关于农村土地纠纷及土地现状的分析与建议
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关于农村土地纠纷及土地现状的分析与建议
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针对农村土地纠纷大量产生和恶化的现状，本人教师节快乐通过对这种现状的成因、目前的土地现状和存在隐患的分析，对其表现形式和类型进行了划分，对现阶段主要问题进行了分析,提出了处理纠纷和进行整改的建议和意见。
    一、农村土地纠纷的成因
  1、历史原因造成我国土地现状比较混乱使纠纷产生的历史性根源。我国建国以来，土地政策多经变化，一直处于一种多变的不稳定状态。短短的50余年，历经了农民土地所有制和土地集体所有制两个大的阶段，从建国伊始的运动，实现了中国农民梦寐以求的"耕者有其田"，从而确立了农民土地所有制，接下来是互助组运动，1953年开始初级合作社运动，农民的土地入股进行集体经营，1956年上升到高级合作社，取消了土地入股分红，剥夺了农民的土地所有权，随后在全国确立了人民公社制度。导致了农村土地产权关系大混乱。直到改革开放，施行了家庭联产承包责任制，采取土地所有权和经营权分离的制度，成为了中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑，实现了"集体公有，农户经营"。但是因为经营权范围的限制和"政农不分"的中国特，实施过程中农民的自主经营权受到严重限制，在土地分配上也是多经变化，经常对土地进行调整。历史的原因造成了我国农村土地现
状的混乱局面。　
  2、法律和政策的衔接不协调是纠纷产生的法制性根源。　从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台，到2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，在历经20余年的发展过程中，我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。我国多年来农村土地政策不太稳定，几经变化，而土地是不能随着人的观念的改变而随意改变的，法律、政策的多变性和灵活性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生矛盾。例如我国在实行家庭承包责任制后，曾经推广过"两田制"，即实行口粮田和责任田两种土地使用制度，而在这种制度被国家认定不利于土地的长期利用之后，很多地区却还在积极的继续施行，与国家政策和法律脱节。2003年新的《农村土地承包法》的颁布，扩大了农民的土地处分权，土地承包最低30年不变，但是因为历史原因形成的土地现状的混乱，使得法律和现实脱节，使良好的法律政策无法实际良性运行。我国法律、政策的多变性，与历史原因形成的农村土地现状混乱，以及我们没有根据国家法律、政策的改变对土地政策及时调整产生矛盾，导致农村土地纠纷的大量产生。闯红灯扣几分罚多少钱
  3、农民利益分化是纠纷产生的结构性根源。随着农村经济体制改革的不断深入，国家和
政府在逐步加大对农业的各项投资建设，涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜，因此在相当长的时间内，由此农村土地的增值成为必然。然而我国人地矛盾十分突出，因此纠纷产生就有其不可避免的结构性因素。这几年土地承包价格上涨十分明显，前几年一亩地承包价格是几十元甚至十几元、几元，现在涨到了每亩1000元、1200元，土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。
  4、地方政府职能错位是纠纷产生的体制性根源。在社会转型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生。在政府与农民的关系上，表现为（1）有些政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同，对荒碱地、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害农民的土地利益；（2）有些乡镇政府工作不到位，缺乏必要的村、镇干部行政规范指导，造成农村承包合同的订立和履行以及土地使用证书的发放和管理中不必要的失误，导致纠纷的产生。
  5、基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性根源。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，由对人的依赖逐步走向了对物的依赖，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基
层组织的社会控制力明显弱化。这一点在农村表现的尤为突出，乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，损害众利益的行为经常发生，对众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从调查的情况看所有土地使用权流转、农地征用、及农村集体经济收益分配等纠纷，均是由于村基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议，损害了农民民主权利和财产权利而引起。众的利益一旦受到损害，在本地区本组织内难以解决或无法解决后，通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。
