DOI：10.19634/jki.11-1403/c.2021.03.010
基于扎根理论的我国政府间科技创新政策特征研究
——300份政府工作报告的文本分析
□张驰1邓周鹏2周广帅3
（1.清华大学公共管理学院，北京100084；2.国家统计局统计教育培训中心，北京100826；
3.中国社会科学院大学研究生院，北京102488）
［摘要］运用扎根理论和文本分析法，对区域科技创新政策特征进行总结.发现区域科技创新政策在制度和战略特征方面存在较显著的差异，且央地政府关注协同程度不足.基于此，提出要重视地方科技创新治理特征差异，打造具有弹性的政策体系.
［关键词］科技创新；政策特征；文本分析
［中图分类号JF273.1［文献标识码］A［文章编号］1003-1154（2021）03-0048-06
微博粉丝科技创新是一个国家走向繁荣富强的立身之本，是在国际竞争中纵横捭阖的制胜之道.科技创新治理则是
推动科技创新水平不断提高、服务经济社会发展能力不断提升的重要保障.改革开放以来，我国根据世界科学技术发展变化和经济社会发展需要，在不同时期制定了相应的科技创新治理政策，从侧面体现出不同阶段中价值理念、政策工具与政策资源等的变动过程及规律.在全球科技革命日新月异、科技竞争日趋激烈的今天，科技创新对于国家发展的重要性进一步提升，要求科技创新治理水平不断提高，因此需要对科技创新治理政策进行更为细致、全面的分析总结.
地方治理是国家治理的重要组成部分，在推进整体改革和国家治理现代化中扮演着重要角.在以往针对经济增长、公共产品提供等问题研究上，已经把地方治理行为作为影响最终政策效果的重要因素，而在分析我国科技创新治理问题时，也应该要重视地方治理政策的价值取向、政策设计与政策执行等问题.只有充分考虑到地方政府的行为特征，才能够更为全面地把握一项政策的具体效果，仅通过立足整体梳理总体变迁过程的方式对科技创新治理进行研究，可能会忽略地方治理行为的重要影响.
一、文献综述
随着科技创新的重要性不断增强，已有研究已经对该主题进行了较为丰富的讨论，总结起来主要是集中体现在"科技创新的影响因素”、我国科技创新治［基金项目］国家社科基金重大项目（19ZDA050）.理的研究"两个方面.
科技发展影响因素多元，政府影响力突出.影响科技创新的因素多元，如外部投资、产业集聚程度，张
长征等⑴研究发现，越是在经济发展相对落后的地区，金融产业发展与高技术产业集聚相互作用，产业集聚对IT企业R&D投资有显著的正向影响，但金融发展水平的区域差异相对较小，所在区域的金融发展水平对IT企业R&D投资的影响不显著.王仁祥和白旻方发现，金融集聚可以促进科技创新效率的提升，并且在东西部地区影响最为显著.作为高投资、高风险的行业，科技创新的发展离不开政府的推动王楚君等基于注意力理论，探究中国科技体制改革进程中中央政府对基础研究的注意力配置过程机制.陈星平等以中央1978—2017年40多篇政府工作报告，结合注意力基础观，对其中涉及科技人才的内容进行分析.
