多元治理视角下宅基地纠纷解决机制存在问题与完善路径
多元治理视角下宅基地纠纷解决机制
存在问题与完善路径
王湘元 段陆平
（广州大学，广东广州 510006）
［摘　要］　当前，由于依法治国与基层治理的不平衡以及法治与乡治在农村社会转型中的冲突，导致宅基地纠纷解决机制的多元化特点未能完全凸显。通过对宅基地纠纷类型和特点进行分析，可以进一步发现当前解纷机制多元化未能凸显的原因和问题所在。未来应基于多元治理的视角完善宅基地纠纷解决机制，寻求焕发宅基地纠纷解决机制多元化活力的可行路径。
［关键词］　宅基地；纠纷解决机制；多元治理
［中图分类号］　D926  　［文献标志码］　A  　［文章编号］　1674-7909（2022）09-21-7
0引言
乡村振兴，关键在于完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。为此，要
进一步促进土地制度改革，为实现农业现代化创造条件［1］，也为深化农村宅基地制度改革指明方向。2021年中央一号文件提出，要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。随着改革的深入推进，有关宅基地的纠纷也不断增加。相应地，如何有效解决宅基地纠纷，成为乡村振兴过程中必须解决的一个重要问题。事实上，包括宅基地在内的农村集体土地流转纠纷解决机制建设，长久以来都是乡村治理体系中不可或缺的一环。其不仅与农民最重要的土地财产性收入及农业产出这一经济来源直接相关，还服务于党和国家“十四五”时期解决“三农”问题的核心诉求。
学界对包括农村宅基地纠纷在内的土地纠纷解决机制有一定关注和研究。例如，孙晓勇［2］通过司法实践调研探讨了农地诉讼的现状、产生原因及背后的运行规律；何峥［3］以法社会学为切入点，阐述了宅基地使用权流转纠纷的问题来源，分析了宅基地流转纠纷出现的内部原因及外部因素。但整体来看，对宅基地纠纷解决机制的现状研究仍存在较大空间，特别是在乡村多元共治体制机制不断深入推进的现实背景下，探寻更为有效的宅基地纠纷解决机制具有重要的现实意义。鉴于此，笔者从多元治理理论出发，研究农村集体产权制度改革背景下宅基地纠纷类型，分析各种解决机制运行状况、存在的问题和问题的成因，并提出完善农村宅基地纠纷解决机制的建议，以助力农村集体产权制度改革和乡村振兴。
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1宅基地纠纷的类型和特点——以代表性案例为样本
整体来看，“三权”分置下的宅基地具有使用权纠纷易发、多发等特点。统计显示，2005—2015年，我国每年民间调解的宅基地纠纷数量约55.2万件，占同期各类争议的10%［4］。在宅基地流转限制政策放松的背景下，可以预见，宅基地纠纷将会更多。同时，乡村振兴战略的推进使得农村宅基地逐渐成为具有潜在价值的新兴投资领域，这将使宅基地纠纷类型和特点更为复杂多样。此研究结合公布的典型案例、北大法宝收集的代表性案例以及其他公开报道的若干代表性案例，总结当前宅基地纠纷的类型和特点如下。
山东省专科学校基金项目：2020年国家级大学生创新创业训练计划立项项目“新时代乡村振兴战略背景下农村公共法律服务的现状调查与对策研究”（202011078005）。
作者简介：王湘元（2000—），男，本科生，研究方向：诉讼法学。
通信作者：段陆平（1987—），男，博士，助理研究员，研究方向：司法制度、刑事诉讼法学。
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1.1 类型
