推进铁路工伤预防工作的思考
182上海铁道增刊2020年第2期铁道集锦推诅秩踣工伤预肪工讵的思_
刘锦中国铁路上海局集团有限公司南京铁路办事处
摘要推进工伤预防，事关铁路
企业的安全发展和整体利益，以及
职工的生命健康和劳动权益。从厘
清我国工伤预防演变与发展的脉络
出发，分析了目前铁路企业工伤预
防的现状与问题，并提出了如何推
进铁路工伤预防工作的对策与建
议，倡导政府层面大力推进的工伤
预防在铁路企业落地落实。
关键词社会保险；铁路企业；工伤
预防
1工伤预防工作的演变与发展
研究我国工伤保险事业发展的历史 发现，从1951年工伤保险立法到如今的 近70年间，工伤预防在我国工伤保险制 度中的地位发生了很大的变化，经历了 从“空白-试点-推进-再试点-再推进”的演变过程。
1.1空白阶段
我国具有法律效力的工伤保险立法 是在1951年2月颁布，1952年1月修 订的《中华人民共和国劳动保险条例》和 实施细则。在此条例和细则中，有关工伤 保险的条款只限于工伤发生后的医疗与 伤、残、亡的各项待遇标准，仅仅是从善 后处理角度出发，保证伤残人员及其赡 养亲属的基本生活做出的制度安排，而 工伤预防内容是空白，完全没有涉及。1.2试点阶段
从1989年开始，广东、海南、辽宁等 十多个省的三十多个市县，先后进行了 工伤保险制度改革的试点，建立了社会 统筹型的工伤保险制度，探索实行差別费率和浮动费率，在工伤保险基金中设
置专项资金用于工伤预防，形成了以工
伤保险促进工伤预防的机制。
1.3推进阶段
经过试点之后，全国二十多个省市
自治区陆续进行了工伤保险的改革。
中国铁路事故1996年劳动部发布了《企业职工工伤保
险试行办法》，其中第一条规定工伤保险
促进工伤预防，明确各地可从工伤保险
基金中提取一定比例用于开展工伤预防
工作。遗憾的是，2003年，国务院颁布
《工伤保险条例》，其中第一条，虽然又一
次明确工伤保险促进工伤预防，进一步
肯定了工伤保险的工伤预防功能，但也
同时废止了 “从工伤保险基金中提取一
定比例用于工伤预防”这一规定，这在某
种意义上可以理解为是一种倒退。
1.4再试点阶段
2009年8月，国家人力资源和社会
保障部发布通知，决定选择河南、海南、
广东三省进行工伤预防试点，规定试点
地区在试点期间提取一定比例的工伤保
险基金用于工伤预防，具体额度和使用
办法由各地自行确定。各试点地区都具
体规定了T伤预防费用的提取比例和使
用方向，这些规定和做法在一定程度上
促进了工伤预防功能的切实发挥。
1.5再推进阶段
2010年12月，国务院发布《关于修
改< 工伤保险条例 >的决定》。新《条例》借
鉴了国际经验和部分地区的实践做法，
明确了将工伤预防的宣传、培训等费用
纳人基金支付的规定。2017年9月1
日，人社部会同财政部、卫生计生委、安
全监管总局发布《工伤预防费用使用管
理办法》正式实施，标志着我国工伤保险
事业发展进人了一个新的阶段，也显现
出工伤预防在工伤保险事业和经济社会
发展中越来越重要的地位和作用。
2铁路工伤预防工作的现状与问题
在国家制度层面，工伤保险已成为
安全生产工作的三大支柱(立法、监察和
工伤保险）之一；工伤预防的探索与推
进，也逐渐成为落实工伤保险“三位一
体”（工伤预防、工伤补偿、工伤康复）原
则的具体体现。然而，无论是从全国情况
还是具体到铁路企业来看，工伤预防相
对于T.伤补偿、工伤康复，仍然是最为薄
弱的环节。分析铁路工伤预防工作的现
状，不难发现以下问题：
一是各级对工伤预防工作不重视。
应该说，铁路各级企业对安全生产极端
重要性的认识已达到了一定的高度，“安
全生产是生命线”、“安全就是效益”已基
本深入人心，并逐步确立了铁路安全发
酸奶机自制酸奶展的理念。但不可否认，无论领导还是职
工，提起工伤保险，更为重视事后的补偿
和康复，而对于事前的工伤预防，无论是