在总结影响因素的基础上，已有研究主要通过梳理科技治理发展脉络和采取文献分析等方式，对建国后70年科技治理历程进行了总结.张驰和冯利红
通过分析回顾政府预算资金投入的演变过程，发现我国针对科技创新的支持力度在不断加大，但在基础理论研究鼓励方面还存在一定的上升空间.梅亮等药则强调进一步推动我国创新治理的关键问题是构建"开放"体制，即从科学研究、技术开发、社会发展的全过程构建相适应的开放机制框架.同时，也有文献是通过抽取高频词，或者是共词分析，寻科技创新政策整体或是单一政策的变迁过程.李燕萍等对
管理现代化
1978—2017的人才政策进行文献计量，总结我国人才政策自改革开放以来，总共分为恢复调整、深入改革、战略导向及创新发展4个时期。高思芃等药构建协同度模型，对我国区域科技资源协同度进行分析，发现2009—2017年整体呈上升水平，2009—2011年基本处于低水平阶段,013年以后处于快速发展阶段o 总体来看，目前已有研究对影响因素，以及我国科技创新治理总体历程进行了较多分析，但缺乏对于地方政府在科技治理方面的关注，同时相关研究更多针对单一影响因素进行分析o为弥补以上不足，本文拟从两个方面进行拓展：一是研究方法上，采用扎根理论三级编码的方式，建立起较为完备的地方科技创新政策特征分析框架，同时采用文本内容分析法和注意力两种方式，分析相互印证补充有关结论；二是在研究内容上，通过对2011—2020年中央和地方29省政府工作报告中有关科技创新治理的相关内容进行分析，梳理最新地方政策关注重点及内在逻辑。
二、研究设计及数据处理
（一）研究设计
1.研究思路
本文借助文本分析方法，从多重的角度剖析政府科技创新政策特征的变化o具体思路如下：首先通过N
vivo11将文本进行分词，同时以词频为主要依据筛选出关键词。在此基础上，结合专家咨询法和扎根理论三级编码方式总结治理特征的差异，研究政府间科技创新治理领域的注意力的变化
2.样本选择
选取2011—2020年中央人民政府和地方29省人民政府的《政府工作报告》作为研究对象o《政府工作报告》不仅会对去年的工作进行总结，而且较为系统地制定本年度的工作计划，其中更是详细阐述了政府科技治理的各项具体措施及安排，所以其为完整识别政府科技治理特征在个体之间的差异及其关注力的变化提供了基础本文最终纳入研究范畴的政策文本共计300份，时间横跨“十二五规划"和“十三五规划”o （二）数据处理
政府科技创新治理领域注意力变化的度量，主要通过关键词法实现o分词、关键词的操作主要是通过Nvivo11文本检索功能实现，关键词抽取主要依据经典做法，即以一词出现的次数多少作为衡量标准o 政府科技创新治理特征的变化，主要通过构建编码和聚类的方法实现，聚类主要使用Pearson系数来度量政府间政策的相似性，而编码主要目标是通过编码的密度和参考点数评价政策的差异性，分三步进行o 第一步是开放式编码o通过认真阅读分析原文，标记处表达主要观点及结论的语句，从中发掘出新的概括性范畴o经过整理后，得到表1受限于篇幅仅展示部分结果
深市沪市表1开放式编码范畴表
范畴典型原始语句
资金投入与
成果分配
创新财政科技资金使用方式，用好重大科技创新专项
资金和高层次人才引进专项资金，发挥政府创投引导
基金的杠杆作用，完善科技股权投资、债权融资和众筹
募资。
科技创新
企业培育
实施创新型企业培育计划，培育一批创新型领军企业
和“科技小巨人”大力发展科技型中小企业。
利用现行国
家政策支持
推进国家级重点实验室、国家工程技术中心、科技企业
孵化器、企业技术中心和技术开发基地建设。
人才引进
与培养
推行人才分类评价和终身职业技能培训，弘扬劳模精
神和工匠精神，努力造就一支知识型、技能型、创新型
劳动者大军。
产学研
体系构建
研究制定促进科技成果转化的政策，加强知识产权保
护，支持企业开展产学研协同创新，加大新产品新技术
研究开发和生产应用力度
第二步，主轴式编码，其原理是在对上阶段形成的初级范畴进行概括，形成若干主范畴o即到各概述性范畴之间的潜在逻辑关系，将各项范畴联结起来的过程o经过分析，本文将资金投入与成果分配、科技创新企业培育、利用现行国家政策支持、人才引进与培养、产学研体系构建归纳为制度建设；将国际前沿发展方向、响应国家战略规划和注重因地制宜发展策略总结为发展战略
第三步，选择性编码，依据形成的主范畴，构建研究最终的结构模型o本文结合已有研究，以"故事线”方式联结相关主范畴，将以上主范畴划分为核心范畴与次核心范畴两类依据三级编码对概念的归纳总结，能够得出作为度量政府科技创新政策方面的11个小要素、2个大要素、2类元素，本文的分析思路图如图1所示
图1文章思维导图
2021年第3
期
三、实证结果分析
（一）区域科技创新治理特征的差异
1.地区报告的文本相似性聚类分析
聚类分析，指将物理或抽象对象的集合分组为由类似的对象组成的多个类的分析过程.通过聚类分析，能够判断相同区域内各政府在颁布科技创新政策时，是否了考虑区域协同因素.本文基于传统研究，将区域分为东、中、西三大部分，计算政府工作报告文本的Pearson指数，系数越大说明文本的相似程度越高.具体结果如下.