宅基地纠纷可分为宅基地权属纠纷、宅基地侵权和宅基地违法。宅基地权属纠纷是宅基地权属确定之前，有关宅基地占有、使用、收益过程中产生的各种争议或争执，如孟珂案［5］的使用争议和常士良
案［6］
牛排怎么吃的占有争议。宅基地侵权是宅基地权属确定之后，
宅基地权益遭受侵犯的情形，侵权人因侵权行为承担返还原状态、排除妨碍、赔偿损失等民法上的侵权责任，被侵权人可以跳过前置行政管控直接向法院提起诉讼，如王绍悦案［7］的越界拆除墙体和苏某案［8］的拆旧建新。宅基地违法是指当事人行为违反宅基地相关法律规定，本质上仍属于宅基地侵权行为。另外，确权和侵权混杂于一案的复杂情形也经常出现。例如，在李应光案［9］中，政府经调查确认，其宅基地权及其侵权诉请混杂；在刘顺龙案［10］中，1962年生产队归还宅基地继承权属认定与侵占公共道路侵权混杂。
1.2 特点56个民族的服饰
1.2.1 多样性。多样性包括纠纷起因多样、牵涉主体多样和涉及法律领域多样。其一，纠纷有多种起因，如刘顺龙案和李应光案中的继承、租赁以及王绍悦案中的他人改建扩建、变更土地使用性质等；其二，纠纷往往牵涉多个主体，包括农户、村民小组、非村民小组人员、村委会、乡政府、县政府及土地管理部门等，相互之间法律关系复杂，如孟珂案中涉及村民小组，刘顺龙案中牵涉资源行政管理局等；其三，涉及法律领域多样，包括民法、商法及行政法多个领域。
1.2.2 历史性。大多宅基地纠纷发生年代久远，其中跨年代及跨政策的情形十分常见。例如，王绍悦案涉及1951年土地所有权遗漏登记问题，刘顺龙案涉及1962年生产队退还宅基地及后续继承问题，还有另外衍生出的纠纷双方各自主张权利的法律依据冲突、跨越宅基地私有制与公有制的权属冲突和1982年《中华人民共和国宪法》颁布后宅基地权属的重新登记问题。这都需要通过艰难的调查取证以及对原先法律和政策的适当考量进行综合判断，对裁判者的要求极高。
1.2.3 转化性。宅基地纠纷的处理方式一般是行政性和司法性共存。我国2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，宅基地所有权和使用权纠纷要先由乡或县级人民政府处理，对处理结果不服的，才能向人民法院起诉。这实际上是宅基地纠纷归属前置行政权管理，并且保留向司法机关即人民法
院的转化路径。刘顺龙案中，案件经第三人申请行政复议后不服提交法院再审体现了这一点。另外，
植物的生长过程多数情况下，农村宅基地纠纷还会涉及村民自治领域。由于这类纠纷拖延时间长、家族参与性强、解决难度大、与农民利益关联度高，如果不及时解决，很容易演变为违法犯罪案件，借由宗族势力的对立逐渐转为家族间的械斗。因此，若宅基地纠纷处理不当，还有可能向刑事司法领域转化。
2 多元化纠纷解决机制——当前宅基地纠纷解决路径
依据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》和《中华人民共和国民法典》物权篇关于宅基地权益的规定，在行政前置原则及现有利益保护原则下，当前我国宅基地纠纷的解决已经形成了完整且多元的体系，可分为纠纷消解阶段和事后救济阶段。
2.1 纠纷消解阶段
宅基地纠纷发生后，首先进入纠纷消解阶段。宅基地发生权属纠纷时，行政干预暂不入场，而是交由争议双方自身和调解主体，运用协商和解及各类调解手段，争取在救济前化解纠纷。
2.1.1 和解。在李应光案中，天河区人民法院积极组织双方当事人进行执行和解。双方若能相互达成解除纠纷的和解协议，则该协议经由双方签字确认后，产生并非基于法律的约束力。若双方无法和解，则进入调解或诉讼环节。如苏某案中争议双方在进行协商后未能和解，最终诉诸诉讼途径。