对政策本身还是其作用和意义都知之甚
少，认识不深，也就更谈不上足够重视
了，影响了国家工伤预防政策在铁路的
落地。在工伤事故的实际处理过程中，基
层单位和工伤职工本人都很重视事故发
生后的待遇享受，其实，此时重视已为时
晚矣，特别是一些重伤甚至死亡事故，严
重后果无法用金钱挽回。但事前，影响人
身安全的因素是否存在已久，每次作业
前是否强调了注意事项，对已发生的人
生伤亡事故是否已深刻剖析防微杜渐，
铁道集锦推进铁路工伤预防工作的思考183
这些环节都没有引起相关部门的足够重 视，特别是有个别单位领导还因为害怕 安全责任制考核，在事故发生后不仅不 分析原因，提出对策，还想方设法瞒报、谎报，尽力缩小影响，错失了工伤预防教 育良机，简直到了一种思想麻木的状态。
二是工伤预防职能部门不明确。根 据铁路企业传统分工，集团公司社保部 门全权承担工伤事故的善后处理工作，而日常安全管理由基层单位安全部门负 责，安全监督检查工作由集团公司级的 安全监察部门负责。从工伤预防的涵义 上看，它属于“事前管理”，与铁路规章制 度的制定、执行，联系更为紧密，似乎安 全部门应承担更多的责任，但工伤事故 的分析、判定又是社保部门的职责，两个 部门职能分离，工作侧重面不同，导致工 伤预防难以落实具体的职能部门，进而 影响了工伤预防工作的推进。
三是工伤预防费用来源难落实。2017年8月17日，人社部、财政部、卫 计委、安监总局联合印发《工伤预防费用 使用管理办法》，规定:“工伤预防费用于 工伤事故和职业病预防宣传和培训”；“工伤预防费的使用原则上不得超过统 筹区上年度工伤保险基金征缴收人的3%”；提出“由统筹区人社部门会同财 政、卫生计生、安监等部门，共同确定每 年工伤预防的重点领域，由行业协会和 大中型企业等社会组
织在确定的重点领 域内提出拟实施的项目，再由人社部门 会同有关部门共同确定下年度安排实施 的项目。纳入年度计划的工伤预防实施 项目，原则上由提出项目的行业协会和 大中型企业等社会组织负责组织实施。”各省市也都相应出台了工伤预防费使用 管理试行办法，就本统筹区的工伤预防 费的使用管理作出了制度性的安排。然 而，到目前为止，上海局集团公司范围内 争取到的地方政府工伤预防项目立项寥 寥无几，工伤预防仍很难从地方统筹的 基金中获得任何费用支持，发生费用仍 面临财务列出的困惑。
四是工伤保险费率杠杆作用难发挥。与其他社会保险缴费办法不同，工伤保险费实行“以支定收、收支平衡”的原
则，就是要突出其奖罚分明的特性。铁路
企业为便于内部财务管理，同时，兼顾铁
路企业内部分工、各系统专业工作特点
及设施装备的差异性，往往在统筹区内
实行统一的工伤费率，换言之，做不做工
伤预防工作、发生工伤事故多少，都按一
个费率缴费，反正有统筹区其他单位拉
平均。《工伤保险条例》希望达到的“工伤
保险费率的杠杆作用”反而被企业内部
的规定抹平了，无法发挥功效。
3推进铁路工伤预防工作的对策与建议
应该说，各级政府在制度层面，已经
将工伤预防提高到了一定的地位和高
度。铁路理应借此东风，为我所用，积极
推进铁路工伤预防工作。
(1) 加大宣传力度，树立工伤预防优
先的理念。
根据对辖区内历年工伤事故的分析
显示，绝大多数工伤事故是人为原因造
成的，并且多数是可以避免的。要改变这
种现状，必须高度重视工伤预防工作，建
立工伤保险宣传、教育和培训的平台。主
要包括：通过开展经常性的工伤保险与
工伤预防的宣传，普及相关知识，营造有
利于推进工伤预防工作的良好氛围。加
大对企业社保、安监、劳资等专业人员培
训，使他们成为工伤事故预防、促进安全
生产的合格实践者。加强对职工的安全
教育和劳动保护知识培训，突出“法制教
育”，让职工明确什么能做，什么不能做;
该负什么责任，该尽什么义务。通过对企
业生产经营管理者的教育培训，增强他
们的法制意VI和劳动保护意识，促进其