东部地区除海南，由于地缘关系的影响，其他各省的Pearson指数普遍较大，均超过0.8，科技创新政策在文本方面表现出较强的相似性（图2）
中部地区的文本相似程度相较于东部地区有一定程度降低，但在区域内部还是存在较强的关联关系，除陕西与江西外，其余省份的系数值基本上均大于0.7（图3）
西部地区的文本相似度在中部地区的基础上又有所降低，主要体现在甘肃、广西和青海三省与区域内其他省份的联系不够紧密，其他省份的关系值也在0.7以上（图4）.
总体来看，东、中、西三大区域内部的文本相似程度较高，内部科技创新政策表现出较强的协同性.
2.参照点数与编码密度统计
在 NVIVO11中对政府工作报告文本进行编码后，可得到各节点的参照点数和文本行数.参照点数是对节点在文本中分布绝对数量的反映，编码密度则可以表示节点分布的相对比例.某节点编码密度越高，说明所关注的文本信息出现的频率越高，该信息既是政策制定者的关注热点，也是科技创新治理的重点.具体结果如表2所示.
（1）在资金投入与成果分配方面，排名前三的省份分别是重庆（5.89%）、广东（5.32%）和北京（5.11%），东部省份有2席.第4到第10名东部省份4席、中部4席、西部2席.说明在该方面，东部省份更为重视资金投入，这根本原因是经济发展水平的差异性，和对科技创新定位的不同，东部省份经济实力强，通过在前沿科技中投入更多资金以期实现领跑.
（2）科技创新企业培育方面.统计前十名能发现，东部省份5席、中部2席、西部3席.东部地区市场经济发达，本身企业基数较大，再以"企业”为核心创新模式下，东部地区高新企业数量大幅度超过中西部.
（3）利用国家政策支持方面，从总体看，中西部占比较大，而东部较少，说明当前中西部地区的科
技创新仍需要国家层面重点扶持，东部地区虽然也十分重视，旦是科技创新政策支持对国家依存度较低.
（4）人才引进与培养方面，欠发达的中西部地区处于后发位置，对于人才的渴望程度更高，在文本当中人才出现的概念更频繁.东部地区虽然在次数上少于中西部，但是东部对于人才质量的要求更高，因为其战略导向站位更高，这一点在之后的战略结果当中也能得到印证.
（5）产学研体系构建方面，与人才情况正好相反，东部省份的表现明显强于中西部省份，东部地区由于多年来十分重视科技高质量发展，因此在产学研问题有着更加清醒的思路.
（6）战略发展层面，东中西部出现的差异更加明显.相较于中西部，东部当前的科技发展更加面向世界，同时东部地区的创新活动中，社会主体积极主动将地方规划融入到国家发展规划当中去.中西部上级政府的政策及相关部门的具体行为依然是推动区域科技发展的最主要动力（表3）.
北京
江苏
图2东部地区Pearson指数聚类图
安徽
湖南
青岛
图4西部地区Pearson指数聚类图图3中部地区Pearson指数聚类图
管理现代化
表2制度治理特征相关信息表
中关村转型
资金投入与成果分配
科创企业培育利用现行国家政策支持人才引进与培养产学研体系构建
省份排名
节点数
编码密度省份排名
节点
数编码密度省份排名
节点数
编码密度省份排名节点数
编码密度省份排名
节点
数编码密度安徽148 2.43%安徽
232
1.66%安徽67 5.69%安徽
139 6.47%
安徽1112
5.26%北京
3
8
5.11%北京6
15 6.32%北京
99 4.42%北京11177.00%北京
4
1510.35%
福建236 1.41%
福建2910.23%福建26
5
1.11%
福建177 5.02%福建198 2.81%甘肃2710.80%甘肃电脑发出警报声
4
3
8.02%甘肃147.89%甘肃
3
48.31%甘肃25
5
1.92%
广东
28 5.2%广东11611.82%
广东
211
6.51%
广东911
7.24%广东
31210.72%广西195
1.60%
广西106 3.86%广西2920.35%广西25
6 3.78%广西284
1.17%贵州13
4 2.45%贵州
144 3.07%贵州