2.1.2 调解。调解包括人民调解和社会团体调解。其中，社会团体调解包括2种不同的类型：一是基于
乡村利益共同体的村干部或村小组调解，村干部本身通过基层民主选举产生，具有一定的影响力，如孟珂案中争议双方经村小组组织的人民调解成功确认了宅基地协议，消解了纠纷；二是由社会调解组织进行调解，如人民调解委员会，通过吸纳农村社会中德高望重的人参与调解。
2.2 事后救济阶段
在和解和调解均无法消解纠纷的情况下，案件将进入事后救济阶段。此时，行政干预正式入场，可分为行政调解、行政裁决、行政复议或诉讼3个阶段。
2.2.1 行政调解。由当事人以书面形式向乡、县人民政府国土资源部门提请调解，或由政府部门主动组织争议双方进行调解。例如，在刘顺龙案中，法院以行政机关应先考虑进行行政调解为由，判决
其作出行政裁决程序违法。若成功消解纠纷达成协议，则应及时制作调解书，规范纠纷双方的权利和义务。
2.2.2 行政裁决。有关人民政府对未达成调解协议的宅基地权属争议案件提出调查处理意见后，应报上级或同级人民政府作出行政裁决，如刘顺龙案中台江县人民政府作出的处理意见。
2.2.3 行政复议或行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定了宅基地权属纠纷可以提起行政复议或诉讼的两类情形：一是原告或被告不服人民政府对宅基地纠纷作
出的处理决定，如刘顺龙案原告不服台江县人民政府作出的处理意见，直接行政起诉该部门；二是对于宅基地权属争议当事人的申请，人民政府作出不予受理决定，可以不经复议直接提起行政诉讼，如常士良案中，原告直接起诉乡政府对划拨宅基地的不作为。
3宅基地纠纷解决过程中存在的实践问题
3.1 县乡级公权力联系受阻
目前，村委遇到宅基地纠纷大多不愿上报。因此，建立连接县乡公权力治理的机制迫在眉睫。例如，在王改红案［11］中，王改红购买私自发包的王红葵的宅基地，村干部以村里未收钱为由拒绝介入，并未上报县政府，纠纷便一直搁置并拖延数年，直到县政府巡察组下乡巡察才得以解决。
3.2 行政权力介入宅基地纠纷前后信息沟通不畅
目前存在行政权力介入前的社会调解与行政权力介入后的人民政府和主管部门沟通与衔接不畅问题，导致社会团体调解后人民政府主管部门往往不对调解协议在法律上确权，并且大多数情形下都将其转给法院。例如，在孟珂案中，村小组认证的人民调解结果最终需要由法院进行认定。
3.3 存在农民畏惧行政诉讼的现象
农民对行政诉讼的畏惧导致纠纷多停留在行政机关的行政裁决，很难向行政诉讼继续迈进。其中，农民本身的诉讼能力与行政诉讼不匹配是主要原因。在吴树宝宅基地使用权纠纷一案［12］中，吴树宝以投诉的方式到县自然资源局并获得了其承诺的法律援助后，才敢进行行政诉讼。另外，法院受案标准不一，对于何种情况下会判定为应由政府处理宅基地使用权争议，何种情况下会判定为相邻关系，尚未统一标准，这也成为农民为避免“多余的麻烦”放弃诉讼的重要缘由。
3.4 私力解纷方式未能有效发挥作用
过于强调法治，忽视行政权力介入前的协商和解和社会调解功用，是导致“多元化”纠纷解决机制未能充分发挥作用的重要原因。目前，纠纷解决机制的实践情况是，大多数案件选择跳过前置协商和解和社会调解，直接进入行政程序。如刘顺龙案中，政府部门在可以进行调解的情况下选择跳过前置程序直接作出裁定。实际上，通过人民政府或国土资源主管部门下达处理决定，解决宅基地权属争议案件的数量占总数的47.4%，基本接近总量的半数。这在一定程度上反映了前置协商和社会调解在“多元化”纠纷解决方式中的式微。
3.5 农村习俗对宅基地纠纷解决的影响被低估