  6、 过去农民法律意识缺位和淡薄和现在思想观念的转化是纠纷产生的思想性根源。我国很多地区荒碱地较多，土地类型多，因为经济、人口、土地现状，很多荒碱地没有开发，而县乡村各级组织疏于对这部分土地的管理，以至多年来形成多种存在形式的现状，有的农户自行开发种植、有的外村村民种植、有的被他人占用，有的还存在土地界限不明确等问题。近年来，随着人口的增加、土地的减少、经济的发展、外地人口的流入，县乡村及个人对荒碱地逐渐进行了开发，土地收益和利用价值明显升高，而农村干部和村民法律和管理观念意识较低，有的疏于管理、有的为些许眼前经济利益随意发包，导致土地利用、承包比较混乱。近年来，随着社会进步和普法工作的开展，农民的自我意识、土地主人翁
意识、法律意识大大加强，对土地收益有了更加深刻的认识，而基层政府管理很不到位，没有很好的及时、认真落实土地承包长期稳定的政策，结合土地现状和法律的脱节，致使农村土地纠纷不断产生。
  二、农村土地纠纷的表现形式和主要类型
  1、法律和政策的变化引起的纠纷。新的《农村土地承包法》进一步规定实行"家庭联产承包"，而自80年代中期，我国很多地区根据国家政策实行的是"两田制"，即"责任田和口粮田"区分承包制度，导致村民要求及时收回责任田并按照家庭联产方式重新分配，而原来的承包合同没有到期，从而引发纠纷。
  2、管理混乱引起的纠纷。农村干部责任心相对较低，对土地承包不依法进行管理；很多土地荒废多年，没有积极的纳入正规管理；土地开发过程中没有认真核实所有权；层层转包渔利现象大量发生引发纠纷。主要有以下几种类型：（1）村干部利用手中权力，不经过民主议定原则私自发包，有的甚至以明显的低价格发包。该种情况下村民本来就有意见，一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发体性矛盾和纠纷。（2）土地所有权界限不明确。因为历史原因，有些土地确权不明确，没有核准颁发土地使用证书，在开发和种植时引发争议。特别是原来有些离村较远的荒地，逐渐被离土地比较近的农户开发种
植，产生收益后引发纠纷。（3）土地大面积开发引发纠纷。主要有两种类型：①土地开发形成事实，而所有权没有界定。因为开发的是大面积的荒地，开发前没有人耕种，因此开发前没有核实所有权，而开发方没有所有权，开发后和所有权方发生矛盾。②乡镇集体大片开发和农户小片开发形成矛盾。农户对以前没有耕种的荒地小面积开发种植，后来乡镇集体进行大面积集体开发，发生冲突引发纠纷。该种类型主要存在于土地较多的地区。（4）土地层层转包甚至一地多包渔利，有的未经土地所有权人同意转包，有的转包合同违法等等，导致土地关系混乱引发纠纷。（5）国有土地管理也存在许多问题，发生在存在国有农场的地区，因为土地利用、管理不善，与相临关系处理不当导致纠纷。
  3、村干部权利滥用引发的纠纷。主要类型有：（1）违法收回农户承包地。如强行收回外出务工农民的承包地，收回承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，以划分"口粮田"和"责任田"等为由收回承包地搞招标承包，用收回农民承包地的办法搞劳动力转移等。（2）违法调整农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。（3）不落实二轮承包政策。对适合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，不执行延长土地承包期三十年政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证
书，超额预留机动地等。（4）利用职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。（5）强迫承包方流转土地承包经营权。如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。（6）侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。（7）侵害妇女依法享有的土地承包经营权。如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等。
  4、基层政府利用职权强行干预引发的纠纷。农村土地属于村集体所有，只有村集体才有权利处置其所有的土地，而出于部门和地方利益的考虑，行政干预和越俎代庖现象时有发生，造成违法承包引发纠纷。这种情况往往在一时发包成功的背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟就会引发纠纷，且这种情况涉及的土地面积较大，处理不好很容易产生社会不稳定因素。主要包括以下类型：（1）村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包；（2）基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地。
  5、经济利益驱动。主要分为两种类型：（1）土地发包初期没有提出异议或进行荒地开