3
7 6.31%
贵州
197
4.74%贵州
106 6.08%
海南2620.81%海南28
2
0.45%海南212
2.10%海南1097.13%海南29
10.28%河北164 2.20%河北126 3.18%
河北14
6 3.27%河北266
3.58%河北273
1.49%
河南
15
5
2.8%
河南226 1.86%河南206 2.24%河南24
10 3.81%河南17
8 3.59%黑龙江2820.62%黑龙江
8
7 4.62%黑龙江
18
4 2.46%黑龙江
166 5.07%黑龙江
154 4.31%湖北224
1.42%
湖北207 2.07%湖北252 1.40%
湖北29
8 3.39%湖北244 2.02%湖南8
6 3.19%湖南19
5 2.16%湖南194 2.26%湖南1511
5.15%湖南225 2.59%吉林
254
0.96%吉林
185
2.25%吉林224 1.88%
吉林
28
农村冬季取暖6 3.46%吉林23
5
2.07%江苏126 2.63%江苏98
3.94%江苏
17
5
2.58%江苏498.20%江苏
787.20%江西105
3.14%江西132 3.09%江西84
老六是什么意思哦4.64%江西20
5
4.61%江西134 4.48%辽宁
182 1.84%辽宁152 2.62%辽宁12
4 3.64%辽宁
146 6.27%
辽宁14
4
4.46%内蒙古213 1.47%
内蒙古
11
5
3.84%
内蒙古232 1.72%
内蒙古7
7
7.45%内蒙古867.18%宁夏
7
5
3.69%宁夏242 1.47%宁夏28
20.81%宁夏129 6.61%
宁夏164 3.90%青海2920.57%青海252 1.43%青海
163 2.80%青海
18
6
4.79%
青海
183 2.90%山东202 1.54%
山东
3
79.08%山东73
4.67%山东11010.40%山东12
5
4.84%山西55 4.64%山西262 1.16%山西242 1.57%山西67
7.68%山西6118.46%陕西11
5 3.08%陕西5
7 6.97%陕西27
2
白月光与朱砂痣歌曲歌词1.08%
陕西276 3.53%陕西97 6.38%
上海
45
4.66%上海
2211.46%
上海
156 2.97%上海
5
78.07%上海
125
12.93%
四川244 1.8%
四川273 1.15%四川116 4.18%四川218 4.56%四川217 2.66%天津
175
2.00%天津
16
5 2.45%天津10
8 4.22%天津
816
7.35%天津26
3 1.81%
云南64 4.21%云南73 4.90%云南
132 3.41%云南22
6 4.22%云南
203
2.77%浙江99
3.15%浙江
173
2.27%浙江5
7
5.81%浙江
236
3.82%浙江21010.91%重庆
1
7
5.89%
重庆2113 2.11%
重庆
46 6.16%
重庆2
10
8.63%
重庆
5
14
9.82%
（二）实证结果分析-----政府间科技创新治理注
意力的变化
1.政府工作报告中科技创新治理的注意力分配
在对政府间 科技创新治 理的注意力 变化进行测 量与分析之前，先可以对整体层面上政府科技治理创
新的注意力 分配问 题进行度量. 采用的主要方法是
参考已有研究，并结合之前抽取的关键词组合成“主 意力分配词典”
按地区进行分类抽取的词典词，可以发现各地方 不仅都重视科技创新的发展，且都是以''推进"科技创
新，加快"科技发展，实现"技术"进步、建设"经济、 "发展"经济的目标，但是重心不同，东部、中部地区更
加重创新，西部地区的落脚点在科技，发展的目标也 不一致，东部、中部地区以"产业"为核心，以最终实现
规模化经营为目标，西部地区则以“企业"创新为目
标，以稳就业、增产值为最终追求（图5.6）.