部分地方村民将宅基地视为宗族根系，并拒绝将相关纠纷诉诸行政途径［13］。这一现象说明宅基地纠纷法治解决途径的介入需要处理好与乡治的关系，两者不能走向二元对立。在苏某案和孟珂案中，
法院裁判都考虑了民俗和邻里友好等乡约习惯，这些提醒人们要认真对待乡规习俗等乡治因素。
4宅基地纠纷解决机制未能有效发挥作用的主要原因
4.1 法治与乡治的冲突与矛盾
在加强农村改革与城镇化转型时期，将法治与乡治理念结合形成宅基地纠纷多元化解决模式，是农村集体的必要举措。但是，过于强调依法治国与基层权力机关对宅基地纠纷治理影响的日渐式微，以及农村在城镇化转型时期法治与乡治、“迎合城镇化的新农民”与“排斥城镇化的旧农民”思想的对立与碰撞，是导致当前宅基地纠纷解决机制难以有效发挥作用的主要原因。
在乡村自我治理能力削弱的转型时期，对于包括宅基地纠纷在内的矛盾和冲突，乡村自我消解纠纷已越发困难，需要国家运用治理手段进行干预，而这带来了外来法治与本土乡治的冲突。由此，转型社会所带来的城乡二元结构的乡村人口居住模式，在“离土农民”和“守土农民”之间的乡村邻里关系维系上，则催生了某种微妙的变化。某种传统乡村的“熟人社会”人际关系，夹杂着现代城市的“陌生人社会”人际关系，构成了当下转型乡村的复合型人际关系，并呈现为常态。这一复合型人际关系对宅基地纠纷解决机制的构建产生了重大影响，其要求将村治与法治相结合，不能偏废。
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在这一社会背景下，一方面要保证农村法治理念继续普及，大力宣传宅基地纠纷行政解决程序优势；另一方面要构建多元化解决机制，发扬人民调解制度和“枫桥经验”，使农民逐渐对调解萌生信赖感。当前，传统纠纷解决的协商和调解机制日渐式微，人们逐渐对政府主导的行政调解产生集体信赖。这主要是因为基层对宅基地纠纷治理不作为，导致农民遇到宅基地纠纷选择跳过协商与基层调解，直接进入行政程序。又因前述行政权力介入宅基地纠纷前后信息沟通不畅及行政上诉难等问题，导致宅基地纠纷多积压于县一级行政机关，大大影响了宅基地纠纷解决机制的多元性。强调依法治国与基层治理的式微以及法治与乡治这两对矛盾发生的内因主要包括以下3方面。
一是传统乡治在社会转型中的式微促进了其不作为。基层组织对乡村的治理主要依赖于其自身可掌握的各种治理资源。在社会转型中，基层组织所掌握的治理资源不断递减，加之治理成本与治理风险不断递增，引发了基层组织的“治权式微困境”。这两种趋势的叠加，共同促使基层组织对乡村治理呈现
出“妥协性”甚至是“不作为”的姿态。在李某翻盖宅基地房屋纠纷案［14］中，李某与其侄子因宅基地相邻地块权属问题发生争议，村主任尝试调解但未能成功。李某的侄子卖人情给村主任，村主任象征性地应付调解，因为村主任并没有关于宅基地纠纷的治理资源，也没有与之相匹配的解决宅基地纠纷的处理能力。李某转而寻求乡土管所解决问题，其侄子同样通过卖人情使乡土管所对该案也持不作为态度。最终该案演变成拉关系竞赛，村两委无力调解，乡镇党委、政府对接困难，乡镇土管所不作为，使矛盾纠纷上升到县级部门。而县级部门、乡镇对村庄并不十分熟悉，只能参考村干部的意见，李某的宅基地纠纷于是陷入僵局。随着上述村级组织对该宅基地纠纷无所作为的情形逐渐增多，最终导致纠纷解决向法治转向。
二是“离土农民”多从功利主义视角看待法治在宅基地纠纷中的介入。他们认为，负有基层社会治理任务的村组织或乡政府在宅基地纠纷中也更愿意将纠纷双方推向法治解决途径。这就导致乡治协商调解更加式微的恶性循环。
三是农村社会的内在思维与当下农村宅基地纠纷法治选择不断增多的激烈冲突，使许多农民认为法治较传统途径省事，农民即使胜诉，也并不能真正理解其定分止争的精神和宅基地法规的内涵。转型时期的乡村仍旧保有“熟人社会”封闭性的特质，农民仍然会因“朴素正义感”和“家族和谐”这些深入人
