多所大学成批野驱赶冶中国留学生搬离校园袁要求尽早回国或自行解决住宿遥特别是多国禁飞政策颁布后袁部分留学生面临居无定所尧走投无路的风险袁大部分留学生及家庭也无力承担长期租住酒店的高昂费用遥同时袁大部分留学生面临回国或者不回国的两难选择遥不回国袁面临感染病毒的高风险曰回国袁则要面临签证过期尧错过毕业考核尧拿不到学历证书等风险遥上述风险都是在本次新冠肺炎疫情中凸现出来的新特征尧新表现袁依据以往的经验操作很难达到预期效果遥
渊二冤疫情救助中反映出的制度缺陷固态硬盘加普通硬盘
在这次疫情中袁能够看出我国的海外救助体系初具规模袁存在一些必要的制度体系袁但是仍不够完善
遥首先是现存制度中缺少以领事保护及救助为中心的海外救助立法袁其次是在法律制度构建中预案预警尧应急救助机制存在较大的提升空间袁最后是具体救助操作中的资源调配需以法律制度为导向规定袁追求高效平衡遥
员援救助法律规定过于分散现阶段有关海外留学生疫情救助及其他突发事件救助的相关规定和法律法规极为分散袁尚无一部针对海外救助单独立法的法律遥这导致相关主体在执行具体操作时袁如救助方式尧时间尧范围存在不同遥以本次新冠肺炎疫情而言袁虽然叶突发事件应对法曳叶传染病防治法曳等明确了政府及其部门具有一定的灵活和自由度袁固然为新情况的出现提供了灵活运用的进路袁但长期不明确的情况并不易于应对突发的疫情等重大卫生事件遥
除了立法层面的分散袁还体现在具体规定上遥叶宪法曳叶驻外外交人员法曳等已生效的法律中均是以原则性要求为主袁规定救助主体客体袁并分配救助责任遥至于具体实践袁能在叶条例渊草案冤曳中到较多的规定袁但该草案尚未通过生效袁现实情况只能依靠救助主体自行参照袁因此制定一部详细具体的专门立法很有必要遥
怎样提高写作能力圆援预案制度存在完善空间预案制度主要存在以下问题院首先是体系失衡袁在预案的实际运用中袁我国在自然灾害等预案中的经验较丰富袁针对灾害型的预案经验及策略也更丰富袁但是面对海外留学生在疫情面前的救助时袁却缺少甚至没有预案经验袁使得法律法规所包含的不同预案间存在野大小不一
冶的制度弊端遥其次是前瞻性不足袁即风险评估环节缺失遥以本次疫情为例袁我们虽然具有基于杂粤砸杂期间形成的大型传染病预案袁对本次疫情具有实际作用袁但是鉴于对传染病的风险评估不足袁导致面对新冠肺炎疫情的特殊性时无法拿出细致深入的应急预案遥最后是预案制度不细致袁升级更新制度不完备遥现阶段我国的预案大多属于野纲领性冶或野宣誓性冶的文件咱怨暂袁同时根据各类事件发生的特殊性对预案升级换代的措施仍不够完备遥
猿援预警制度仍有缺陷预警制度作为重大公共卫生事件的前沿阵地袁现阶段主要存在以下问题院首先是法律适用存在模糊袁对比叶突发事件应对法曳和叶传染病防治法曳发现袁在预警权归属的主体范围上袁前者规定为野县级以上人民政府冶袁后者规定为野国务院卫生行政部门与省级政府冶遥从法的特殊性与普遍性来看应适用后缘
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