为了更加直接看出变化，选取矩阵式树状结构图 进行呈现，方块的面积越大说明该词出现的频率越
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图5东部关键词云
高.从图7、8中看，创新”、发展，'在两阶段占得比 例都很大，这意味着近年来政府创新政策的目标保持
了一致性，在表述科技创新政策实施状态时，使用了
"加快”、《实施”培育"等动词，表明科技创新发展的
紧迫性、可持续性，但抓手具有差异性，十二五"以
2021年第3期
创新与创业
蟲技稜丿討斜:
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引导制度木_力了农革特飼究
....曙血
图6西部关键词云
"产业"发展为重心，而“十三五"更强调"科技"的作用，十二五"期间，面对过剩产能，必须通过供给侧结构性改革打破科技''产业”的壁垒，十三五”期间，经济结构的优化，为科技发展奠定了更好的基础，并且在新发展理念不断贯彻的情况下，创新后劲强劲。
表3战略治理特征相关信息表
本地化战略国家战略国际化战略安徽7 3.16%安徽19 1.61%安徽
北京20 1.23%北京3 3.85%北京2 2.87%福建16 1.66%福建270.86%福建160.30%甘肃2 4.51%甘肃16 1.71%甘肃
广东17 1.51%广东7 2.31%广东3 2.45%广西13 1.3%广西26 1.03%广西130.63%贵州280.31%贵州12 1.88%贵州
海南270.40%海南21 1.26%海南170.17%河北6 3.45%河北17 1.68%河北150.34%河南22 1.09%河南8 2.14%河南
黑龙江12 2.12%黑龙江6 2.45%黑龙江
湖北240.81%湖北24 1.16%湖北9 1.32%湖南19 1.46%湖南11 1.1%湖南8 1.34%吉林260.47%吉林25 1.14%吉林
江苏3 4.26%江苏22 1.21%江苏6 1.47%江西9 2.59%江西23 1.21%江西
辽宁250.69%辽宁13 1.88%辽宁12 1.07%内蒙古290.24%内蒙古290.68%内蒙古
宁夏21 1.13%宁夏20 1.33%宁夏
青海5 3.64%青海280.74%青海
山东10 2.53%山东14 1.83%山东11 1.2%山西14 1.82%山西15 1.79%山西
陕西4 3.84%陕西9 1.8%陕西
上海15 1.70%上海2 3.3%上海1 2.6%四川18 1.47%四川10 1.2%四川4 2.1%天津230.3%天津18 1.65%天津10 1.4%云南17.36%云南5 2.82%云南140.8%浙江11 2.39%浙江1 4.8%浙江7 1.36%重庆8 2.74%重庆4 2.84%重庆5 1.65%
2.中央与地方政府间科技创新治理注意力变化差异
从抽取的关键词变化来看，'十二五"到“十三五”中央政府政府和地方政府科技创新治理的注意力始终聚焦''创新”强调所产生的社会效益，即''发展”但部分变化中央和地方具有差异性o
从发展科技创新的目标看，中央政府文本中''建设”一词，比重稳定，中央政府始终牢牢把握科技创新的根本，而地方政府在“十二五"期间将科技创新作为整个产业的一部分，注重实用价值，十三五"期间则跟中央政府的目标趋同，更加强调科技创新的''建设”属性，即科技发展的基础性、先导性作用o
从助推科技发展的抓手看，中央政府和地方政府都以人才、企业等作为发展科技创新的着力点，但中央政府科技创新政策经历了从企业到人才的转变，人才从第二梯队跃居第一梯队，人才作为创新核心地位越发突出，地方政府则始终以企业作为科技创新的核心，人才为辅o
从科技创新发展融合的角度看，中央政府“十二五•”将其作为发展,，经济•”的手段，注重通过科技创新实现服务业、金融业等第三产业的发展，而“十三五”期间，则以科技带工业，回归实体经济，地方政府在与中央保持一定统一性的同时，在“十二五”、十三五”更多注意力放到了能源、农业等产业上o
从发展的策略看，虽然都是以政府部门为主导，但是中央政府经历了从"合作"到"引导"的转变，这与建设有为政府和有效市场的理念相契合，而地方政府还是以政府为主导，土会主体的地位只略有上升o
四、结论与政策启示
（一）重视地方科技创新治理特征差异，打造具有弹性的政策体系
打造合理区域科技创新政策体系的关键不仅在于中央统筹，而是需要综合考虑不同地区间的特征，在
制定区域政策时更加注重遵循区域治理特征，形成各具特的发展格局
当前我国东、中、西部科技创新的治理特征与自身要素禀赋紧密相连，总体呈现出"梯度差序"的格局。从制度建设层面来看，东部地区利用经济发展水平高、人才储备较丰富等优势，进一步加大对科技创新的资金投入，提高科技创新附加值的产学研结合运用的重视，同时广泛开展国际间交流与合作；中部地区注重在现有人才规模和利用国家政策支持的基础上进一步完善科技创新制度建设，强调充分利用本土现有科研实力，打造科创聚合平台；而西部地区则更多依托人才引进，基于区域特发展资源的集聚，同
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