心的传统理念质疑法治途径的处理结果，最终仍会导致执行困难。法治与乡治在转型的农村社会中不断融合，将进一步促进农村社会的稳定发展。
4.2 法律与政策层面有关宅基地流转纠纷解决方面存在一定的缺陷
4.2.1 现有宅基地流转相关立法不足以满足乡村振兴战略推进的要求。该问题主要体现在原则性和限制性法律法规居多，缺少针对现有宅基地使用权流转的具体规定。有关宅基地流转的法律分散在《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律中，其中最主要的《中华人民共和国土地管理法》只规定了“一户一宅”等原则性内容。改革开放以来，国家进行了多次土地政策调整，但不同地区农村的实际利益需求不同。统一的政策变动若无有体系的纲领性的法律作为支撑，可能会与农村实际情况产生矛盾，各地行政机构制定当地规范时，容易与立法精神发生偏离，从而导致纠纷的产生。在农村集体土地制度改革背景下，现行相关法律已经不能满足乡村振兴的发展需要。
4.2.2 政府政策供给不足。政府对与宅基地纠纷解决制度相适应的政策支持不够，保障与补偿机制不足，导致新的纠纷不断发生。现有政策仍旧停留在传统的确权止争方面。从宅基地流转后农民权益的保障来看，宅基地使用权本身是对农村集体经济组织成员的一种福利性权利，土地流转后可能导致农民失去原先在农村才能享有的福利。而外出务工的农民本身不具有城市居民的身份，也不能享有城市居民的社会保险。这使得处在一个十分尴尬的境地——被两大保障系统所遗漏［15］。例如，在吴林洪 案［16］中，龚树兴在未告知共有产权人女儿的情况下转让了宅基地使用权，导致其处于在农村无处居住而在城镇无社保的情形中。另外，政府政策供给不足会严重影响农村居民对宅基地
流转纠纷多元化解决机制的信任，不利于优秀宅基地流转模式的稳定推广。
4.2.3 宅基地流转规范管理不足。该问题主要体现在缺少专门管理机构以及无统一法律文本对流转合同进行指导。宅基地流转相关的中介组织和专门机构较少，有些地区即使有相应机构，也没有充分发挥其指导服务的功能［17］。大多数情况下，缺乏专业法律知识和专业机构指导的农民在签订合同时对合同的命名五花八门，如吴林洪案中的宅基地流转合同名字为“房屋买卖协议”。很多宅基地流转行为没有经过专业机构指导，没有签订书面流转合同，只有口
头协议，没有履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续，或者即使签署了书面流转协议，也不同程度地存在流转主体不合法、不规范等问题［18］。
5多元治理视角下农村宅基地纠纷解决机制的完善路径
党的十九大报告作出了“中国特社会主义进入新时代”的重大判断。在新时代背景下，一种多元治理的乡村治理模式不断被提及、被强调。在这种多元治理模式中，治理主体大致包括乡村基层党组织、众性自治组织、乡村经济组织、乡村社会组织、新乡贤和村民等；法律法规、政策、自治章程、村规民约和民间习惯等构成了乡村治理的规范体系［19］。相应地，多元化的纠纷解决机制也逐渐成为乡村纠纷解决的基本样态［20］。农村宅基地纠纷的解决显然也可以从多元治理的视角到突破口。
5.1 宅基地纠纷多元化解的核心思路：法治和乡治双管齐下
针对过于强调依法治国与基层治理机关对宅基地纠纷影响日渐式微的矛盾，需要明确法治和乡治双管齐下的思想，凸显法治与乡治的平衡状态，保障宅基地纠纷解决途径的多元化。