发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷。（2）强行终止合法有效的土地承包合同。因为近两年部分地区棉花等农作物价格的提高，土地收益明显增加产生较大利润，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行，尤以本村以外人员为承包主体的居多。
  6、大量农业流动人员的出现。大量以承包土地为业的外地人员流入，土地转包逐渐形成规模，产生以转包土地获利为业的地霸，因其从中操纵，导致层层转包甚至一地多包引发纠纷。
  7、借土地纠纷解决权利之争。村民对村干部有意见或村干部权利争斗，借土地承包问题发难，引发表面上的土地纠纷，这种情况下一经村班子调整既自行解决。　
  三、对目前土地纠纷主要问题的意见
  （一）、 农村土地全面调整中产生纠纷的处理问题
  在土地承包法实施前后，村委以人地矛盾突出并经大多数村民同意为由对全村土地进行调整，有的村民特别是通过其他方式已承包到较多土地的村民不同意土地调整，在村委将其承包的土地分配给他人后，村民诉求继续履行合同。
  对于此类案件区别情况，实践中分类作出如下处理：① 对于参与分地活动的当事人(一般是以抓阄方式分得土地)，并且各农户已实际进行了耕种，判定已实际终止原合同，涉及的补偿或者赔偿问题可另行主张，对于以其他方式承包的合同中约定违约金的，按照法律事实对当事人做出赔偿或者补偿。② 对于以家庭承包方式承包的土地，承包方拒绝参与土地调整，要求种植原承包地的，在村民未实际耕种前，原则上支持其诉求。但对于全村村民已实际耕种的，要由村委会做出赔偿，赔偿数额一般按照减少土地面积的纯收入与剩余承包年限的积；对于分配的实际土地面积和土地等级并未减少和降低的，如承包方未种植实际分配的土地，请求继续耕种原土地的，亦以合同终止为由不予支持，赔偿数额按照未耕种土地纯收入与未耕种年限二分之一的积计算。③ 对于以其他方式承包的土地纳入了土地调整方案的，承包人参与了土地分配活动的，判定合同终止，参照承包方对土地的实际投入和案件的具体情况(一般不超过3年的土地纯收益)由村委会给予补偿，合同约定违约金的，按照违约金补偿。
  客观地讲，以上司法处理是存在瑕疵的。按照土地承包法的立法本意，对于以家庭方式承包土地来讲，承包期之内只要承包人不同意调整，除非出现因自然灾害严重毁损承包地的、依法被征用土地等法定情形，是不允许做出土地调整的，而且即便出现了法定情形也
高考总分只能做出个别调整。所以，严格按照法律规定处理家庭承包方式承包土地纠纷时，发包方调整承包方的土地是不合法的，按照对土地承包经营权的物权性保护原则，发包方应停止侵害、恢复原状、赔偿损失。对于以其他方式承包土地发生的纠纷，只要合同合法有效，承包方与发包方应全面履行合同。如发包方拒绝继续履行合同，亦应给予赔偿，按照合同法的相关规定，这种赔偿往往数额较大。但就目前农村的实际状况来讲，特别是对于已实际耕种的情况来讲，如果不做出变通性处理，引发的后果不堪设想。鉴于现实状况，我们选择了以上司法处理方式，这不仅符合当前大多数农民的法律意识，而且对当事人来讲也是可接受的。另外，需要说明的是，根据农村土地承包的发展，可在适当时机按照法律本意通过判决将此类案件的处理予以确定。
  （二）、 农业承包合同的效力认定问题
  发包方或者多数村民要求确认合同的效力，或者在审理相关案件中需要确认合同效力的情形。
  此类案件涉及的是以其他方式承包的合同的效力问题。① 原则上，只要合同形式合法应确定合同的效力，特别是作为发包方的村委会主张合同无效的一般不予支持。②做春卷 多数村民因违反民主议定原则主张村委会与他人签订的合同无效的，如承包方种植1年以上的，原则
上不予支持；承包方种植不足1年的，原则上认定合同无效；投入不大的可予以适当补偿；有大量投入的，主要针对承包费，必要时针对承包期限作出调整。③ 确认合同效力后，如发包方主张增加承包费的，可视情增加。④ 合同本身存在不明确之处，如"两委"成员口头答复，合同条款不全、原村委会成员以个人名义出具答复意见等，此情形下，做出不利于合同继续履行的解释。
  我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事。相关法条有：《土地管理法》第14条第2款、第15条，《村民委员会组织法》第19条第2款第(5) 、(6) 项，《土地承包法》第18条第2款第(3)项、第27条第2款、第48条第1款。如果发包方违反上述强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。根据《最高法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(法释［1999］15号)第2条、第25条的规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效，但可对该承包合同的有关内容进行适当调整。
    土地问题，关乎民生，涉乎民计。解决好农业土地问题是对党的执政能力的时验，
解决好涉及农业土地承包纠纷是对党领导下的人民政府能力的考验。在一定程度上已经超过了对类似问题解决的法律评断本身，需要站在更高的视角、以更强的政治责任感和社会使命感，充分运用法律手段和法律智慧，切实承担起历史赋予我们的重大任务而做出应有的贡献

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