更加重视工伤预防工作，以加大对工伤
预防和安全生产的投人。
(2)理顺职能关系，建立分工明确的
管理体制。
建立职能明确，职责分明的管理体
制，对于推进铁路工伤预防工作至关重
要。借鉴国外成熟的管理体制，铁路企业
内部的工伤预防主管机构，可以采取两
种方案设置：
第一种方案：在集团公司层面，设置
独立的工伤预防机构，以彻底解决劳动
保障行政部门和安全生产监督管理部门
存在的职能交叉问题，最大限度地发挥
工伤预防的功能。当然，这只是一种理想
状态，在铁路以运输经营为中心、各级都
精简机构的背景形势下，这种方案实施
起来有一定难度。
第二种方案，在社会保险管理机构
内，设置工伤保险科，联合安全生产监督
管理部门，对工伤预防实施“双轨制”管
理。以上海局集团公司为例，目前现状
是：集团公司设立社保部，社保部内设养
老保险科、医疗和工伤保险科、财务科、
综合信息科和企业年金理事会办公室。
建议将工伤保险管理职能分离出来，单
独成立工伤保险科，赋予其工伤保险管
理的全部职责，即负责全局工伤预防的
推进和具体项目的实施；负责工伤补偿
的经办和管理；负责工伤康复的经办和
管理。
当然，在暂时无法改变目前机构设
置的情况下，劳动保障部门与安全生产
监督管理部门，必须建立、完善协调配合
机制，共同推进工伤预防工作的开展。首
先，要建立事故通报机制，定期交流安全
状况评估，互通职业危害信息；其次，要
明确工作目标，联合组织安全生产检查，
确定安全生产和预防工作的目标管理责
任制；再次，联合开展各种形式的工伤保
险和工伤事故预防的宣传、培训和教育
活动，指导和帮助基层单位做好工伤预
防工作。
(3)加强检查考核，建立健全工伤预
防奖惩制度。
建立健全一套完善的工伤预防奖惩
制度，对于调动大家做好工伤预防工作
的积极性至关重要。对于长期负责安全
生产管理工作的人员、危险系数高的工
种岗位，可以制定奖励制度，如定期发放
安全津贴等；对发现安全隐患或对劳动
条件提出积极建议的人员，甚至在作业
中消除重大事故隐患的技术及施工人员
实行高额奖励。反之，对于那些严重违背
安全生产制度的单位以及负责人应给予
严厉的惩罚，特别是对发生人身安全事
铁道集锦184推进铁路工伤预防工作的思考
故后不进行认真处理，不顾职工利益瞒 报的，经举报査实后要加倍考核。但是，执行过程需要区别事故原因，以采取不 同的考核方法，对于主要原因在设备、在 管理流程、在劳动组织的，对相关单位的 考核要严厉，对于主要原因在工伤职工 个人或来源于外部的，不应给单位施加 太多压力，以避免迫予考核压力瞒报工 伤，造成职工利益受损，使事故处理更符 合工伤保险“补偿不究错、倾向于受害 人”原则。对于全年没有发生工伤事故以 及职业病的单位应给予一定的奖励，增 强大家责任共担、成果共享的意识。
(4)争取各方支持，多渠道筹集工伤 预防基金。
在铁路现行管理体制下，工伤预防 工作涉及到社保、安监、劳资、后勤，以及 工会、宣传等多个部门，需要协同配合，共同推进。更为重要的是，必须积极争取 各方支持，多渠道筹集T伤预防基金，以切实保证工伤预防工作的有效开展。
首先是积极争取政府立项。由集团 公司层面与辖区内各省市人力资源和社会保障部门主动接洽，提出集团公司拟
实施的工伤预防项目，以从地方政府的
工伤保险基金中获得工伤预防费用支
持，落实好工伤预防项目经费的主要来
源。
其次是企业拨款。用于科学核定岗
位定员，配齐人员，避免因劳动时间过长
引发岗位疾病，因劳动强度过高致使身
体受损，结合职工实际情况进行劳动力
合理配置，减少上下班途中交通事故概
率，同时定期组织全员健康体检。用于安
全设施配备与更新，要建立生产设备、生
岩石的用途理必须设施的安全检查制度，早发现、早
解决、早预防，选择如噪声、粉尘等危害
性较大的、防护设施比较落后的设备进
行技术研究与更新换代；检査作业环
境，对现场的安全标志实时监督，张贴安