5.1.1 “巡宣结合”，打通法治“最后一公里”。定时派出巡察干部下乡，监督乡级、村级基层治理机构的治理情况。同时，巡察时接受农民前来反映纠纷问题，彻底消灭乡村一级治理机构对宅基地纠纷的消极不作为和不上报现象。另外，在巡察时可以同时设立宅基地纠纷法律法规宣传站，加强有关宅基地纠纷的政策宣传力度，并提高透明度，以巡察的案例为示范，引导农民选择适合自身个案情况的纠纷解决方式。“巡宣结合”模式可以在2021年6月1日开始实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第七十一条中到法律依据。
5.1.2 扭转宅基地纠纷解决机制推崇法治、忽略乡治的风气，助力法治和乡治融合发展。对此，首要任务是明确乡治和法治范围，确认其各自效力，使其相互配合，共同服务于宅基地纠纷的解决。其一，在法治上，法院应向前来立案的纠纷主体释明宅基地纠纷适用民事和行政诉讼对应情况的区别，明确行政诉讼是最后的终局性纠纷解决选择；行政机关应担当起宅基地纠纷解决的主力，回归为民服务的定位。目前，行政机关的行政裁决、行政复议和行政复核，已经逐渐变为居中裁判的“法院”，不仅程序性规范与法院并无二致，而且审查者也演变成为被动听审的“法
官”［21］。行政机关应当摆正自身定位，明确解决宅基地纠纷的本质是政府行政的自我纠错，是为了
更好地服务于民。其二，在乡治上，重视协商和解与社会调解的先锋作用，运用平台为相关调解机构迅速介入纠纷提供支持。同时，尽可能地将该类纠纷解决路径提前至纠纷主体刚开始寻求纠纷解决的时段，解决忽视乡治而直接诉诸行政机关的跳跃情形，形成以协商和社会调解为先锋、行政处理为主力、法院诉讼殿后，秩序严密、互相配合的宅基地纠纷多元化解决途径。
5.1.3 充分考察当地特乡村风俗，在给予充分尊重的同时灵活处理。考虑到农村内生秩序和农民朴素正义对法治处理结果或有抵触，基层机关应以统一受案标准和处理原则为基础，依据当地传统民俗，在现有法律允许范围内为纠纷解决提供便利。民俗与法律之间确有不可让步的抵触时，应成立专门的工作组对其进行充分释明，消除误解，从而促进乡治和法治走向统一融合。
5.2 宅基地纠纷多元化解的规范体系：政府完善止纷的立法与行政作为
5.2.1 完善宅基地流转和纠纷解决的立法体系。第一，现有关于宅基地流转的法律规范仍未形成一定的体系。为此，应以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》为基础，设立《宅基地流转法》，考虑将所有关于宅基地流转的法律整合到一个法律分支体系下单独列出，明确规定允许农村宅基地使用权流转的空间范围和流转方式，并建立追究违反宅基地法规定的法律责任体系，以让地方政府更好地参照该法精神，因地制宜地制定适合当地的规范性文件。第二，应通过立法赋予法院裁判、政府决定、人民调解之外的协商和解与社会调解方式更明确的纠纷解决法律效力，进一步规范和
解协议的法律生效条件，避免出现孟珂案中争议双方经村小组组织的人民调解协议最后仍需法院进行效力确认的情形。
5.2.2 优化政策供给。出台相关政策亦可进一步降低宅基地纠纷发生率。其一，选定优秀宅基地流转模式在全国推广，无论是“以地养老”［22］模式，还是“法定租赁权”［23］模式，只要能够止纷息讼，就可进行适应性改良并推广；其二，建立宅基地交易中心，尽快形成宅基地交易专业管理体制，并建立宅基地使用权流转监管专门机构，通过有力监管减少纠纷；其三，加强土地金融建设，为土地流转提供诸多便利，如开展抵押贷款业务，鼓励城市工商资本有序进入农村；其四，保障宅基地使用权流转在增加农民财产收益的同时，在不违背“房地一体”原则的情况下，加强对
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