全警示图、设立安全警示线等防护措施，
确保生产现场的安全。安监部门还应该
神的妻子结合已发牛事故，研究更为科学合理的
作业及操作流程，对高风险场所、工种、
岗位制定特殊管理办法，制定职业危害
防护技术措施。重视并建立与安全卫生
检测检验机构之间良好的合作机制，委
托其定期对工作环境的安全程度进行充
分评价，及时督促单位整改存在问题，以
防止矽肺等职业病给职工造成的伤害。
第三是运用好铁路企业内部工伤保
险浮动费率办法。对于那些对工伤预防
工作不重视，工伤事故频发的单位，必须
实行工伤保险费率上浮，将与缴纳地方
工伤保险统筹的差额部分，用于工伤事
故预防，如工伤预防知识的宣传、培训，
劳动条件的改善，统筹支付标准外的康
复、疗养等等。
随着新《工伤保险条例》的深人实
施，工伤预防工作必将受到越来越多的
重视。铁路企业只有凝聚各方共识，共同
致力推进工伤预防工作，才能切实维护
好企业整体利益和职工的生命健康及劳
动权益，才能更好地服务于铁路企业发
展战略，为实现铁路高质量的发展提供
切实保障。
责任编辑：宋飞
来稿日期：2020-08-22
(上接第218页）环境隐患大排查主要采 取徒步检査方式、添乘检查、专项检查、重点检査的方式，巡视检查中，利用相关 仪器设备，实现问题隐患定位、轨迹监 控、拍照传图功能，记录整个处置过程。对巡视检査中发现的问题及时处理，不 能及时解决的问题，根据相应处置流程 开展工作。巡视检查后，建立相关问题库 及档案，实施隐患追踪检查。通过口头告 知、书面通知、联系发函等手段，协调相 关部门、人员进行问题处置，及时消除安 全隐患。
5.5完善路地护路联防工作机制
高铁外部环境复杂多变，涉及众多 的社会环境因素，因此，仅靠铁路部门来 管理是不够的，需要地方政府严格落实 护路联防责任制，联合铁路企业建立路 地联合整治机制，共同管理高铁外部环 境。
建立路地联防管理机制。铁路相关 部门可与地方政府的护路部门建立路地 三级联系对接机制，即铁路局集团公司、铁路公安局联系对接省市政府护路部
门；铁路区域办事处、铁路公安处联系对
接区市政府护路部门；铁路站段、铁路派
出所联系对接县乡政府部门。每一级护
路联防领导小组定期召开路地联席会
议，共同分析反恐防暴、铁路沿线偷盗、
摆放障碍物等治安情况，排査不同时期
铁路外部环境存在的重点疑难问题，共
同研究具体治理措施，明确铁路外部环
国家关于小产权房境管理的重点，及时妥善解决各类问题。
建立应急处置机制。路地双方护路部门
成立环境应急处置小组，制定相关的应
急处置预案，加强协调联动，快速有效地
共同处理突发外部环境问题。
建立健全“双段长”制度。铁路与地
方联合护路，运用好“双段长”制度，使铁
路沿线外部环境精细化，目标化，责任
化。充分发挥高铁安防人员的联防作用，
坚持铁路外部环境日常巡査制度，尤其
对重点区域、重点时段，加强巡视巡查。
规范落实铁路两侧秩序管控措施，特别
是高铁沿线两侧可能被大风刮上铁路的
彩钢板、防尘网、塑料大棚等漂浮物隐
患，做到早发现、早清理，杜绝安全隐患。
6结束语
可以在家工作随着我国铁路行业的高速发展，特
别是铁路提速和高铁动车的运营后，对
铁路的安全运输环境提出了更高的要
求，保证铁路的安全运行，保障旅客的安
全出行是铁路运输企业的基本任务，外
部环境安全隐患问题的整治工作显得尤
为紧迫，关系着“安全”这一铁路运输行
业的生命线。
扬州桥梁车间积极响应号召，在对
宁启铁路进行外部环境隐患排查、建档、
整治、销号，分析宁启铁路外部环境问题
的现状，总结外部环境整治工作方法，原
因，提出整治措施和对策建议，对隐患整
治的巩固工作提出了更高的要求，保证
铁路安全运行。
责任编辑：宋飞
来稿日期：2020-09-14

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